Sentenza n. 410/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

Ministri notificato il 20 luglio 1998, depositato in Cancelleria il

25 successivo per conflitto di attribuzione nei confronti del

Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna, sorto a

seguito della richiesta di rinvio a giudizio avanzata in data 5

maggio 1998 nei confronti di funzionari del SISDE e di funzionari di

polizia che con essi avevano collaborato, e basata su fonti di prova

incise dal segreto di Stato opposto dal Presidente del Consiglio dei

Ministri ex art. 12 legge 24 ottobre 1977, n. 801, ed iscritto al n.

21 del registro conflitti 1998.

Visto l'atto di costituzione del Procuratore della Repubblica

presso il Tribunale di Bologna;

Udito nell'udienza pubblica del 13 ottobre 1998 il giudice relatore

Fernanda Contri;

Uditi l'Avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il

ricorrente, e i dott.ri Ennio Fortuna e Paolo Giovagnoli,

rispettivamente Procuratore e Sostituto Procuratore della Repubblica

presso il Tribunale di Bologna.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 10 luglio 1998, depositato il 14 luglio 1998,

il Presidente del Consiglio dei Ministri ha sollevato, previa la

necessaria deliberazione del Consiglio dei ministri assunta in data

26 giugno 1998, conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei

confronti del pubblico ministero, in persona del Procuratore della

Repubblica presso il Tribunale di Bologna, in relazione alla

richiesta di rinvio a giudizio formulata in data 5 maggio 1998 nei

confronti di funzionari del SISDE e di funzionari di polizia che con

i primi avevano collaborato, e che si assume basata su fonti di prova

incise dal segreto di Stato opposto dal Presidente del Consiglio dei

Ministri ex art. 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801 (Istituzione

e ordinamento dei servizi per le informazioni e la sicurezza e

disciplina del segreto di Stato).

Il ricorrente premette di aver già sollevato, con ricorso del 25

novembre 1997, depositato il 26 novembre 1997, conflitto di

attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del pubblico

ministero, in persona del Procuratore della Repubblica presso il

Tribunale di Bologna, in relazione ad attività istruttoria svolta

nei confronti di funzionari del SISDE e di polizia, e diretta ad

acquisire elementi di conoscenza su circostanze incise dal segreto di

Stato ritualmente opposto dal Presidente del Consiglio dei Ministri,

ex art. 12 della legge n. 801 del 1977.

La Corte, con ordinanza n. 426 del 1997, dichiarava ammissibile il

conflitto proposto e, successivamente, con sentenza n. 110 del 1998,

dichiarava non spettare al pubblico ministero, in persona del

Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna, né

acquisire, né utilizzare, sotto alcun profilo, direttamente o

indirettamente, atti o documenti sui quali era stato legalmente

opposto e confermato dal Presidente del Consiglio dei Ministri il

segreto di Stato, né trarne comunque occasione di indagine ai fini

del promovimento dell'azione penale, annullando conseguentemente gli

atti di indagine compiuti sulla base di fonti di prova coperte dal

segreto di Stato, nonché la sopravvenuta richiesta di rinvio a

giudizio.

Il ricorrente sostiene che, a séguito di tale sentenza, il

Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna, al quale

gli atti erano stati restituiti dal giudice per le indagini

preliminari, nel reiterare la richiesta di rinvio a giudizio si è

limitato ad eliminare da questa i riferimenti ai documenti trasmessi

dalla Questura di Bologna.

Ad avviso del ricorrente, tale nuova richiesta di rinvio a

giudizio, non ottemperando alla sentenza della Corte ed anzi

eludendone il disposto, riproporrebbe l'esorbitanza dai poteri propri

del Procuratore della Repubblica già in precedenza censurata, e

pertanto il Presidente del Consiglio dei Ministri, previa la

prescritta deliberazione assunta il 26 giugno 1998 dal Consiglio dei

ministri, ha sollevato un nuovo conflitto di attribuzione, deducendo

la violazione degli artt. 1, 5, 52, 87, 94, 95 e 126 della

Costituzione, con riguardo agli artt. 12 e 16 della legge 24 ottobre

1977, n. 801, nonché agli artt. 202, 256 e 362 del codice di

procedura penale, per sentire dichiarare che non spetta al pubblico

ministero di avvalersi per una richiesta di rinvio a giudizio di atti

di indagine compiuti sulla base di fonti di prova coperte dal segreto

di Stato e comunque già annullati dalla Corte, e per chiedere il

conseguente annullamento della richiesta di rinvio a giudizio del 5

maggio 1998.

2. - Con provvedimento in data 14 luglio 1998, il Presidente della

Corte ha accolto la formale istanza del ricorrente volta ad ottenere

la segretazione dei documenti indicati nel ricorso, che il ricorrente

medesimo si riservava di produrre.

3. - Con l'ordinanza n. 266 del 1998, la Corte costituzionale ha

dichiarato l'ammissibilità del conflitto sollevato dal Presidente

del Consiglio dei Ministri nei confronti del Procuratore della

Repubblica presso il Tribunale di Bologna.

4. - Quest'ultimo si è costituito nel presente giudizio con atto

depositato il 5 agosto 1998, nel quale ha chiesto che questa Corte

dichiari il ricorso presentato dal Presidente del Consiglio dei

Ministri inammissibile - in quanto gli atti compiuti dalla Procura,

rientrando nelle attribuzioni dell'autorità giudiziaria, non

sarebbero "idonei a ledere in alcun modo la sfera di attribuzioni

costituzionalmente determinata per il Governo dello Stato" - ovvero

infondato, avendo la Procura di Bologna agito "nell'ambito delle

attribuzioni appartenenti all'Autorità giudiziaria".

A sostegno di tali richieste il Procuratore della Repubblica presso

il Tribunale di Bologna sottolinea, innanzi tutto, in relazione alla

prosecuzione del processo, come la Corte, nella sentenza n. 110,

abbia affermato i seguenti princìpi: a) che l'improcedibilità

dell'azione penale sussiste solo quando l'opposizione del segreto

preclude la conoscenza di elementi essenziali per la decisione; b)

che non sussiste alcuna ipotesi di immunità sostanziale collegata

all'attività dei servizi informativi; c) che l'opposizione del

segreto di Stato non ha l'effetto di impedire che il pubblico

ministero indaghi sui fatti di reato cui si riferisce la notitia

criminis in suo possesso ed eserciti se del caso l'azione penale.

Ad avviso del resistente, l'unica attività del pubblico ministero

che la Corte ha ritenuto non spettare al medesimo consiste

nell'ordine di esibizione di atti al Questore di Bologna, onde

l'inutilizzabilità degli atti trasmessi dallo stesso Questore e di

quelli, eventuali, acquisiti in base alle conoscenze tratte da essi.

Sostiene il resistente che la nuova richiesta di rinvio a giudizio,

contrariamente a quanto asserito dal ricorrente, si basa su elementi

probatori del tutto sufficienti a giustificare la richiesta stessa ed

inoltre del tutto autonomi rispetto alle fonti di prova coperte dal

segreto di Stato. Tali elementi consisterebbero, in definitiva: a)

nella nota del dirigente della Direzione centrale di polizia di

prevenzione del 13 dicembre 1996; b) nel materiale sequestrato (due

scatoloni contenenti fascicoli e documentazione varia, relativi ad

indagini effettuate nel 1991 su attentati commessi in Italia, e

bobine di intercettazioni di conversazioni con traduzione); c)

nell'esame, quali persone informate dei fatti, del vice direttore e

del primo portiere dell'albergo ove si erano svolte le investigazioni

illegali, come risultava dagli atti costituenti la notizia di reato;

d) nella copia dei registri del detto albergo, dai quali è risultata

la presenza dei due funzionari del SISDE, poi imputati.

In conclusione, il resistente afferma che i documenti sequestrati

senza opposizione di segreto - costituenti la notizia di reato - sono

di per sé elementi di prova sufficienti per richiedere il rinvio a

giudizio dei primi tre imputati e che le autonome indagini della

Procura, fondate su tale notizia di reato, costituiscono elementi

sufficienti per il rinvio a giudizio del quarto imputato.

5. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura generale dello Stato

ha depositato una memoria per il Presidente del Consiglio dei

Ministri nella quale vengono reiterati rilievi già contenuti nel

ricorso e presentate ulteriori deduzioni.

In particolare, la difesa del ricorrente rileva che

l'individuazione, con successiva escussione come persone informate

dei fatti, di due dipendenti dell'albergo nel quale l'operazione

oggetto di indagine da parte della Procura bolognese era stata

eseguita, "è avvenuta attraverso la lettura dei documenti segreti".

A questo riguardo, il ricorrente contesta l'asserzione del

Procuratore della Repubblica secondo la quale i due nominativi

sarebbero stati individuati attraverso parallele indagini, ritenendo

tali indagini successive e indicando, a conforto di tale convinzione,

una successione di date. Precisamente, l'Avvocatura osserva che "la

lettura delle carte della Questura di Bologna, pervenute in Procura

il 16 luglio 1997 è stata la prima e fondamentale attività di

indagine: anteriore addirittura alla lettura della documentazione

contenuta negli 'scatoloni ministeriali' trasmessi dalla Procura di

Roma" e aperti solo il 2 agosto 1997.

Le ulteriori indagini, lamenta il ricorrente, non sono pertanto

autonome, "ma conseguenziali e di approfondimento rispetto alle

notizie apprese attraverso la lettura dei documenti segreti".

L'impiego delle notizie in essi contenute, contestate ed utilizzate

negli interrogatori successivi alla loro acquisizione, ad avviso del

Presidente del Consiglio dei Ministri vizierebbe irrimediabilmente

gli interrogatori medesimi, che rientrerebbero tra gli atti di

indagine già annullati da questa Corte con la sentenza n. 110 del

1998, e che pertanto non possono giustificare una nuova richiesta di

rinvio a giudizio.

La difesa del ricorrente esclude poi che si possa "sic et

simpliciter salvare tutta la parte di indagine anteriore alla

illegittima acquisizione di documenti dalla Questura", argomentando

che l'opposizione del segreto in relazione alla documentazione

relativa alle operazioni svolte a Bologna dal SISDE con la

collaborazione della polizia sin dall'inizio risultava preordinata al

fine di assicurare riserbo alle modalità operative ed ai nominativi

degli agenti del SISDE, cosicché anche la documentazione romana

dovrebbe ritenersi coperta da segreto "perché violativa di detto

riserbo". Secondo l'Avvocatura ciò risulterebbe confermato dalla

circostanza che il segreto di Stato era stato inizialmente opposto, e

successivamente confermato, anche dal primo agente del SISDE

"imputato proprio in relazione a documenti ministeriali romani

diversi da quelli della Questura bolognese".

La memoria depositata dalla difesa del Presidente del Consiglio dei

Ministri contiene l'elenco dei documenti trasmessi alla Procura

resistente nel presente giudizio dalla Questura di Bologna e l'elenco

dei documenti precedentemente acquisiti dalla Procura della

Repubblica presso il Tribunale di Roma (documentazione UCIGOS poi

trasmessa alla Procura bolognese), con evidenziazione delle relative

coincidenze.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri conclude che se il p.m.

bolognese avesse voluto attenersi al disposto della sentenza n. 110

del 1998, "invece di limitarsi ad una burocratica, formale ed

incompleta eliminazione del mero richiamo ai documenti della Questura

di Bologna dalla nuova richiesta di rinvio a giudizio, avrebbe dovuto

riesaminare tutti gli atti per conservare solo quelli del tutto

autonomi rispetto alle fonti segretate e sulla base di quelli - se

esistenti e se sufficienti a fondare ulteriori indagini - procedere

oltre".

6. - Nell'imminenza della data fissata per l'udienza, anche il

Procuratore della Repubblica di Bologna ha depositato una ulteriore

memoria per argomentare più diffusamente l'inammissibilità e,

subordinatamente, l'infondatezza del ricorso, già dedotte con l'atto

di costituzione nel presente giudizio.

Nella memoria viene premesso innanzi tutto che dal confronto tra le

fonti di prova elencate nella richiesta di rinvio a giudizio del 5

maggio 1998 e la sentenza n. 110 del 1998 risulta che "le prove in

questione o sono del tutto indipendenti o estranee alla materia del

segreto di Stato, ovvero sono state offerte spontaneamente, e di

propria iniziativa, alla valutazione dell'autorità giudiziaria dagli

stessi organi investigativi della Polizia di Stato senza riserve,

limiti o condizioni".

Alle deduzioni già svolte con l'atto di costituzione, la Procura

aggiunge poi alcune precisazioni. In particolare, precisa che tre dei

quattro imputati sono stati iscritti nel registro degli indagati a

cura della Procura di Roma, prima che "venisse opposto il segreto,

mentre il quarto è stato individuato e inquisito in base all'esame

dei registri dell'albergo, condotto da questo ufficio, in modo del

tutto autonomo e indipendente dai documenti ottenuti con l'ordine di

esibizione". Nella memoria si ribadisce che "le prove a carico di

tutti gli imputati ... sono state invece acquisite ... soprattutto

attraverso l'ispezione del corpo del reato ... trasmesso

spontaneamente al p.m. di Roma ... dalla Direzione Generale della

Polizia di Prevenzione (prima e indipendentemente dall'opposizione

del segreto)".

Il Procuratore resistente - dopo aver premesso che l'eventuale

annullamento della richiesta del 5 maggio 1998 da parte di questa

Corte "verosimilmente" non esimerebbe l'ufficio dal concludere

l'indagine preliminare con una nuova richiesta di rinvio a giudizio -

osserva che "lo stesso ricorso non pone affatto una questione di

illegittimo sconfinamento del p.m. dai limiti delle sue attribuzioni

... bensì censura le modalità e il merito di tale esercizio".

Senonché, deduce l'organo resistente nel presente conflitto

richiamando l'art. 202, comma 3, cod. proc. pen., "il codice di rito

... rimette al giudice, e solo al giudice, nel quadro del processo

penale (e quindi non alla Corte, o non anche alla Corte, in sede di

risoluzione di un conflitto) il potere-dovere di dichiarare

l'improcedibilità". Considerato in diritto

1. - Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del

Consiglio dei Ministri ha sollevato, previa la necessaria

deliberazione del Consiglio dei ministri assunta in data 26 giugno

1998, conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti

del pubblico ministero, in persona del Procuratore della Repubblica

presso il Tribunale di Bologna, in relazione alla richiesta di rinvio

a giudizio formulata in data 5 maggio 1998 nei confronti di

funzionari del SISDE e di funzionari di polizia che con i primi

avevano collaborato, e che si assume basata su fonti di prova incise

dal segreto di Stato opposto dal Presidente del Consiglio dei

Ministri ex art. 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801 (Istituzione

e ordinamento dei servizi per le informazioni e la sicurezza e

disciplina del segreto di Stato).

Il ricorrente lamenta - in seguito alla reiterazione della predetta

richiesta di rinvio a giudizio - la lesione della propria sfera di

attribuzioni, come delimitata dagli artt. 1, 5, 52, 87, 94, 95 e 126

della Costituzione, dagli artt. 12 e 16 della legge 24 ottobre 1977,

n. 801, e dagli artt. 202, 256 e 362 del codice di procedura penale,

e chiede che questa Corte dichiari che non spetta al pubblico

ministero avvalersi, per formulare la richiesta di rinvio a giudizio,

di atti di indagine compiuti sulla base di fonti di prova coperte dal

segreto di Stato e comunque già annullati dalla Corte. Con il

ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei Ministri chiede

altresì l'annullamento della richiesta di rinvio a giudizio del 5

maggio 1998.

2. - Occorre, innanzitutto, confermare l'ammissibilità del

conflitto di attribuzione in questione, che questa Corte ha già

dichiarato, in linea di prima e sommaria delibazione, con l'ordinanza

n. 266 del 1998.

Sotto il profilo soggettivo, il Presidente del Consiglio dei

Ministri è legittimato a sollevare il conflitto, in quanto organo

competente a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui

appartiene in ordine alla tutela, apposizione, opposizione e conferma

del segreto di Stato, non solo in base alla legge n. 801 del 1977,

ma, come questa Corte ha già avuto occasione di chiarire, anche alla

stregua delle disposizioni costituzionali - invocate nel ricorso -

che ne delimitano le attribuzioni (sentenze n. 110 del 1998, e n. 86

del 1977; ord. n. 426 del 1997).

Sotto il medesimo profilo, anche la legittimazione del Procuratore

della Repubblica presso il Tribunale di Bologna a resistere nel

conflitto deve essere affermata in conformità alla giurisprudenza di

questa Corte, che riconosce al pubblico ministero la legittimazione

ad essere parte di conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato,

in quanto, ai sensi dell'art. 112 della Costituzione, è il titolare

diretto ed esclusivo dell'azione penale obbligatoria e dell'attività

di indagine a questa finalizzata (sentenze n. 110 del 1998, n. 420

del 1995, e nn. 464, 463 e 462 del 1993; ordinanze nn. 426 del 1997 e

269 del 1996).

Quanto al profilo oggettivo, il conflitto riguarda attribuzioni

costituzionalmente garantite inerenti all'esercizio dell'azione

penale da parte del pubblico ministero ed alla salvaguardia della

sicurezza dello Stato anche attraverso lo strumento del segreto, la

cui opposizione è attribuita alla responsabilità del Presidente del

Consiglio ed al controllo del Parlamento.

3. - Nel merito, il ricorso deve essere accolto.

4. - Con la sentenza n. 110 del 1998 questa Corte ha chiarito che

l'opposizione del segreto di Stato da parte del Presidente del

Consiglio dei Ministri ha non già l'effetto di impedire in via

assoluta al pubblico ministero di compiere atti di indagine e di

esercitare l'azione penale rispetto a fatti oggetto di una notitia

criminis bensì l'effetto di inibire all'autorità giudiziaria di

acquisire e conseguentemente di utilizzare gli elementi di conoscenza

e di prova coperti dal segreto.

La Corte, nella medesima pronuncia, ha precisato che tale divieto

riguarda l'utilizzazione degli atti e documenti coperti da segreto di

Stato sia in via diretta, per fondare su di essi l'esercizio

dell'azione penale, sia in via indiretta, per trarne spunto ai fini

di ulteriori atti di indagine, in quanto le eventuali risultanze

sarebbero a loro volta viziate dall'illegittimità della loro

origine.

Questa Corte ha altresì specificato che i doveri di correttezza e

lealtà ai quali i rapporti tra Governo ed autorità giudiziaria

devono ispirarsi, nel senso dell'effettivo rispetto delle

attribuzioni a ciascuno spettanti, escludono, in particolare, che

l'autorità giudiziaria possa aggirare surrettiziamente il segreto

opposto dal Presidente del Consiglio, inoltrando ad altri organi

richieste di esibizione di documenti dei quali sia nota la

segretezza.

Sulla base delle richiamate premesse, la Corte accolse il primo

ricorso del Presidente del Consiglio ed annullò gli atti di indagine

compiuti sulla base di fonti di prova coperte dal segreto di Stato,

unitamente alla prima richiesta di rinvio a giudizio presentata dalla

Procura di Bologna, in data 19 novembre 1997.

Dall'esame della seconda richiesta di rinvio a giudizio, in data 5

maggio 1998, impugnata dal ricorrente, risulta che la Procura di

Bologna ha nuovamente esercitato l'azione penale senza indicare

differenti elementi indizianti, indipendenti dagli atti e documenti

coperti da segreto già in suo possesso, e senza che essa si basi su

altri ed autonomi atti di indagine, legittimamente diretti ad

acquisire tali nuovi elementi.

L'unica differenza che è possibile riscontrare attraverso un

raffronto tra le due richieste di rinvio a giudizio (la prima delle

quali annullata da questa Corte) consiste nell'omessa menzione, nella

seconda, dei documenti acquisiti dalla Questura di Bologna.

Senonché, con la sentenza n. 110 del 1998, questa Corte ha

riconosciuto l'illegittimità non solo della richiesta di esibizione

rivolta al Questore di Bologna - in quanto diretta ad acquisire

documentazione, riguardante le indagini svolte a suo tempo dalla

polizia e dai servizi, della quale era nota la segretezza formalmente

opposta già agli inquirenti della Procura di Roma - ma anche

dell'attività di indagine susseguentemente svolta avvalendosi di

quelle conoscenze, già poste a base della prima richiesta di rinvio

a giudizio.

Da quanto precede - al di là della parziale, ma indubbiamente

significativa, coincidenza riscontrata tra i documenti acquisiti

dalla Questura di Bologna e quelli trasmessi dal Procuratore della

Repubblica di Roma - consegue che l'utilizzo, da parte del pubblico

ministero resistente, della documentazione già in possesso della

Procura romana, al fine di motivare la nuova, quasi identica,

richiesta di rinvio a giudizio, si appalesa illegittimo. La rinnovata

richiesta del pubblico ministero risulta infatti inficiata dalla

utilizzazione dei documenti - provenienti dalla Questura di Bologna -

che questa Corte ha ritenuto illegittimamente acquisiti. Tale

illegittima utilizzazione documentale rende la nuova richiesta di

rinvio a giudizio lesiva delle attribuzioni costituzionalmente

riconosciute al Presidente del Consiglio dei Ministri in tema di

tutela del segreto di Stato. Il ricorso deve pertanto essere

accolto.