Sentenza n. 410/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

il 2 gennaio 1989, depositato in cancelleria il 9 gennaio 1989 ed

iscritto al n. 2 del registro ricorsi 1989, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito della nota in data 3 novembre 1988, n.

24750 del Ministro per la funzione pubblica che afferma l'obbligo

della Regione di adempiere il disposto dell'art. 3 del d.P.C.M. 5

agosto 1988, n. 325, in ordine alla comunicazione delle situazioni di

carenza o di esubero nel proprio personale dipendente;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 1989 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi l'Avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'Avvocato

dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 2 gennaio 1989, la Regione

Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato in ordine alla nota del 3 novembre 1988 del Ministro per la

funzione pubblica nella quale si richiama la Regione all'obbligo di

adempiere entro il 9 novembre il disposto di cui all'art. 3 del

d.P.C.M. 5 agosto 1988, n. 325 (recante "Procedure per l'attuazione

del principio di mobilità nell'ambito delle pubbliche

amministrazioni"), cioè di comunicare "le situazioni di esubero e di

carenza di personale, per ogni circoscrizione provinciale e sede,

distinto per qualifica o categoria e profilo professionale,

evidenziando altresì le situazioni relative a posizioni non di

ruolo, comando e fuori ruolo".

Premette la ricorrente che il citato d.P.C.M. 5 agosto 1988, n.

325 si basa sulla previsione dell'art. 26 (recte, 24) della legge 11

marzo 1988, n. 67 (legge finanziaria 1988): ciò, però, nei limiti

di tale norma autorizzatoria, che non intende, a suo avviso,

coinvolgere anche le regioni nel nuovo procedimento di mobilità del

personale. Il decreto in questione, tuttavia, avrebbe il palese

intento di realizzare una prima manovra sperimentale che anticipi i

procedimenti di mobilità disciplinati dagli accordi stipulati ai

sensi della legge n. 93 del 1983 (legge quadro sul pubblico impiego);

tale carattere provvisorio ed anticipatorio del decreto risulta

chiaramente sia dagli artt. 1 e 8 dello stesso provvedimento, sia dal

fatto che il richiamo all'accordo intercompartimentale per il

triennio 1988-1990, contenuto negli artt. citati, ha solo il valore

di individuare gli indirizzi di politica legislativa che il Consiglio

dei ministri ha ritenuto di assumere come ratio ai fini della

formulazione della disciplina in esame e non il significato di

individuarne il fondamento normativo: e ciò perché l'accordo

intercompartimentale del 29 luglio 1988 non era ancora operante alla

data del 5 agosto, essendo stato recepito soltanto con il successivo

d.P.R. 23 agosto 1988, n. 395.

Tutto ciò premesso, la ricorrente deduce che la diretta ed

immediata applicabilità della procedura di mobilità contenuta nel

d.P.C.M n. 325/88 alla Regione Lombardia, quale pretesa nella nota

ministeriale impugnata, comporta una grave lesione della sfera di

competenza ad essa costituzionalmente garantita (violazione degli

artt. 117 e 118 della Costituzione, in relazione all'art. 47 dello

Statuto regionale e all'art. 13 del d.P.R. n. 616 del 1977, nonché

in relazione agli artt. 10 e 12 della legge 29 marzo 1983, n. 93).

La necessità che il meccanismo di recepimento e applicazione

degli accordi sindacali in materia di pubblico impiego si contemperi

con l'attribuzione di potestà legislativa alle regioni nella materia

dell'ordinamento degli uffici è stata affermata, prosegue la

ricorrente, da questa Corte con la sentenza n. 219 del 1984, che

dichiarò l'illegittimità costituzionale dell'originario art. 10

della legge n. 93/83, in quanto "spetta alle leggi regionali non la

pura e semplice riproduzione dell'accordo sindacale, ma il suo

adeguamento, quando sia necessario, alle peculiarità

dell'ordinamento degli uffici ed alle disponibilità del bilancio

regionale".

Non è poi dubbia l'applicabilità di tali principi di rispetto

dell'autonomia regionale anche agli accordi intercompartimentali di

cui all'art. 12 della legge n. 93 del 1983, come risulta dal richiamo

effettuato dall'ultimo comma di detta norma all'art. 10.

La citata sentenza n. 219/84 ha in sostanza, ad avviso della

ricorrente, modificato i rapporti Governo-Sindacati-Regioni, creando

uno iato tra accordo e legge regionale, definendo uno spazio di

autonomia per quest'ultima e spingendo l'accordo ad "arretrare",

cioè a non scendere eccessivamente nel dettaglio. Ciò è confermato

dall'art. 13 del d.P.R. n. 395 del 1988, relativo all'accordo

intercompartimentale per il triennio 1988-90, il quale prevede che le

disposizioni di cui al precedente art. 12 (in materia di carichi

funzionali di lavoro) "costituiscono linee di indirizzo per le

regioni a statuto ordinario".

In definitiva, occorre che l'istituto della mobilità del

personale - quale definito dagli accordi intercompartimentali di cui

all'art. 12 della legge n. 93/83 - trovi applicazione

nell'ordinamento regionale solo mediante previa disciplina con legge

regionale.

Anche, comunque, a voler ammettere, conclude la ricorrente, che il

d.P.C.M. 5 agosto 1988 potesse disciplinare con riguardo alle regioni

l'istituto della mobilità, ciò avrebbe fatto solo in quanto atto di

indirizzo e coordinamento, quale esso espressamente si qualifica

all'art. 10: pertanto, la disciplina in questione potrebbe valere

solo come linea guida per la normativa regionale di attuazione

dell'istituto della mobilità, non certo come normativa direttamente

applicabile al personale regionale.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri per resistere al ricorso della Regione Lombardia,

riservandosi di più ampiamente dedurre in prosieguo.

3. - Nell'imminenza dell'udienza hanno depositato memorie entrambe

le parti.

L'Avvocatura Generale dello Stato insiste per la reiezione del

ricorso.

Essa rileva che l'art. 13 del d.P.R. n. 395/88 stabilisce che le

disposizioni di cui al precedente art. 12 (relativo alla

determinazione delle dotazioni organiche territoriali di ufficio)

"costituiscono linee di indirizzo per le regioni a statuto ordinario

e per le autonomie territoriali in relazione alle specifiche esigenze

operative connesse con il loro particolare ordinamento". A sua volta

il d.P.C.M. n. 325/88 precisa (art. 10) che le disposizioni in esso

contenute "costituiscono linee di indirizzo e coordinamento per le

regioni e per gli enti da esse dipendenti ai sensi della legge 27

luglio 1975, n. 382".

Infine, la legge 29 dicembre 1988, n. 554 prevede (art. 5, commi

quarto e quinto) l'obbligo delle regioni di comunicare alla

Presidenza del Consiglio l'elenco del personale eventualmente

risultato in esubero e non reimpiegato in ambito regionale nonché i

posti non coperti con i processi di mobilità attuati dalle stesse

regioni.

Ciò premesso, l'Avvocatura afferma che la normativa statale

contiene, dunque, solo linee guida per le regioni quanto alla

definizione dei carichi di lavoro e alla determinazione degli

organici, mentre detta disposizioni cogenti esclusivamente quanto

agli effetti della rideterminazione degli organici medesimi secondo

la normativa regionale.

L'impugnata circolare del Ministro per la Funzione Pubblica,

conclude l'Avvocatura, si limita a sollecitare l'applicazione del

d.P.C.M. n. 325/88 ed è perfettamente recepibile da ciascuna

Amministrazione destinataria nel senso di rispettiva competenza:

risulta, cioè, comprensibile che la sollecitazione, nella parte in

cui è rivolta alle regioni, concerne l'attuazione della normativa

emanata da ogni regione per corrispondere all'indirizzo governativo

rappresentato dalle norme del richiamato art. 3 del detto d.P.C.M. n.

325/88.

La Regione Lombardia, a sua volta, insiste per l'accoglimento del

ricorso, ribadendo le argomentazioni già svolte. Considerato in diritto

1. - Forma oggetto del presente conflitto di attribuzione la nota

della Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per la

funzione pubblica del 3 novembre 1988, con la quale si richiamano le

Amministrazioni destinatarie - tra le quali le regioni - all'obbligo

di rispettare entro il successivo 9 novembre l'adempimento previsto

nell'art. 3 del d.P.C.M. 5 agosto 1988, n. 325 (relativo alle

procedure per l'attuazione del principio di mobilità nell'ambito

delle pubbliche amministrazioni), consistente nel comunicare le

situazioni di esubero e di carenza del proprio personale, distinto

per qualifica o categoria e profilo professionale.

La ricorrente Regione Lombardia deduce, in sintesi, che la nota

impugnata lede la propria sfera di competenza in materia di

ordinamento degli uffici e del personale, garantita dagli artt. 117 e

118 della Costituzione, in quanto il d.P.C.M. n. 325/88 - e in

particolare il suo art. 3, su cui si fonda la nota in discussione non

avrebbe una efficacia diretta e vincolante nei confronti delle

regioni (del resto non menzionate nell'art. 24, commi 2 e 17, della

legge finanziaria 1988, richiamato nelle premesse del decreto) e

l'istituto della mobilità non potrebbe avere applicazione in ambito

regionale se non previa disciplina con legge regionale; chiede,

pertanto, che questa Corte dichiari che non spetta al Ministro per la

funzione pubblica formulare nei suoi confronti la richiesta contenuta

nell'atto impugnato.

2. - Il ricorso è fondato.

Questa Corte ha già avuto modo, nella sentenza n. 407 del 1989

(relativa a varie questioni di legittimità costituzionale sollevate

da alcune regioni avverso gli artt. 1 e 5 della legge 29 dicembre

1988, n. 554), di delineare l'iter normativo essenziale che, a

partire dalla legge quadro sul pubblico impiego n. 93 del 1983 per

giungere alla citata legge n. 554 del 1988, ha portato al concreto

avvio dei processi di mobilità nelle pubbliche amministrazioni,

comprese le regioni e gli enti territoriali minori.

In tale contesto, il d.P.C.M. n. 325 del 1988 disciplina la

procedura per l'attuazione, in via sperimentale e provvisoria, dei

processi di mobilità, in attesa della determinazione definitiva

delle dotazioni organiche previste dall'art. 12 del d.P.R. 23 agosto

1988, n. 395, di recepimento dell'accordo intercompartimentale per il

triennio 1988-1990.

Come esattamente deduce la ricorrente, il decreto in esame non è

applicabile in via diretta ed immediata alle regioni.

Va innanzitutto rilevato in tal senso che lo stesso provvedimento

dispone che le norme in esso contenute costituiscono "linee di

indirizzo e coordinamento per le regioni e gli enti da esse

dipendenti" (art. 10); ed analoga disposizione è contenuta nel

citato d.P.R. n. 395/88, quanto alla determinazione delle dotazioni

organiche (art. 13).

Ciò posto, la natura estremamente dettagliata delle norme in

questione, che impongono una serie di adempimenti specifici e

puntuali a carico delle amministrazioni destinatarie, mal si

concilierebbe con la qualificazione ad esse attribuita di "linee di

indirizzo e coordinamento", qualora le norme stesse si ritenessero

rivolte direttamente anche alle regioni.

La decisiva conferma di questa tesi è fornita dalla successiva

legge 29 dicembre 1988, n. 554. Questa, infatti, detta all'art. 5 una

normativa specifica per l'attuazione dei processi di mobilità in

ambito regionale (relativamente cioè al personale delle regioni,

degli enti pubblici da esse dipendenti e delle unità sanitarie

locali), affidando alle regioni stesse il compito di attivare detti

processi (commi secondo e terzo) e prevedendo (commi quarto e quinto)

che la comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei posti in

carenza o in esubero sia effettuata soltanto all'esito dei processi

di mobilità infraregionale. Tale disciplina è, pertanto, del tutto

autonoma e distinta da quella relativa alle amministrazioni statali,

dettata principalmente dal menzionato d.P.C.M. n. 325/88, tant'è

vero che quest'ultimo è richiamato dal citato art. 5 della legge n.

554 al solo fine di uniformare su tutto il territorio nazionale

alcune modalità procedurali (cfr. su questi punti la sent. n. 407

del 1989).

Ulteriore dimostrazione di quanto detto è data dalla circostanza

che nei due decreti ministeriali, contenenti gli elenchi dei posti

vacanti da coprire mediante la mobilità, sinora pubblicati (in data

21 marzo e 12 maggio 1989) non sono menzionate affatto le regioni.

Si può, quindi, conclusivamente affermare che tra le "pubbliche

amministrazioni" cui si rivolge il d.P.C.M. n. 325/88, e in

particolare il suo art. 3, non possono ritenersi comprese le regioni.

Ne consegue che non spetta al Ministro per la funzione pubblica

sollecitare la Regione Lombardia con la nota impugnata ad adempiere

l'obbligo contenuto nel citato art. 3, e che detta nota va quindi

annullata in quanto indirizzata anche alla ricorrente.