Sentenza n. 41/1975

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dei decreti del

Presidente della Repubblica 2 febbraio 1970, n. 62, e 18 febbraio 1971,

n. 18, recanti modifica e aggiornamento di disposizioni legislative in

materia doganale, promosso con ordinanza emessa il 27 gennaio 1972 dal

pretore di Bologna nel procedimento civile vertente tra Bondi Bettina e

Bonazzi Cesare, iscritta al n. 157 del registro ordinanze 1972 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 165 del 28

giugno 1972.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 18 dicembre 1974 il Giudice

relatore Nicola Reale;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per

il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con atto notificato in data 29 novembre 1971 la signora

Bettina Bondi, premesso di aver svolto per oltre un anno l'attività

tipica dei procuratori doganali nell'interesse del dott. Cesare

Bonazzi, spedizioniere autorizzato, senza peraltro essere stata da lui

accreditata in dogana, lo conveniva in giudizio innanzi al pretore di

Bologna e ne chiedeva la condanna al risarcimento dei danni subiti per

non aver potuto beneficiare, a causa del mancato accreditamento,

dell'applicazione dell'art. 126, comma primo, del d.P.R. 18 febbraio

1971, n. 18, emesso in attuazione della delega conferita al governo con

legge 23 gennaio 1968, n. 29, per la modifica e l'aggiornamento delle

disposizioni legislative in materia doganale. L'articolo suddetto

prevede particolari agevolazioni per l'acquisto della qualità di

spedizioniere doganale da parte dei procuratori doganali che al 30

giugno 1971 risultino ammessi da almeno un anno ad operare in dogana in

qualità di speciali procuratori di commercianti o di spedizionieri

doganali ai sensi dell'articolo 38, primo comma, del r.d. 13 febbraio

1896, n. 65.

Il pretore, accogliendo un'eccezione del convenuto, ha sollevato,

in riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione, questioni di

legittimità costituzionale del già citato d.P.R. 18 febbraio 1971, n.

18, nel suo complesso ed, in particolare, degli artt. 122,123 e 126

nonché del d.P.R. 2 febbraio 1970, n. 62, contenente, al pari del

primo, modificazioni e aggiornamento di disposizioni legislative in

materia doganale in attuazione della legge delega 23 gennaio 1968, n.

29.

2. - Nel giudizio non vi è stata costituzione di parte ma è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con foglio di deduzioni

depositato il 10 luglio 1972, le cui conclusioni si precisano in una

richiesta di declaratoria di infondatezza di tutte le questioni

sollevate. Considerato in diritto :

1. - Nell'ordinanza di rimessione l'incostituzionalità in toto del

d.P.R. 18 febbraio 1971, n. 18, e del d.P.R. 2 febbraio 1970, n. 62, è

prospettata sotto un duplice profilo. Si afferma infatti che il

Governo, nell'esercizio del potere legislativo delegato conferitogli

con la legge 23 gennaio 1968, n. 29, avrebbe violato i principi di cui

agli artt. 76 e 77 Cost. sia perché l'esercizio della delega sarebbe

stato frazionato in più provvedimenti legislativi (e cioè nei due

suddetti decreti) senza che il legislatore delegato avesse conferito,

nella materia in questione, poteri delegati distinti, e sia perché nel

d.P.R. n. 18 del 1971 non si sarebbe data attuazione ai punti 13,25,

seconda parte, e 26 dell'art. 2 della legge di delegazione.

2. - La prima questione è evidentemente infondata, ben potendo il

Governo dare attuazione alla delega conferitagli attraverso una

pluralità di distinti decreti legislativi purché emanati, come nella

specie è avvenuto, entro i limiti di tempo stabiliti.

Nemmeno sono fondate le censure per l'attuazione soltanto parziale

della delega, da tale circostanza potendo semmai derivare una

responsabilità politica del Governo verso il Parlamento, quando la

delega abbia carattere imperativo, ma non anche la illegittimità

costituzionale delle norme frattanto emanate, sempre che, per il loro

contenuto, non siano tali da porsi in contrasto con i principi ed i

fini della legge di delegazione.

Ma non è questo il caso di specie. Invero, quanto all'omessa

attuazione, nel decreto n. 18 del 1971, dei punti 13 e 25 seconda parte

(concernenti, rispettivamente, agevolazioni a favore dell'attività

peschereccia nazionale e l'emissione di documenti doganali e relativi

duplicati in caso di smarrimento e di distruzione), può osservarsi che

trattasi di oggetti che (come si riconosce nell'ordinanza di

rimessione) riguardano la disciplina di settori specifici e secondari,

non incidenti sulla organicità del sistema risultante dai principi e

dai criteri direttivi della legge di delegazione.

Pertanto la mancata attuazione della delega, in ordine ad essi, non

potrebbe mai comportare l'invalidazione di tutta la legge delegata.

E ciò a prescindere dal rilievo, non privo di valore, che le

materie cui essi si riferiscono sono state oggetto recentemente di

apposita disciplina, per quanto riguarda l'attività peschereccia, con

il regolamento CEE n. 802 del 1968 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale

della CEE n. 148 del 1968) e, per quanto attiene alla emissione di

documenti doganali e dei relativi duplicati, con la legge 4 gennaio

1968, n. 15, il che ha indotto il legislatore delegato a non adottare

altri provvedimenti in materia com'è chiarito nella relazione di cui

si farà cenno nel numero seguente.

3. - Né a diversa conclusione può giungersi per ciò che concerne

la mancata attuazione del punto 26 che prevede un organico

riordinamento della materia relativa alle sanzioni doganali. Anche in

tal caso la non attuazione della delega, pur avendo riferimento ad un

settore certamente non secondario della legge di delegazione, non è

tuttavia tale da compromettere la riforma dell'ordinamento doganale di

cui la legge in parola ha inteso promuovere l'attuazione e da

determinare, conseguentemente, l'invalidazione dell'intera legge

delegata, salvo eventuali disarmonie tra le leggi stralcio e la

superstite normativa sanzionatoria; disarmonie di carattere parziale e

costituenti lacune al caso eliminabili nei modi previsti

dall'ordinamento, senza sacrificio dell'intera normativa.

Invero la materia doganale è assai vasta e complessa (come può

desumersi anche dall'esame, sia pure sommario, dei ventotto punti in

cui sono enunciati dall'art. 2 della legge in questione i principi e

criteri direttivi cui avrebbe dovuto attenersi il legislatore delegato)

ed abbraccia una serie di istituti, di prevalente carattere

amministrativo, dei quali solo con evidente forzatura potrebbe

sostenersi l'inscindibilità rispetto al settore concernente le

violazioni doganali: basti pensare alle disposizioni

sull'organizzazione dei servizi doganali, a quello sulla rappresentanza

in dogana e, più in generale, sulla obbligazione tributaria doganale.

Ed in effetti tale complessa materia è stata solo di recente riunita

in un solo testo normativo (e precisamente nel d.P.R. 23 gennaio 1973,

n. 43, che ha approvato il testo unico delle disposizioni legislative

in materia doganale, trasferendo, fra l'altro, nel suo titolo VII

"Delle violazioni doganali", il titolo IX "Dei reati doganali", che

faceva parte della legge doganale 24 settembre 1940, n. 1424,

integralmente abrogata dall'art. 352 del t.u.) mentre per il passato

numerosi settori, e non certo secondari, quale ad esempio, quello

concernente le controversie doganali, trovavano la propria disciplina

in appositi testi normativi (r.d. 9 aprile 1911, n. 330, e successive

modificazioni).

Del resto la stessa legge delega n. 29 del 1968 non esaurisce

l'intera materia doganale, com'è fatto palese dal secondo comma

dell'art. 1 (che esclude dalla delega alcune materie) e dal primo comma

dell'art. 2 (che fa salve le disposizioni relative al regime daziario

stabilito dalla tariffa dei dazi doganali di importazione) e com'è

comprovato, altresì, dalla circostanza che la riforma abbia trovato

svolgimento anche attraverso altri provvedimenti normativi, quali ad

es. il d.P.R. 27 dicembre 1969, n. 1130, ed il d.P.R. 30 dicembre 1969,

n. 1133, emanati in attuazione della legge delega 13 ottobre 1969, n.

740, ed il cui contenuto è stato poi in un secondo momento

sostanzialmente trasfuso nel già citato t.u. n. 43 del 1973.

Resta così confermata, anche sotto tale ulteriore profilo,

l'infondatezza dell'assunto dell'ordinanza di rimessione secondo cui la

mancata attuazione del punto 26 avrebbe determinato lo sviamento della

legge delegata dal suo fine istituzionale e ne avrebbe provocato,

conseguentemente, la totale invalidazione.

Non è inopportuno comunque osservare che l'omissione è stata

determinata, fra l'altro, secondo quanto si legge nella relazione

ufficiale illustrativa al d.P.R. n. 18 del 1971, dalla esigenza di

coordinare la futura disciplina con i principi della riforma tributaria

in itinere e di attendere l'esito degli studi e delle iniziative

legislative in corso nel campo del diritto penale sostanziale e

processuale.

La questione è quindi infondata sotto ogni riflesso.

4. - Per ragioni analoghe a quelle di cui ai nn. 2 e 3 vanno

dichiarate infondate le censure, a detta del pretore subordinate,

riguardanti il d.P.R. n. 62 del 1970.

5. - E quanto già rilevato vale a negare ogni fondamento anche a

quelle concernenti l'art. 123, formulate sotto il profilo che detta

norma - abrogando solo in parte la legge doganale n. 1424 del 1940 -

si sarebbe posta in contrasto con la finalità, cui si ispira la legge

delega, di dare un'organica e completa ristrutturazione di tutta la

disciplina della materia doganale, laddove tale finalità è limitata

alla sola materia delle sanzioni per la quale il legislatore delegato

non ha provveduto.

6. - Le censure rivolte all'art. 122 in quanto esso avrebbe

previsto, in mancanza di una specifica autorizzazione dell'autorità

delegante, una vacatio legis più ampia di quella ordinaria sono prive

di rilevanza poiché hanno riferimento ad una disposizione la cui

applicazione non viene in considerazione nel caso di specie.

7. - In ordine, infine, al preteso vizio dell'art. 126 non può non

essere ritenuta infondata la tesi del giudice a quo secondo cui il

legislatore delegato, nel dettare una disciplina transitoria per i

procuratori doganali avrebbe ecceduto dai confini della legge delega

che al punto 5 dell'art. 2 sembrerebbe prevedere l'emanazione di norme

transitorie solo a favore degli spedizionieri e non anche dei

procuratori doganali.

L'art. 126 non può infatti essere considerato isolatamente ma va

ricollegato agli artt. 20 e seguenti del d.P.R. n. 18 del 1971 (il cui

contenuto è stato ora riprodotto senza varianti negli artt. 40 e segg.

del t.u. n. 43 del 1973) che, in attuazione dei punti 5 e 6 dell'art. 2

della legge delega, hanno profondamente innovato la disciplina della

rappresentanza in dogana.

Nell'ordinamento abrogato (art. 17 legge n. 1424 del 1940) la

rappresentanza poteva essere conferita o a spedizionieri autorizzati ad

agire in dogana o a persone munite di apposito mandato (procuratori).

Secondo le nuove disposizioni, invece, la rappresentanza per il

compimento delle operazioni doganali può essere conferita

esclusivamente ad uno spedizioniere doganale iscritto all'albo

professionale e solo eccezionalmente può essere conferita ad uno

spedizioniere doganale non iscritto nell'albo professionale, purché si

tratti di un dipendente del proprietario della merce.

La figura del procuratore doganale, quale soggetto diverso dal

titolare dei diritti e delle obbligazioni doganali e a lui legato da un

rapporto di mandato, è così scomparsa nel nuovo ordinamento. Donde

l'opportunità di dettare norme transitorie per far salve posizioni

acquisite dai procuratori doganali che fossero accreditati in dogana

prima della entrata in vigore della nuova disciplina.

D'altro canto non va dimenticato che il limite dei principi e dei

criteri direttivi se serve a circoscrivere il campo della delegazione,

sì da evitare che essa possa essere esercitata in modo divergente

dalle finalità che la ispirarono, non esclude che il legislatore

delegato possa valutare le particolari situazioni giuridiche della

legislazione precedente che nella legge delegata devono trovare una

nuova regolamentazione (Corte cost. 16 gennaio 1957, n. 3).