Sentenza n. 407/2002

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 1,

4, comma 2, 5, commi 1 e 2, della legge della Regione Lombardia

23 novembre 2001, n. 19 (Norme in materia di attività a rischio di

incidenti rilevanti), promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei ministri, notificato il 23 gennaio 2002, depositato in

Cancelleria il 31 successivo ed iscritto al n. 6 del registro ricorsi

2002.

Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;

Udito nell'udienza pubblica del 21 maggio 2002 il Giudice

relatore Piero Alberto Capotosti;

Uditi l'avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del

Consiglio dei ministri e gli avvocati Giuseppe Ferrari e Massimo

Luciani per la Regione Lombardia.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri solleva, con

ricorso notificato il 23 gennaio 2002, depositato il successivo

31 gennaio, questione di legittimità costituzionale in via

principale degli artt. 3, comma 1, 4, comma 2, 5, commi 1 e 2, della

legge della Regione Lombardia 23 novembre 2001, n. 19 (Norme in

materia di attività a rischio di incidenti rilevanti) - pubblicata

sul Bollettino ufficiale della Regione Lombardia del 27 novembre

2001, supplemento ordinario n. 48 - in riferimento all'art. 117,

secondo comma, lettere h) ed s) della Costituzione, nonché agli

artt. 8, 9, 15, 18, 21 e 28 del decreto legislativo 17 agosto 1999,

n. 334 (Attuazione della direttiva 96/1982/CE relativa al controllo

dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze

pericolose), ed all'art. 72 del decreto legislativo 31 marzo 1998,

n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato

alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della L.

15 marzo 1997, n. 59).

2. - Il ricorrente premette che la disciplina delle attività a

rischio di incidenti rilevanti sarebbe riservata alla potestà

legislativa esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettere

h) ed s) nel testo modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre

2001, n. 3, in quanto riconducibile alle materie "sicurezza" e

"tutela dell'ambiente".

L'art. 18 del d.lgs. 17 agosto 1999, n. 334, ai sensi

dell'art. 72 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, ha attribuito alle

regioni il potere di regolamentare il procedimento di istruttoria

tecnica, le autorità titolari delle competenze conseguenti, il

raccordo con il procedimento di valutazione di impatto ambientale, le

modalità di coordinamento dei soggetti che svolgono l'istruttoria

tecnica, le procedure per gli interventi di salvaguardia

dell'ambiente e del territorio. Le regioni potrebbero, quindi,

disciplinare esclusivamente gli interventi strumentali, nel rispetto

della disciplina stabilita dalla legge statale, che sarebbe invece

violata dalle disposizioni impugnate.

2.1. - Il ricorrente deduce che l'art. 9, comma 1, del d.lgs.

n. 334 del 1999 stabilisce che, "affinché sorga l'obbligo del

rapporto preliminare di sicurezza", le sostanze pericolose presenti

in determinati stabilimenti "debbono essere in quantità uguali o

superiori a quelle indicate nell'allegato I, parti 1 e 2, colonna 3

(v. richiamo all'art. 8. 1)".

L'art. 3, comma 1, della legge della Regione Lombardia n. 19 del

2001 dispone, invece, che il rapporto preliminare debba essere

presentato dal gestore di nuovi stabilimenti, qualora negli stessi

siano presenti sostanze pericolose in quantità uguale o superiore a

quella indicata nell'allegato I, parte 1, colonna 2 e parte 2,

colonna 2 del d.lgs. n. 334 del 1999. Dunque, secondo la difesa

erariale, "le quantità indicate nella norma statale sono più

elevate di quelle richieste dalla norma regionale che in questo modo

ha ampliato la sfera normativa della legge statale", non limitandosi

a disciplinare le materie indicate nell'art. 18 del d.lgs. n. 334 del

1999, né ad esercitare le funzioni amministrative conferite

dall'art. 72 del d.lgs. n. 112 del 1998.

2.2. - L'art. 28 del d.lgs. n. 334 del 1999 ha disposto che, sino

alla emanazione del decreto di cui all'art. 10, sono applicabili i

criteri fissati nel decreto del Ministro dell'ambiente del 13 maggio

1996.

L'art. 4, comma 2, della legge regionale in esame, in via

transitoria e fino al termine fissato dalla legge statale, ad avviso

dell'Avvocatura, avrebbe invece illegittimamente stabilito che sono

obbligatori gli elementi previsti dal suo allegato 2, i quali non

coincidono con quelli richiesti dalle norme dello Stato.

2.3. - L'art. 21, comma 3, del d.lgs. n. 334 del 1999 dispone che

per le modifiche di impianti e di depositi, di processi industriali,

della natura o dei quantitativi di sostanze pericolose individuate

con il decreto di cui all'articolo 10, ossia per quelle che

potrebbero costituire aggravio del preesistente livello di rischio,

deve essere avviata l'istruttoria per la valutazione del rapporto di

sicurezza.

L'art. 5, commi 1 e 2, della legge regionale impugnata, in

contrasto con la norma statale, dispone invece che, anche qualora le

modifiche "non comportano aggravio di rischio", debba essere redatta

una scheda valutativa tecnica, la quale, ovviamente, presuppone

un'attività preparatoria.

Secondo l'Avvocatura, le norme impugnate realizzerebbero effetti

innovativi e sarebbero costituzionalmente illegittime, dato che il

livello di sicurezza, salvo che non sussistano situazioni ambientali

differenti - ciò che non accade nel caso in esame -, dovrebbe essere

identico sull'intero territorio nazionale. La fissazione di

adempimenti differenziati realizzerebbe "alterazioni sotto il profilo

della concorrenza in danno di quelle imprese che si trovano ad

operare in regioni la cui disciplina più gravosa costringe ad

affrontare costi maggiori".

Infine, conclude il ricorrente, la circostanza che l'art. 10

della legge regionale rinvia la sua entrata in vigore alla data della

stipulazione dell'accordo di programma Stato-Regione ex art. 72 del

d.lgs. n. 112 del 1998, non inciderebbe sull'interesse

all'impugnazione poiché, una volta concluso detto accordo, le norme

censurate diverrebbero immediatamente efficaci.

2.4. - La difesa erariale, nella memoria depositata in

prossimità dell'udienza pubblica, ha insistito per la dichiarazione

di illegittimità costituzionale delle norme impugnate, ribadendo le

argomentazioni svolte nel ricorso.

3. - Nel giudizio si è costituita la Regione Lombardia,

chiedendo che la Corte dichiari il ricorso manifestamente

inammissibile e, in linea gradata, manifestamente infondato.

Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza pubblica, la

resistente deduce che il ricorso sarebbe inammissibile per difetto di

interesse all'impugnazione, poiché l'efficacia delle norme censurate

è condizionata alla stipulazione di un accordo di programma tra

Regione e Stato, il quale, rifiutando il proprio assenso alla stipula

di siffatto accordo, può impedire che la legge impugnata produca

effetti.

Nel merito, la Regione Lombardia sostiene che, sebbene il

controllo sugli impianti e sulle industrie a rischio di incidenti

rilevanti riguardi sia la materia "sicurezza", sia la materia "tutela

dell'ambiente", gli artt. 72 del d.lgs. n. 112 del 1998 e 18 del

d.lgs. n. 334 del 1999 dimostrerebbero che questo controllo

interferisce con le materie "governo del territorio", "tutela della

salute" e "protezione civile", attribuite alla competenza legislativa

di tipo concorrente della Regione. Inoltre, il d.m. 9 maggio 2001,

disponendo che "le Regioni assicurano il coordinamento delle norme in

materia di pianificazione urbanistica, territoriale e di tutela

ambientale con quelle derivanti dal decreto legislativo 17 agosto

1999, n. 334 e dal presente decreto", nonché "il coordinamento tra i

criteri e le modalità stabiliti per l'acquisizione e la valutazione

delle informazioni di cui agli articoli 6, 7 e 8 del decreto

legislativo 17 agosto 1999, n. 334 e quelli relativi alla

pianificazione territoriale e urbanistica" (art. 2, commi 1 e 3),

conforterebbero che la prevenzione ed il controllo sui rischi di

incidenti rilevanti è riconducibile anche a materie attribuite alla

competenza legislativa regionale di tipo concorrente.

Dunque, secondo la resistente, nell'esercizio della propria

competenza in materia di governo del territorio e di tutela della

salute dei cittadini, nel rispetto dei principi fondamentali fissati

dalla legge statale, essa legittimamente avrebbe stabilito una

disciplina più rigorosa, estendendo l'obbligo di redigere il

rapporto di sicurezza e la scheda di valutazione dei rischi (artt. 3

e 5 della legge regionale n. 19 del 2001). Inoltre, a suo avviso, per

numerose materie elencate nell'art. 117 della Costituzione sarebbe

difficile stabilire i confini tra competenza statale e regionale e,

proprio per questo, occorrerebbe applicare il criterio teleologico e,

comunque, riconoscere, come nel caso della protezione ambientale, che

la Regione è titolare di competenza legislativa in riferimento ai

profili che interessano anche materie di sua competenza, potendo in

ogni caso emanare quelle norme che garantiscono una maggiore tutela

del bene della salute.

Infine, conclude la resistente, le norme, sotto il profilo della

concorrenza, non pregiudicano le imprese che svolgono attività nella

Regione Lombardia e, ragionevolmente, allo scopo di garantire la

tutela del territorio e della salute umana, pongono rimedio ad una

"disciplina statale palesemente lacunosa".

4. - Le parti, all'udienza pubblica, hanno insistito per

l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle difese scritte. Considerato in diritto

1. - Il giudizio in via principale promosso dal Presidente del

Consiglio dei ministri, con il ricorso in epigrafe, nei confronti

della Regione Lombardia ha ad oggetto gli artt. 3, comma 1, 4, comma

2, 5, commi 1 e 2, della legge regionale 23 novembre 2001, n. 19

(Norme in materia di attività a rischio di incidenti rilevanti), in

riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere h) ed s) della

Costituzione, nonché agli artt. 8, 9, 15, 18, 21 e 28 del decreto

legislativo n. 334 del 1999 ed all'art. 72 del decreto legislativo

n. 112 del 1998.

Premesso che la disciplina delle attività a rischio di incidente

rilevante è riservata alla potestà legislativa esclusiva dello

Stato, a norma dell'art. 117, secondo comma, lettere h) ed s), della

Costituzione, il ricorrente sottolinea che questo tipo di riserva,

innanzi tutto, esclude, per definizione, che i livelli di sicurezza

per attività egualmente pericolose possano essere diversi da regione

a regione ed in secondo luogo esclude conseguentemente che possano

essere previsti adempimenti diversificati per le varie imprese, con

possibile alterazione anche delle regole della concorrenza. Le

disposizioni regionali impugnate sarebbero pertanto, ad avviso del

ricorrente, costituzionalmente illegittime, in quanto invadono la

competenza esclusiva dello Stato in materia di "sicurezza" ed

"ambiente", avendo altresì un contenuto che, sotto vari profili, è

difforme e contrastante rispetto ad una serie di norme "fondamentali"

della disciplina statale.

2. - In linea preliminare va respinta l'eccezione di

inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, sollevata

dalla difesa della Regione Lombardia, in base all'argomento che

l'art. 10 della legge impugnata subordina l'efficacia della legge

stessa alla "stipulazione dell'accordo di programma tra Stato e

regione, di cui all'art. 72 del d.lgs. n. 112/1998". Va infatti

osservato che l'impugnativa da parte dello Stato delle leggi

regionali è sottoposta, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione,

ad un termine tassativo riferito alla pubblicazione e non anche

all'efficacia della legge stessa e, d'altra parte, la pubblicazione

di una legge regionale, in asserita violazione del riparto

costituzionale di competenze, è di per sé stessa lesiva della

competenza statale, indipendentemente dalla produzione degli effetti

concreti e dalla realizzazione delle conseguenze pratiche (cfr.

sentenza n. 332 del 1998).

3. - Nel merito, il ricorso è infondato.

La disciplina specifica delle attività a rischio di incidenti

rilevanti si è sviluppata soprattutto in ambito comunitario, a

decorrere dalla direttiva 82/501 CEE del 24 giugno 1982 - c.d.

"direttiva Seveso - la quale introdusse prescrizioni dirette alla

prevenzione dei rischi industriali, coinvolgendo specialmente il

responsabile dell'attività a rischio. Il decreto di attuazione -

d.P.R. 17 maggio 1988, n. 175 - stabilì infatti una serie di

obblighi a carico dei fabbricanti, prevedendo altresì un complesso

procedimento di controllo, con l'intervento di una pluralità di

soggetti pubblici, nel cui ambito le regioni, in particolare, furono

chiamate a svolgere compiti di vigilanza sugli impianti a minore

pericolosità, soggetti alla c.d. "dichiarazione", nonché sul

rispetto delle misure di sicurezza.

Il predetto atto comunitario è stato modificato dalla direttiva

96/1982 CE del 9 dicembre 1996, che ha accentuato il profilo del

controllo tecnico-ispettivo, anche prevedendo forme di pianificazione

urbanistica ed ambientale del territorio esterno agli stabilimenti.

In attesa dell'attuazione di questa direttiva, l'art. 72 del d.lgs.

31 marzo 1998, n. 112, ha innovato il quadro organizzativo

precedente, conferendo alle regioni, sia pure previa adozione di una

specifica normativa, anche le competenze amministrative concernenti

gli impianti a maggiore pericolosità, soggetti alla c.d. "notifica",

e mantenendo allo Stato essenzialmente compiti di indirizzo e

coordinamento.

Successivamente il decreto di recepimento - d.lgs. 17 agosto

1999, n. 334 - ha ulteriormente ampliato le precedenti competenze

delle regioni attribuendo ad esse anche la disciplina dell'attività

procedimentale connessa all'istruttoria tecnica, nonché

l'individuazione delle procedure più idonee per l'adozione degli

interventi di salvaguardia dell'ambiente e del territorio di

insediamento degli stabilimenti.

3.1. - Lo scrutinio di costituzionalità delle disposizioni

regionali censurate va pertanto condotto sulla base del quadro di

riparto delle competenze tra Stato e regioni, sul quale ora incide la

legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che reca "Modifiche al

titolo V della parte seconda della Costituzione".

A questo scopo, il primo problema da risolvere, ai fini della

determinazione della competenza ai sensi dell'art. 117 della

Costituzione, riguarda l'individuazione della "materia" alla quale

ricondurre la legge regionale in esame; materia che, secondo il

ricorrente, è da identificare nei disposti delle lettere h) e s)

dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione.

In proposito, appare improprio, nella fattispecie in esame, il

riferimento alla materia "sicurezza", di cui alla lettera h) del

citato art. 117. Non sembra infatti necessario a questo scopo

accertare, in una prospettiva generale, se nella legislazione e nella

giurisprudenza costituzionale la nozione di "sicurezza pubblica"

assuma un significato restrittivo, in quanto usata in endiadi con

quella di "ordine pubblico", o invece assuma una portata estensiva,

in quanto distinta dall'ordine pubblico, o collegata con la tutela

della salute, dell'ambiente, del lavoro e così via. È sufficiente

infatti constatare che il contesto specifico della lettera h) del

secondo comma dell'art. 117 - che riproduce pressoché integralmente

l'art. 1, comma 3 lettera l) della legge n. 59 del 1997 - induce, in

ragione della connessione testuale con "ordine pubblico" e

dell'esclusione esplicita della "polizia amministrativa locale",

nonché in base ai lavori preparatori, ad un'interpretazione

restrittiva della nozione di "sicurezza pubblica". Questa infatti,

secondo un tradizionale indirizzo di questa Corte, è da configurare,

in contrapposizione ai compiti di polizia amministrativa regionale e

locale, come settore riservato allo Stato relativo alle misure

inerenti alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell'ordine

pubblico (sentenza n. 290 del 2001).

Alla luce di queste considerazioni, le disposizioni legislative

in questione non possono rientrare nell'ambito materiale riservato

alla competenza esclusiva dello Stato dalla lettera h) dell'art. 117,

secondo comma, della Costituzione.

33.2. - La disciplina in esame è invece riconducibile al

disposto dell'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione,

relativo alla tutela dell'ambiente.

A questo riguardo va però precisato che non tutti gli ambiti

materiali specificati nel secondo comma dell'art. 117 possono, in

quanto tali, configurarsi come "materie" in senso stretto, poiché,

in alcuni casi, si tratta più esattamente di competenze del

legislatore statale idonee ad investire una pluralità di materie

(cfr. sentenza n. 282 del 2002). In questo senso l'evoluzione

legislativa e la giurisprudenza costituzionale portano ad escludere

che possa identificarsi una "materia" in senso tecnico, qualificabile

come "tutela dell'ambiente", dal momento che non sembra configurabile

come sfera di competenza statale rigorosamente circoscritta e

delimitata, giacché, al contrario, essa investe e si intreccia

inestricabilmente con altri interessi e competenze. In particolare,

dalla giurisprudenza della Corte antecedente alla nuova formulazione

del Titolo V della Costituzione è agevole ricavare una

configurazione dell'ambiente come "valore" costituzionalmente

protetto, che, in quanto tale, delinea una sorta di materia

"trasversale", in ordine alla quale si manifestano competenze

diverse, che ben possono essere regionali, spettando allo Stato le

determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina

uniforme sull'intero territorio nazionale (cfr., da ultimo, sentenze

n. 507 e n. 54 del 2000, n. 382 del 1999, n. 273 del 1998).

I lavori preparatori relativi alla lettera s) del nuovo art. 117

della Costituzione inducono, d'altra parte, a considerare che

l'intento del legislatore sia stato quello di riservare comunque allo

Stato il potere di fissare standards di tutela uniformi sull'intero

territorio nazionale, senza peraltro escludere in questo settore la

competenza regionale alla cura di interessi funzionalmente collegati

con quelli propriamente ambientali. In definitiva, si può quindi

ritenere che riguardo alla protezione dell'ambiente non si sia

sostanzialmente inteso eliminare la preesistente pluralità di titoli

di legittimazione per interventi regionali diretti a soddisfare

contestualmente, nell'ambito delle proprie competenze, ulteriori

esigenze rispetto a quelle di carattere unitario definite dallo

Stato.

Anche nella fattispecie in esame, del resto, emerge dalle norme

comunitarie e statali, che disciplinano il settore, una pluralità di

interessi costituzionalmente rilevanti e funzionalmente collegati con

quelli inerenti in via primaria alla tutela dell'ambiente. A questo

proposito occorre, innanzi tutto, ricordare che nei "considerando"

della citata direttiva 96/1982/CE si afferma, tra l'altro, che la

prevenzione di incidenti rilevanti è necessaria per limitare le loro

"conseguenze per l'uomo e per l'ambiente", al fine di "tutelare la

salute umana", anche attraverso l'adozione di particolari politiche

in tema di destinazione e utilizzazione dei suoli. Più

specificamente, il citato decreto legislativo di recepimento n. 334

del 1999, dopo avere, all'art. 1, premesso che il decreto stesso

contiene disposizioni finalizzate a prevenire incidenti rilevanti

connessi a determinate sostanze pericolose e a "limitarne le

conseguenze per l'uomo e per l'ambiente", all'art. 3, comma 1,

lettera f) definisce "incidente rilevante" l'evento che "dia luogo ad

un pericolo grave, immediato o differito, per la salute umana o per

l'ambiente". E gli stessi concetti vengono sostanzialmente ribaditi

anche negli artt. 7, comma 1, e 8, commi 2 e 10, cosicché si può

fondatamente ritenere, in riferimento alle norme citate, che il

decreto in esame attenga, oltre che all'ambiente, anche alla materia

"tutela della salute", la quale, ai sensi dell'art. 117 della

Costituzione, rientra nella competenza concorrente delle regioni.

Così pure rientra nella competenza concorrente regionale la cura

degli interessi relativi alla materia "governo del territorio", cui

fanno riferimento, in particolare, gli artt. 6, commi 1 e 2, 8, comma

3, 12 e 14 dello stesso decreto, i quali prescrivono i vari

adempimenti connessi all'edificazione e alla localizzazione degli

stabilimenti, nonché diverse forme di "controllo

sull'urbanizzazione". Anche le competenze relative alla materia della

"protezione civile" possono essere individuate in alcune norme del

citato decreto, come, ad esempio, l'art. 11, l'art. 12, l'art. 13,

comma 1 lettera c), comma 2 lettere c) e d) l'art. 20 e l'art. 24, le

quali prevedono essenzialmente la disciplina dei vari piani di

emergenza nei casi di pericolo "all'interno o all'esterno dello

stabilimento". Infine, alcune norme, come, in particolare, i citati

artt. 5, commi 1 e 2, ed 11 dello stesso decreto, sono riconducibili

anche alla materia "tutela e sicurezza del lavoro", egualmente

compresa nella legislazione concorrente.

In definitiva quindi il predetto decreto n. 334 del 1999

riconosce che le regioni sono titolari, in questo campo disciplinare,

di una serie di competenze concorrenti, che riguardano profili

indissolubilmente connessi ed intrecciati con la tutela

dell'ambiente.

4. - Così definito il quadro degli interessi sottostanti alla

vigente disciplina sulle attività a rischio rilevante, ne deriva che

essa ha un'incidenza su una pluralità di interessi e di oggetti, in

parte di competenza esclusiva dello Stato, ma in parte anche - come

si è visto - di competenza concorrente delle regioni, i quali

appunto legittimano una serie di interventi regionali nell'ambito,

ovviamente, dei principi fondamentali della legislazione statale in

materia, la cui violazione peraltro prospetta il ricorrente, anche se

in via subordinata.

Alla luce di queste considerazioni è da respingere il motivo

principale di ricorso, secondo cui, nel caso di specie, la materia de

qua dovrebbe ritenersi di competenza legislativa statale esclusiva,

afferendo essa sia alla tutela dell'ambiente che alla sicurezza

pubblica. Ma è altrettanto da respingere il motivo prospettato in

via subordinata, secondo cui "ove volesse considerarsi tale legge

regionale alla stregua di atto regolamentare di competenza

regionale", alcune norme di essa sarebbero illegittime sotto il

profilo del mancato rispetto dei limiti fissati dal citato decreto

legislativo n. 334 del 1999.

In proposito è da osservare, indipendentemente dalla

inammissibile "degradazione" della legge regionale a regolamento

regionale, che i ricordati artt. 72 del d.lgs. n. 112 del 1998 e 18

del d.lgs. n. 334 del 1999 stabiliscono che le regioni provvedono a

disciplinare la materia con specifiche normative ai fini, in

particolare, di "garantire la sicurezza del territorio e della

popolazione". In questa ottica vanno appunto respinte le prospettate

censure incentrate sull'asserito superamento dei limiti prestabiliti

dal citato decreto legislativo n. 334 del 1999, dal momento che la

Regione Lombardia può ragionevolmente adottare, nell'ambito delle

proprie competenze concorrenti, una disciplina che sia maggiormente

rigorosa, per le imprese a rischio di incidente rilevante, rispetto

ai limiti fissati dal legislatore statale, proprio in quanto diretta

ad assicurare un più elevato livello di garanzie per la popolazione

ed il territorio interessati.

In questo senso, d'altronde, si è già espressa questa Corte,

quando in una vicenda analoga, a proposito dei limiti massimi di

esposizione ai campi elettrico e magnetico, ha ritenuto non

incostituzionale una disciplina regionale "specie a considerare che

essa se, da un canto, implica limiti più severi di quelli fissati

dallo Stato, non vanifica, dall'altro, in alcun modo gli obiettivi di

protezione della salute da quest'ultimo perseguiti" (sentenza n. 382

del 1999).