Sentenza n. 40/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi della Regione siciliana notificati

il 7 agosto ed il 9 novembre 1993, depositati in Cancelleria il 12

agosto ed il 15 novembre 1993, per conflitti di attribuzione sorti a

seguito:

1) della deliberazione della Corte dei conti, Sezione centrale

del controllo sugli atti del Governo e delle amministrazioni dello

Stato, n. 94 del 3 giugno 1993, con la quale è stato negato il visto

e la conseguente registrazione al decreto del Presidente della

Regione siciliana 30 dicembre 1992, concernente l'impegno di spesa di

Lit. 200 milioni ai fini della realizzazione di un convegno di studi;

2) della nota del Presidente della Sezione di controllo della

Corte dei conti per la Regione siciliana 10 settembre 1993 n. 111/P,

nella quale si sostiene che, nell'ambito della Regione stessa, il

sistema dei controlli rimane immutato anche dopo l'emanazione del

decreto-legge 17 luglio 1993, n. 232, e si invitano le

amministrazioni regionali ad ottemperare alla succitata deliberazione

della Sezione centrale del controllo n. 94 del 3 giugno 1993,

sottoponendo al controllo preventivo i provvedimenti ed i titoli di

spesa indicati nel r.d. 12 luglio 1934, n. 1214;

Ricorsi iscritti ai nn. 25 e 38 del registro conflitti 1993;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 gennaio 1994 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Francesco Torre e Laura Ingargiola per la

Regione Sicilia.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione siciliana, con ricorso notificato il 7 agosto 1993

(Reg. confl. n. 25/93), ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato in relazione alla deliberazione della Corte dei

conti, Sezione centrale del controllo sugli atti del Governo e delle

amministrazioni dello Stato, n. 94 del 3 giugno 1993 con la quale - a

seguito di deferimento della questione da parte della Sezione

regionale - è stato negato il visto e la conseguente registrazione

al decreto del Presidente della Regione siciliana del 30 dicembre

1992, concernente l'impegno di spesa di Lit. 200 milioni per la

realizzazione di un convegno di studi promosso dal Consiglio

regionale dell'economia e del lavoro.

2. - La ricorrente espone che l'ufficio di controllo della Corte

dei conti per la Regione siciliana, con rilievo in data 4 marzo 1993,

aveva restituito il decreto del Presidente della Regione sopra

richiamato, osservando che la realizzazione di convegni non rientra

tra i compiti istituzionali del Consiglio regionale dell'economia e

del lavoro. Il consigliere delegato al controllo, a seguito di replica del Presidente della Regione, richiedeva la pronuncia della

Sezione regionale del controllo, ma rilevava anche che, essendo

intervenuto nel frattempo il decreto-legge 15 maggio 1993, n. 143,

recante, all'art. 7, primo comma, nuove norme in materia di controllo

preventivo di legittimità della Corte dei conti, occorreva risolvere

preliminarmente la questione dell'applicabilità di dette norme

nell'ambito della Regione siciliana. Il Presidente della Sezione

regionale, a sua volta, chiedeva che la pronuncia venisse deferita -

ai sensi dell'art. 1, secondo comma, della legge 21 marzo 1953, n.

161 - alla Sezione centrale del controllo, rendendosi necessaria la

risoluzione di una questione interpretativa di particolare

importanza. La Sezione centrale, nell'adunanza del 3 giugno 1993,

disattendendo le argomentazioni svolte dai rappresentanti della

Regione, negava l'immediata applicabilità nell'ambito regionale del

nuovo regime del controllo sugli atti, confermando la permanenza del

precedente regime, dal momento che "l'assetto del controllo nell'area

del Governo e dell'amministrazione della Regione siciliana è quello

disegnato e stabilito dallo Statuto e dalle corrispondenti norme di

attuazione" e ad esso non potrebbe "farsi deroga se non attraverso i

meccanismi che l'ordinamento prevede per la modificazione delle norme

costituzionali e di quelle di attuazione dello Statuto". Risolta in

tal senso la questione preliminare, la Sezione - con la delibera n.

94 del 1993 - prendeva in esame il provvedimento regionale sottoposto

al suo controllo e, non avendolo ritenuto conforme a legge, ricusava

il visto e la conseguente registrazione.

3. - Tale delibera, a giudizio della Regione, in quanto fondata

sopra un indebito esercizio dei poteri spettanti alla Corte dei

conti, avrebbe determinato una lesione nella sfera delle attribuzioni

regionali.

La Regione deduce, a questo riguardo, che l'art. 23, secondo

comma, dello Statuto siciliano e le relative norme di attuazione (di

cui al d.lgs. 6 maggio 1948, n. 655) - nel prevedere la presenza a

livello regionale di una Sezione della Corte dei conti per il

controllo amministrativo e contabile sugli atti del Governo e

dell'amministrazione regionale, controllo da esercitare "in

conformità delle leggi dello Stato che disciplinano le funzioni

della Corte dei conti" - avrebbero operato, per quanto attiene alle

modalità del controllo, un rinvio formale (o dinamico) alla

disciplina statale. Le modificazioni intervenute in questa

disciplina dovrebbero, pertanto, trovare diretta e immediata

applicazione anche nell'ambito regionale, senza alcuna necessità di

modifica delle norme statutarie e di attuazione.

Di conseguenza, il decreto-legge 15 maggio 1993, n. 143, che ha

limitato il controllo preventivo di legittimità della Corte dei

conti agli atti di maggior rilievo, tassativamente elencati alle

lettere da a) ad e) dell'art. 7, primo comma, avrebbe dovuto trovare

applicazione, in quanto vigente alla data di emanazione della

delibera impugnata, da parte della Sezione regionale, con l'effetto

di escludere dal controllo preventivo di legittimità il

provvedimento presidenziale contestato, che non rientrava nella

casistica di cui al suddetto art. 7.

Il controllo che la Corte dei conti ha inteso esercitare sull'atto

del Presidente della Regione risulterebbe, pertanto, esorbitante dai

limiti stabiliti dalla normativa statale e lesivo della sfera delle

competenze attribuite alla Regione dallo Statuto e dalle relative

norme di attuazione.

Né tale lesione - sempre ad avviso della ricorrente - potrebbe

dirsi venuta meno per effetto della mancata conversione in legge del

decreto-legge n. 143 del 1993, dal momento che le disposizioni

dell'art. 7 di tale decreto sono state reiterate - con modificazioni

non influenti nel caso di specie - nel successivo decreto-legge 17

luglio 1993, n. 232. La Regione rileva altresì che l'art. 10 di

questo secondo decreto-legge ha riconosciuto esplicitamente che i

principi desumibili dallo stesso decreto costituiscono norme

fondamentali di riforma economico-sociale che devono trovare

applicazione nell'ambito delle Regioni a statuto speciale e delle

Province autonome: il che - pur nella estraneità della disciplina

dei poteri della Corte dei conti alle materie di competenza regionale

- rappresenterebbe una conferma indiretta della applicabilità

immediata della nuova normazione statale sul controllo anche

nell'ambito della Regione siciliana.

4. - Con un successivo ricorso notificato il 9 novembre 1993 (Reg.

confl. n. 38/93), la Regione siciliana ha promosso conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alla nota del

Presidente della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti

n. 111/P del 10 settembre 1993, nella quale è stata richiamata la

deliberazione della Sezione centrale n. 94 del 3 giugno 1993, oggetto

del precedente conflitto, per ribadire la non applicabilità nella

Regione siciliana delle disposizioni contenute nel decreto-legge n.

143 del 1993 e reiterate nel successivo decreto-legge n. 232 del

1993. Con la stessa nota le amministrazioni regionali sono state

invitate - ai fini del controllo preventivo di legittimità - a

trasmettere come in passato agli uffici della Sezione regionale tutti

i provvedimenti di cui al r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, recante il

testo unico delle leggi sulla Corte dei conti. Con riferimento

all'art. 10 del decreto-legge n. 232, la nota rileva anche che tale

disposizione non sarebbe invocabile a sostegno della tesi

dell'immediata applicabilità del nuovo regime dei controlli

nell'ambito regionale, in quanto la stessa sarebbe rivolta al

legislatore delle norme di attuazione dello Statuto e richiederebbe,

pertanto, come pregiudiziale, un intervento modificativo di tali

norme.

La Regione, nel suo ricorso, ribadisce i motivi già espressi nel

precedente conflitto, contestando, in particolare, che l'art. 10 del

decreto-legge n. 232 possa ritenersi orientato verso la modifica

delle norme di attuazione, dal momento che il d.lgs. 6 maggio 1948,

n. 655 - che ha posto la prima disciplina attuativa del controllo

sulla Sezione regionale della Corte dei conti - non necessiterebbe di

alcun adattamento, contenendo un rinvio formale alla normativa

statale in materia di controllo.

5. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato

dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in giudizio

soltanto nel primo dei due conflitti (n. 25/93), ma la costituzione

è stata successivamente revocata con atto del 4 ottobre 1993. Considerato in diritto

1. - I due conflitti proposti dalla Regione siciliana, pur traendo

origine da provvedimenti distinti, si fondano sopra un identico

motivo, che investe l'applicazione nell'ambito regionale della nuova

disciplina in tema di controllo preventivo di legittimità da parte

della Corte dei conti, introdotta con l'art. 7 del decreto-legge 15

maggio 1993, n. 143 e reiterata con l'art. 7 del decreto-legge 17

luglio 1993, n. 232.

I giudizi relativi vanno, pertanto, riuniti al fine di addivenire

ad un'unica pronuncia.

2. - Il primo conflitto (n. 25/93) è stato sollevato con

riferimento alla delibera n. 94 del 1993 della Sezione centrale del

controllo della Corte dei conti che - muovendo dal presupposto della

non applicabilità alla Regione siciliana della nuova disciplina

posta dall'art. 7, primo comma, del decreto-legge n. 143 del 1993 -

ha sottoposto al controllo preventivo di legittimità il decreto del

Presidente della Regione 30 dicembre 1992, negando allo stesso il

visto e la conseguente registrazione.

Il secondo conflitto (n. 38/93) ha tratto, invece, la sua

occasione dalla nota che il Presidente della Sezione di controllo

della Corte dei conti per la Regione siciliana ha indirizzato, il 10

settembre 1993, al Presidente ed all'Assessore regionale per il

bilancio di tale Regione, al fine di richiedere la sottoposizione al

controllo preventivo di legittimità della Sezione di tutti i

provvedimenti e titoli di spesa indicati nel testo unico delle leggi

sulla Corte dei conti approvato con il regio decreto 12 luglio 1934,

n. 1214: e questo sempre sul presupposto - già fatto valere nella

richiamata delibera n. 94/93 della Sezione centrale - della non

applicabilità all'ordinamento regionale siciliano della nuova

disciplina in materia posta con il decreto-legge n. 143 del 1993 e

reiterata con il decreto-legge n. 232 del 1993.

La Regione siciliana ritiene tali atti lesivi della propria sfera

di attribuzioni, in quanto in contrasto con l'art. 23, secondo comma,

dello Statuto speciale e con le norme di attuazione di cui al d.lgs.

6 maggio 1948, n. 655, che hanno istituito e disciplinato le funzioni

delle Sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana. Da tali

norme - ad avviso della ricorrente - andrebbe desunta, infatti,

l'applicabilità immediata all'ordinamento siciliano della nuova

disciplina del controllo della Corte dei conti adottata con il

decreto-legge n. 143 del 1993 e reiterata con il decreto-legge n. 232

del 1993, disciplina che ha ridotto le categorie degli atti

sottoponibili al controllo preventivo di legittimità, non

comprendendo in tali categorie provvedimenti di spesa quali quello

adottato dal Presidente della Regione il 30 dicembre 1992, nei cui

confronti la Sezione centrale di controllo ha, invece, esercitato il

proprio esame.

3. - I ricorsi sono fondati.

Il decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655 - recante le norme di

attuazione dello Statuto speciale in tema di istituzione delle

Sezioni della Corte dei conti per gli affari concernenti la Regione

siciliana - ha elencato, al primo comma dell'art. 2, le competenze

della Sezione regionale del controllo, competenze da esercitare "in

conformità delle leggi dello Stato che disciplinano le funzioni

della Corte dei conti". La formula adottata con questa disposizione -

ove collegata al carattere unitario delle funzioni di controllo

attribuite, in base all'art. 100, secondo comma, della Costituzione,

alla Corte dei conti - non può non essere interpretata come richiamo

ad una forma di rinvio "dinamico" alla legislazione statale in tema

di funzioni della Corte dei conti e, conseguentemente, anche di forme

e di limiti del controllo ad essa spettante: legislazione statale

che, nei suoi svolgimenti, proprio in virtù del richiamo operato

attraverso la norma di attuazione, è destinata, dunque, a espandere

direttamente la propria efficacia anche nei confronti

dell'ordinamento regionale siciliano.

Non può essere, pertanto, condivisa la tesi - affermata nella

delibera n. 94/93 della Sezione centrale di controllo - secondo cui

la disciplina del controllo sugli atti del Governo e

dell'amministrazione della Regione siciliana dovrebbe essere, ancor

oggi, quella che risultava fissata nella legislazione statale alla

data dell'approvazione dello Statuto speciale e delle relative norme

di attuazione (e cioè la disciplina di cui al testo unico delle

leggi sulla Corte dei conti, approvato con il r.d. 12 luglio 1934, n.

1214), dal momento che l'assetto del controllo nella Regione

siciliana sarebbe "quello disegnato e stabilito dallo Statuto e dalle

corrispondenti norme di attuazione" e che a tale assetto non potrebbe

"farsi deroga se non attraverso i meccanismi che l'ordinamento

prevede per la modificazione delle norme costituzionali e di quelle

di attuazione dello Statuto". Tale interpretazione - che assume a suo

presupposto il carattere materiale del rinvio alla legislazione

statale operato dall'art. 2 del decreto legislativo n. 655 del 1948 -

oltre a contrastare con l'esperienza storica (che ha fatto registrare

l'immediata operatività nella Regione siciliana delle modifiche

successivamente apportate al testo unico del 1934, quale, ad esempio,

quella di cui all'art. 1 della legge 21 marzo 1953, n. 161),

verrebbe, infatti, a introdurre, nel controllo preventivo di

legittimità affidato alla Corte dei conti per la Regione siciliana,

un fattore di rigidità che non può trovare giustificazione nella

disciplina adottata sia con lo Statuto speciale (art. 23, secondo

comma) che con le relative norme di attuazione, dove si prevedono

l'istituzione e le competenze fondamentali della Sezione regionale di

controllo, senza nulla specificare (salvo il rinvio operato alla

legislazione statale) in ordine alle forme ed ai limiti del controllo

alla stessa Sezione affidato. Fattore di rigidità che verrebbe, tra

l'altro, a incrinare - in presenza di una riforma particolarmente

innovativa quale quella che ha dato luogo ai conflitti in esame -

l'esigenza di unitarietà sottesa alla funzione di controllo

spettante alla Corte dei conti.

Ma non va neppure trascurato il profilo - messo in luce dalla

difesa regionale - relativo all'art. 10 del decreto-legge n. 232 del

1993, dove ai principi desumibili dalla disciplina posta nello stesso

decreto viene riconosciuta la natura di norme fondamentali di riforma

economico-sociale, suscettibili di vincolare le Regioni a statuto

speciale e le Province autonome. Nonostante che questa disposizione

(che ricompare in tutte le successive reiterazioni del decreto-legge

n. 232 e, infine, nell'art. 6 della legge 14 gennaio 1994, n. 20) non

sia suscettibile di incidere direttamente nella materia del controllo

della Corte dei conti, riservata alla legge statale, essa risulta pur

sempre espressiva di una volontà del legislatore diretta a estendere

immediatamente l'operatività della nuova disciplina anche alla sfera

delle Regioni a statuto speciale.

L'insieme di queste ragioni concorre, dunque, a dimostrare la

necessità di riferire immediatamente anche alla Regione siciliana le

limitazioni apportate alla sfera del controllo preventivo di

legittimità con l'art. 7, primo comma, del decreto- legge n. 143 del

1993, limitazioni poi reiterate, con alcune varianti, nell'art. 7,

primo comma, del decreto-legge n. 232 del 1993.

La vigenza della nuova disciplina anche nell'ambito della Regione

siciliana doveva, dunque, condurre a escludere la possibilità di

esercitare il controllo preventivo di legittimità negli stessi

termini prima operanti ai sensi della disciplina posta con il r.d. n.

1214 del 1934, con la conseguenza di sottrarre all'esame della

Sezione centrale il decreto adottato dal Presidente della Regione

siciliana il 30 dicembre 1992.

Dal che la fondatezza delle domande avanzate con i ricorsi in

esame.

4. - Occorre, infine, rilevare che i due decreti-legge (nn. 143 e

232 del 1993), sulla cui vigenza i due ricorsi sono fondati, non sono

stati convertiti in legge ed hanno, pertanto, perso la loro

efficacia, ai sensi dell'art. 77, terzo comma, della Costituzione,

fin dalla data della loro emanazione. Questo elemento non assume,

peraltro, rilievo ai fini della pronuncia da adottare, dal momento

che la legge 14 gennaio 1994, n. 20 - nel formulare, dopo i vari

decreti-legge non convertiti, la disciplina definitiva della materia

- ha espressamente fatto salvi, all'art. 8, "gli effetti prodottisi

ed i rapporti giuridici sorti" sulla base dei decreti-legge nn. 143 e

232 del 1993. Conserva, pertanto, la propria efficacia, ai fini della

soluzione dei conflitti in esame, il richiamo operato nei ricorsi

della Regione alla disciplina posta con tali decreti, in vigore alla

data di adozione degli atti che hanno determinato la proposizione

degli stessi conflitti.