Sentenza n. 4/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

siciliana approvata dalla Assemblea regionale il 28 luglio 1990

avente per oggetto: "Istituzione di una commissione parlamentare

d'inchiesta e vigilanza sul fenomeno della mafia in Sicilia", promosso

con ricorso del Commissario dello Stato per la Regione siciliana,

notificato il 3 agosto 1990, depositato in cancelleria il 10 agosto

successivo ed iscritto al n. 57 del registro ricorsi 1990;

Visto l'atto di costituzione della regione siciliana;

udito nell'udienza pubblica del 27 novembre 1990 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio La Porta per il ricorrente, e

l'avv. Silvio De Fina per la Regione;

RITENUTO IN FATTO

1. - Con ricorso notificato il 3 agosto 1990 il Commissario dello

Stato per la Regione Siciliana impugna la legge regionale approvata

il 28 luglio 1990, recante "Istituzione di una Commissione

parlamentare d'inchiesta e vigilanza sul fenomeno della mafia in

Sicilia", per violazione degli artt. 14 e 17 dello Statuto della

Regione Siciliana nonché dell'articolo 97 della Costituzione.

L'impugnativa investe la legge regionale nel suo complesso e, in

particolare, gli artt. 3 lett. c), 6, primo comma, lett. b) e terzo

comma, 8 e 9, anche "in relazione ai limiti posti dal vigente codice

di procedura penale".

Il ricorrente, dopo aver ricordato che fin dal 1983 la Regione

Siciliana aveva per due volte istituito in via amministrativa,

mediante ordini del giorno dell'Assemblea, una Commissione

parlamentare per la lotta contro la criminalità mafiosa, espone che

la legge impugnata ha inteso disciplinare tale Commissione in maniera

più compiuta, conferendo alla stessa poteri più incisivi di

indagine. Così operando, la Regione avrebbe, peraltro, violato i

limiti della propria competenza legislativa di cui agli artt. 14 e 17

dello Statuto speciale di autonomia, per aver istituito un organo i

cui poteri d'inchiesta e d'indagine esorbiterebbero dalla materia di

competenza regionale e per aver legiferato in una "materia", quale

quella della prevenzione e lotta contro la mafia, riservata in via

esclusiva allo Stato.

Ad avviso del ricorrente, la potestà regionale di istituire con

legge commissioni di inchiesta potrebbe esercitarsi solo

relativamente ad oggetti riconducibili alle materie di competenza

regionale, così come indicato in talune pronunce di questa Corte

(sentt. nn. 29 del 1966 e 19 del 1969). La legge impugnata

travalicherebbe, invece, la necessaria correlazione tra l'ambito

operativo della Commissione ed i possibili interventi legislativi ed

amministrativi della Regione nella materia oggetto d'inchiesta,

stante la genericità e vastità dei poteri attribuiti alla stessa

Commissione, che verrebbe ad assumere natura "inquisitoria",

duplicando le attribuzioni della Commissione parlamentare nazionale

d'inchiesta sulla mafia istituita con la legge 23 marzo 1988, n. 94.

Ciò risulterebbe, in particolare, dalle disposizioni che

attribuiscono alla Commissione: a) la verifica dell'attuazione della

legge statale "antimafia" 13 settembre 1982, n. 646 e di ogni altra

legge concernente la lotta alla mafia da parte dell'amministrazione

regionale, degli enti locali siciliani, e di ogni altro ente

sottoposto alla vigilanza della Regione (art. 3, lett. c); b) la

possibilità di audizione di pubblici amministratori, di dipendenti

dell'amministrazione regionale e degli enti sottoposti a vigilanza

della Regione (art. 6, primo comma, lett. b); c) la possibilità di

indagare sull'impiego di finanziamenti pubblici, "ivi compresi quelli

extraregionali", da parte di imprese private (art. 6, terzo comma).

Inoltre, la legge impugnata determinerebbe una interferenza nei

confronti del potere giudiziario ed una limitazione all'accertamento

dei fatti nelle sedi processuali proprie, in particolare con le

disposizioni che stabiliscono il segreto d'ufficio per le notizie

derivanti da fatti, atti o documenti per i quali la Commissione

disponga la non divulgazione (art. 8) e, comunque, per tutte le

attività che riguardino, anche in parte, i soggetti privati e le

loro attività economiche (art. 9).

2. - Si è costituita in giudizio la Regione siciliana, chiedendo

che la questione sia dichiarata non fondata.

La difesa della Regione nega che dalle disposizioni impugnate

possa derivare una configurazione delle attività della Commissione

come "inquisitoria" in senso tecnico, cioè come attività di natura

giurisdizionale volta all'accertamento di illeciti penali.

Richiamando a sua volta la sentenza n. 29 del 1966 di questa

Corte, la difesa della Regione afferma che il potere regionale di

inchiesta non costituisce una "materia" autonoma nel novero delle

attribuzioni delle Regioni, ma un potere connaturato all'esercizio di

tali attribuzioni, cioè un modo di estrinsecazione delle stesse.

L'inchiesta regionale di cui alla legge impugnata non avrebbe,

pertanto, la valenza giurisdizionale di quella statale, in quanto

essa sarebbe diretta a "estrinsecare" funzioni non giurisdizionali

della Regione e a garantire il buon andamento dell'amministrazione

regionale.

In particolare, l'art. 3, lett. c) mutuerebbe dalla legge 23 marzo

1988, n. 94, istitutiva della Commissione antimafia statale, i soli

poteri inerenti all'esercizio delle competenze regionali, finalizzati

all'adozione di provvedimenti legislativi ed amministrativi da parte

della Regione, restando esclusa ogni possibile interferenza con i

poteri dello Stato. La verifica della attuazione della legge n. 646

del 1982 sarebbe, quindi, limitata alle disposizioni che riguardano,

oltre all'amministrazione regionale, gli enti locali siciliani e gli

altri enti sottoposti alla vigilanza della Regione, al fine di

accertare se tali enti abbiano o meno adempiuto all'obbligo, previsto

dalla legge citata, di adottare i provvedimenti indicati dalla

medesima.

Le inchieste, ispezioni ed audizioni, di cui all'art. 6, primo

comma, lett. b), rivolte verso l'amministrazione regionale, gli enti

locali e gli enti sottoposti a vigilanza della Regione, nonché nei

confronti dei rispettivi amministratori e dipendenti,

concretizzerebbero, a loro volta, interventi di carattere

amministrativo nell'ambito delle competenze regionali. Così come la

verifica dell'impiego dei finanziamenti regionali, nonché di quelli

extraregionali con questi eventualmente concorrenti, concessi a

soggetti privati - di cui all'art. 6, terzo comma - non comporterebbe

interferenze lesive di diritti privati, costituendo, invece, un

doveroso controllo su soggetti percettori di denaro pubblico e,

quindi, esercenti una attività economica privata in rapporto

amministrativo vincolato con gli enti pubblici finanziatori.

Infine, le disposizioni sul segreto d'ufficio di cui agli artt. 8

e 9 non si discosterebbero dalla disciplina generale di tale

istituto, operante nell'ambito dell'ordinamento regionale, restando

esclusa qualsiasi interferenza di tali disposizioni nella sfera

giurisdizionale. CONSIDERATO IN DIRITTO

1. - Forma oggetto di impugnativa la legge regionale approvata

dall'Assemblea siciliana il 28 luglio 1990 e recante "Istituzione di

una Commissione parlamentare d'inchiesta e vigilanza sul fenomeno

della mafia in Sicilia".

Ad avviso del Commissario dello Stato per la Regione siciliana

tale legge risulterebbe incostituzionale: a) nel suo complesso, per

violazione degli artt. 14 e 17 dello Statuto speciale, avendo

istituito una Commissione d'inchiesta su un oggetto - la prevenzione

e la lotta contro la mafia - esorbitante dalle materie di competenza

regionale e dalle finalità proprie della Regione; b) con riferimento

a talune norme particolari (artt. 3 lett. c); 6, primo comma, lett.

b) e terzo comma; 8 e 9), che avrebbero conferito alla stessa

Commissione - in violazione anche dell'art. 97 Costituzione e dei

limiti posti dal vigente codice di procedura penale - specifici

poteri d'indagine estranei alle competenze regionali e spettanti in

via esclusiva ad organi dello Stato (alla Commissione parlamentare

nazionale sulla mafia, istituita con la legge 23 marzo 1988 n. 94;

agli organi di polizia; alla giurisdizione penale).

2. - La questione non è fondata.

Con la legge in esame la Regione siciliana - secondo quanto si

espone nella relazione illustrativa al disegno di legge presentato

all'Assemblea dalla Commissione per il regolamento allargata ai

Presidenti dei gruppi parlamentari - ha inteso provvedere alla

istituzione "di una Commissione d'inchiesta sul fenomeno mafioso in

Sicilia, con il compito, da un lato, di vigilare sui pericoli di

infiltrazione mafiosa nella pubblica amministrazione regionale",

dall'altro, "di elaborare utili proposte per l'adozione di

appropriate misure atte a contrastare la stessa cultura mafiosa in

ogni sua manifestazione". Queste finalità - che si trovano

puntualmente rispecchiate nel complesso della disciplina oggetto

d'impugnativa - vanno tenute presenti ove si tratti di valutare la

fondatezza delle censure di carattere generale enunciate nel ricorso.

In proposito, occorre innanzitutto ricordare che, ad avviso di

questa Corte, il potere d'inchiesta regionale, esprimendosi

attraverso indagini dirette a raccogliere elementi di conoscenza su

fatti e persone, non rappresenta una materia affiancabile alle altre

affidate alla competenza regionale, ma svolge essenzialmente una

"funzione strumentale in vista dei provvedimenti che potranno essere

adottati non dalla Commissione all'uopo nominata che ha svolto

l'indagine, ma dall'organo deliberativo che l'ha disposta ai fini di

una migliore e più adeguata esplicazione delle proprie attività

istituzionali" (sent. n. 29 del 1966). Ed è proprio il riferimento a

questo carattere strumentale rispetto alle singole competenze

spettanti ai Consigli regionali che viene a ispirare sia le norme dei

regolamenti consiliari delle Regioni a statuto speciale (art. 29

regolamento Sicilia; artt. 127-129 regolamento Sardegna; art. 11

regolamento Trentino-Alto Adige; art. 101 regolamento Friuli Venezia

Giulia), sia le norme degli statuti delle Regioni ordinarie (art. 27

statuto Abruzzo; art. 25 statuto Basilicata; art. 25 statuto

Calabria; art. 26 statuto Campania; artt. 7 e 22 statuto

Emilia-Romagna, art. 13 statuto Lazio; art. 28 statuto Liguria; art.

18 statuto Lombardia; art. 22 statuto Marche: art. 18 statuto Molise;

art. 18 statuto Piemonte; art. 34 statuto Puglia; art. 34 statuto

Toscana; art. 45 statuto Umbria; art. 24 statuto Veneto) che fanno

esplicito riferimento ad un potere di inchiesta regionale

esercitabile attraverso speciali Commissioni.

La legittimità dell'istituzione di una Commissione regionale

d'inchiesta va, dunque, in primo luogo, commisurata alla

"strumentalità" dei suoi poteri d'indagine, cioè al fatto che

l'oggetto di tali poteri sia tale da poter essere ricondotto a

materie o funzioni di spettanza regionale ovvero a interessi di

rilievo regionale, quali ad esempio quelli inerenti al buon

funzionamento dei diversi apparati regionali.

Nella specie, l'esame dei contenuti dispositivi della legge

impugnata toglie ogni dubbio in ordine al fatto che l'Assemblea

regionale, nell'istituire una Commissione parlamentare di inchiesta e

vigilanza sul fenomeno della mafia in Sicilia, abbia inteso conferire

alla stessa poteri di indagine suscettibili di esplicarsi soltanto

nei confronti delle "attività dell'amministrazione regionale e degli

enti sottoposti al suo controllo", in quanto tali attività possano

risultare inquinate da "infiltrazioni e connivenze mafiose e di altre

associazioni criminali similari" (cfr. art. 3, comma primo, lett. a).

L'oggetto diretto ed esclusivo di questi poteri va, pertanto,

individuato nel funzionamento della amministrazione regionale e degli

enti sottoposti al suo controllo, caratterizzandosi, di conseguenza,

come strumentale rispetto all'esercizio di competenze proprie della

Regione, quali quelle indicate nell'art. 14 lett. o), p) e q) dello

Statuto speciale, con riferimento agli uffici ed al personale della

regione e degli enti sottoposti al suo controllo.

Né il carattere strumentale dell'attività della Commissione

potrebbe essere disconosciuto con riferimento ai poteri di proposta

che vengono dalla legge impugnata affiancati a quelli di indagine

(cfr. art. 3 lett. e) ed f) ed art. 6 lett. d): anche tali poteri che

la legge finalizza al "migliore esercizio della potestà regionale e

delle funzioni attribuite agli enti locali siciliani" ovvero a

"possibili iniziative volte al formarsi ed al diffondersi di una

cultura antimafiosa nella società siciliana" - risultano, infatti,

correlati all'esercizio delle attività legislative, amministrative e

di controllo proprie della Regione ovvero a quelle iniziative

consistenti nell'enunciazione di voti e nella formulazione di

progetti che l'art. 18 dello Statuto speciale conferisce

all'Assemblea regionale nelle materie di competenza degli organi

dello Stato suscettibili di interessare la Regione.

Va, pertanto, escluso che la legge impugnata, prevedendo

l'istituzione della Commissione d'inchiesta di cui è causa, abbia

per ciò stesso esorbitato dalla sfera di attribuzioni

statutariamente spettanti alla regione siciliana.

3. - Del pari infondate si presentano le censure formulate nei

confronti di specifiche norme della legge in esame.

Per quanto concerne tali censure si può, infatti, rilevare:

a) l'art. 3 lett. c) riferisce la verifica relativa alla piena

attuazione della legge 13 settembre 1982, n. 646, nonché di ogni

altra legge o provvedimento statale e regionale concernente la lotta

alla mafia, all'amministrazione regionale, agli enti locali siciliani

e ad ogni altro ente o istituzione sottoposti alla vigilanza della

Regione. Tale verifica non comporta, peraltro, l'esercizio di un

potere "inquisitorio" di natura giurisdizionale, mentre investe una

sfera di soggetti ed apparati riconducibili all'ambito di competenze

spettanti al legislatore regionale. Va altresì escluso che la

Commissione istituita dalla Regione siciliana possa aver determinato

- come si afferma nel ricorso - una duplicazione di poteri sul

medesimo oggetto e per la medesima finalità in relazione

all'esistenza, in parallelo, della Commissione parlamentare nazionale

di inchiesta sul fenomeno mafioso istituita con la legge 23 marzo

1988, n. 94. I due organi di indagine operano, infatti, su piani

diversi e con poteri diversi (non disponendo la Commissione regionale

dei poteri conferiti dall'art. 82 della Costituzione alla Commissione

nazionale), mentre nulla vieta che una stessa realtà possa formare

oggetto, per finalità diverse, di concorrenti attività di carattere

conoscitivo: e questo tanto più ove si consideri che nella legge

impugnata (art. 4) si prevede l'obbligo per la Commissione regionale

di tenere costantemente informata della propria attività la

Commissione nazionale, anche al fine di avanzare proposte per lo

svolgimento "di iniziative congiunte nel rispetto delle reciproche

competenze";

b) L'art. 6, primo comma, lett. b) autorizza l'audizione da

parte della Commissione dei pubblici amministratori, nonché dei

dipendenti dell'amministrazione regionale e degli enti sottoposti al

suo controllo. Tale potere di audizione non contrasta con alcuna

norma di rango costituzionale, dal momento che la Commissione non

dispone, ai fini del suo esercizio, degli strumenti autoritativi

propri dell'autorità giudiziaria, ma può solo appellarsi agli

ordinari vincoli di responsabilità politica e amministrativa che

legano gli amministratori e i dipendenti regionali all'ente di

appartenenza.

c) l'art. 6, terzo comma, consente la verifica della

Commissione sulla corretta utilizzazione di risorse finanziarie a

carico del bilancio della regione, degli enti locali siciliani e

degli enti pubblici regionali, da parte delle imprese private che ne

siano destinatarie, particolarmente in relazione all'esecuzione di

opere pubbliche, alla fornitura di beni e servizi alla pubblica

amministrazione nonché all'impiego di finanziamenti pubblici, ivi

compresi quelli extraregionali, in qualunque forma concessi.

Anche tale disciplina - ove risulti correttamente interpetrata non

si presenta suscettibile di determinare una interferenza della

Commissione nei poteri di prevenzione spettanti all'amministrazione

statale (ed alla autorità di polizia in particolare). Il potere di

verifica previsto dalla norma impugnata non può, infatti, consentire

una intromissione autoritativa nella sfera di autonomia dell'impresa

privata, comportando soltanto un'attività conoscitiva destinata ad

accertare dall'esterno la corrispondenza tra la natura pubblica del

finanziamento concesso e la natura pubblica della finalità per il

cui perseguimento lo stesso finanziamento è stato erogato.

L'interesse regionale che giustifica l'intervento risulta, in questo

caso, individuato sia dalla provenienza delle risorse finanziarie

(che sono a carico del bilancio della Regione o degli enti sottoposti

al controllo regionale), sia dalla natura della prestazione cui è

tenuta l'impresa privata (esecuzione di opere pubbliche o forniture

di beni e servizi, da intendersi a favore dell'amministrazione

regionale o di enti sottoposti al controllo della Regione). Entro

questi termini anche il richiamo ai finanziamenti pubblici

extraregionali espresso dalla norma viene ad assumere il valore

limitato di elemento aggiuntivo di conoscenza, tale da poter essere

riferito soltanto a quei finanziamenti che operano in concorso con

quelli regionali e che risultino destinati ad opere e forniture

d'interesse regionale;

d) gli artt. 8 e 9 prevedono che la Commissione possa imporre

il segreto di ufficio su fatti, atti o documenti ritenuti non

divulgabili e che tale segreto debba comunque valere per tutte le

attività della Commissione riguardanti i privati e l'esercizio delle

loro attività economiche. Anche tale disciplina del segreto non

incorre nel vizio di costituzionalità denunciato, dal momento che

viene a operare entro i limiti ordinari del segreto di ufficio, la

cui determinazione, per quanto concerne l'attività svolta da un

organo regionale quale è la Commissione, non può spettare altro che

alla valutazione discrezionale della stessa regione.

Nessuna delle norme che formano oggetto di impugnative specifiche

viene, pertanto, a incorrere nei profili di incostituzionalità che

sono stati denunciati.