Sentenza n. 399/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Bolzano

notificato il 6 febbraio 1989, depositato in Cancelleria il 10

febbraio 1989 ed iscritto al n. 3 del registro ricorsi 1989 per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro

dei Lavori Pubblici - Presidente del Comitato per l'edilizia

residenziale (C E.R.), n. 3566/A del 24 novembre 1988, con il quale

la Sezione autonoma della Cassa depositi e prestiti viene autorizzata

a mettere a disposizione del Comune di Bolzano la somma di lire tre

miliardi;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 16 maggio 1989 il Giudice relatore

Ugo Spagnoli;

Uditi l'avv. Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di Bolzano

e l'Avvocato dello Stato Stefano Onufrio per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 3 febbraio 1989, notificato il successivo 6

febbraio, la Provincia autonoma di Bolzano ha proposto ricorso per

conflitto di attribuzioni nei confronti dello Stato avverso il

decreto del Ministro dei Lavori Pubblici - Presidente del Comitato

per l'edilizia residenziale (C.E.R.), n. 3566/A del 24 novembre 1988

(pervenuto alla Provincia il 12 dicembre 1988), per violazione delle

proprie competenze di cui agli artt. 8, n. 10; 16 e 78 dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige e delle relative norme di

attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381).

Tale decreto, che autorizza la Cassa depositi e prestiti a mettere

a disposizione del Comune di Bolzano, che ne aveva fatto richiesta,

la somma di lire tre miliardi per l'acquisto di alloggi, è stato

adottato in applicazione dell'art.5, comma quindicesimo bis del

decreto-legge 29 ottobre 1986, n. 708, convertito con modificazioni

nella legge 23 dicembre 1986, n. 899 ('Misure urgenti per

fronteggiare l'eccezionale carenza di disponibilità abitative'), il

quale dispone che i fondi destinati a far fronte alla situazione di

particolare tensione abitativa dei comuni con popolazione superiore

ai 300.000 abitanti, (art. 5, comma primo) e a questi distribuiti dal

comitato esecutivo del C.E.R. (art. 5, comma tredicesimo), ove non

utilizzati dai comuni medesimi, siano destinati dallo stesso C.E.R.

all'acquisto di immobili da parte di altri comuni, con popolazione

superiore ai 100.000 abitanti, e in cui si registrino difficoltà

abitative sul mercato dell'affitto.

Il decreto in oggetto, secondo la Provincia, sarebbe gravemente

lesivo della sua competenza esclusiva in tema di "edilizia comunque

sovvenzionata, totalmente o parzialmente, da finanziamenti a

carattere pubblico", specie per quanto concerne la sua autonomia

finanziaria e programmatoria (artt. 8, n. 10; 16 e 78 dello Statuto)

e corrispondenti norme di attuazione (d.P.R. n. 381 del 1974), da

essa Provincia concretamente esercitata con numerose leggi contenenti

una disciplina organica e dettagliata della materia, (tra le quali

legge n. 15 del 1972 e succ. mod., legge n. 4 del 1962, legge n. 13

del 1977) e, da ultimo, con due successive deliberazioni della giunta

provinciale (n. 2129 del 18 aprile 1988 e n. 7677 del 28 novembre

1988) che autorizzano la costruzione, l'acquisto o la locazione di

alloggi da parte dell'Istituto per l'edilizia abitativa agevolata

(artt. 2 A) e 4 legge provinciale n. 15 del 1972).

A sostegno della propria doglianza, la Provincia richiama la

sentenza n. 49 del 1987 di questa Corte, relativa a precedenti

interventi statali a favore delle aree ad alta tensione abitativa,

preordinati, tra l'altro, all'attuazione di un programma

straordinario per la costruzione e l'acquisto di alloggi da parte dei

comuni. Tale sentenza intanto avrebbe ritenuto non illegittime le

disposizioni del decreto-legge n. 12 del 1985, convertito nella legge

n. 118 del 1985, in quanto fossero intese nel senso di far salva la

competenza provinciale, già effettivamente esercitata, in tema di

individuazione dei comuni a più alta tensione abitativa nonché di

ripartizione tra i medesimi dei fondi (straordinari) occorrenti per

la realizzazione del programma e messi a disposizione dallo Stato;

sulla base di tale premessa, la stessa sentenza avrebbe accolto i

ricorsi per conflitto di attribuzione sollevati dalla stessa

Provincia in relazione ad atti dell'amministrazione statale che

provvedevano concretamente alla individuazione delle aree ad alta

tensione abitativa e all'assegnazione di fondi al comune di Bolzano

per l'acquisto di alloggi.

A parere della Provincia il caso ora sottoposto all'esame della

Corte sarebbe in tutto analogo a quello oggetto della sentenza del

1987.

Pur essendo fondato su una disposizione legislativa diversa da

quella allora ritenuta non illegittima, infatti, il provvedimento

oggetto dell'attuale giudizio, allo stesso modo di quelli annullati

dalla richiamata sentenza, sarebbe inteso ad assegnare direttamente

ai comuni i fondi per l'acquisto di immobili per far fronte a

situazioni di particolare tensione abitativa.

Anche nel caso presente dunque questa Corte, previa

interpretazione adeguatrice (nei sensi di cui alla sentenza n. 49 del

1987), della disposizione legislativa (art. 5, comma quindicesimo

bis, decreto-legge n. 708 del 1986) posta a base del decreto

impugnato, dovrebbe concludere per la spettanza alla Provincia

autonoma di Bolzano e non al Ministro dei lavori pubblici, quale

Presidente del C.E.R., della competenza ad assegnare i fondi

richiesti al Comune di Bolzano e di conseguenza annullare il decreto

medesimo.

In prossimità dell'udienza la Provincia ha presentato una memoria

illustrativa nella quale innanzi tutto espone (esibendolo in

allegato), il parere favorevole espresso dal Ministero dei lavori

pubblici, su richiesta del Segretario del C.E.R., in merito alla

legittimità in relazione alla sentenza n. 49 del 1987 di questa

Corte, dell'iniziativa, poi tradottasi nel decreto impugnato, parere

che a suo avviso, costituirebbe un ulteriore indizio del carattere

lesivo di tale decreto nei confronti delle attribuzioni ad essa

spettanti.

Aggiunge poi che non potrebbe dubitarsi della fondatezza del

ricorso invocando la sentenza n. 217 del 1988 di questa Corte: tale

sentenza infatti, nel riconoscere la competenza provinciale nella

sub-materia del reperimento (o recupero) e assegnazione di alloggi,

avrebbe ritenuto legittimo l'allora contestato intervento statale

soltanto perché inteso a perseguire un'esigenza unitaria imperativa

ed urgente, motivata dall'interesse nazionale alla realizzazione di

un livello minimo di garanzia nell'intero territorio nazionale del

diritto all'abitazione. Nel caso presente invece un interesse

"imperativo" o "urgente" non potrebbe invocarsi a giustificazione

dell'ingerenza statale, essendo essa configurata dall'art. 5, comma

quindicesimo bis, legge n. 899 del 1986 come meramente eventuale,

perché subordinata all'effettiva sussistenza di fondi non utilizzati

e alla richiesta dei comuni interessati. Né potrebbe ritenersi che

il provvedimento impugnato costituisca una misura di primo intervento

per assicurare un minimum di garanzia del suddetto diritto, e ciò

sia per l'ipoteticità dei relativi finanziamenti sia per la

differenziazione voluta dal legislatore tra comuni con diversi indici

di tensione abitativa, sia infine per l'attribuzione delle erogazioni

attuali non a favore dei diretti interessati (come nella legge sulla

prima casa, oggetto della sentenza n. 217 del 1988), ma dei Comuni.

2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, costituitosi in

giudizio a mezzo l'Avvocatura Generale dello Stato, chiede il rigetto

del ricorso, affermando che la questione sarebbe stata già risolta

dalla sentenza n. 49 del 1987, dalla quale, a suo parere, si

ricaverebbe il principio secondo il quale spetterebbe allo Stato di

disporre le misure urgenti e straordinarie dirette a fronteggiare

l'eccezionale carenza di disponibilità abitativa, mentre alle

Province sarebbero rimessi esclusivamente i provvedimenti ordinari in

tema di edilizia sovvenzionata, con la sola eccezione dei

provvedimenti straordinari per l'attuazione dei quali lo stesso

legislatore statale preveda il coinvolgimento delle medesime.

Nel caso di specie si tratterebbe di provvedimento eccezionale e

urgente (in attuazione di disposizioni emanate con decreto-legge) e

non sarebbe prevista alcuna forma di intervento della Provincia per

la sua attuazione: di qui l'infondatezza del ricorso. Considerato in diritto

1. - Il decreto-legge 29 ottobre 1986, n. 708, convertito nella

legge 23 dicembre 1986, n. 899, recante "Misure urgenti per

fronteggiare l'eccezionale carenza di disponibilità abitative",

dispone che, per far fronte alla situazione di particolare tensione

abitativa che si registra nei comuni con popolazione superiore a

300.000 abitanti, il Comitato esecutivo del C.E.R. ripartisce tra

questi ultimi la somma di lire 600 miliardi per l'acquisto o il

recupero di alloggi (art. 5, comma primo); successivamente prevede

che tali fondi, ove non utilizzati dai comuni predetti, siano

destinati dallo stesso C.E.R., sulla base di richieste ad esso

inoltrate, all'acquisto di alloggi da parte di altri comuni, con

popolazione superiore a 100.000 abitanti, "in cui si registrino

difficoltà abitative nel mercato dell'affitto" (art. 5, comma

quindicesimo bis).

Sulla base di quest'ultima norma, il Ministro dei lavori pubblici,

quale Presidente del C.E.R. ha, messo a disposizione del Comune di

Bolzano, che ne aveva fatto richiesta, la somma di lire tre miliardi

per l'acquisto di alloggi.

La Provincia di Bolzano ha promosso conflitto di attribuzione

avverso tale decreto ritenendolo lesivo della propria competenza

primaria in tema di "edilizia comunque sovvenzionata, totalmente o

parzialmente, da finanziamenti a carattere pubblico", riconosciuta ad

essa Provincia dalle norme statutarie (artt. 8, n. 10; 16, 78 dello

Statuto) e di attuazione (d.P.R. n. 381 del 1974).

A sostegno della doglianza, la Provincia richiama le sentenze di

questa Corte nn. 49 del 1987 e 217 del 1988, deducendo, da un lato,

la preesistenza di concreti atti provinciali di esercizio della

competenza in materia, tra i quali, soprattutto, due recenti

provvedimenti della Giunta, recanti un programma per la costruzione,

l'acquisto e la locazione di 1.180 alloggi da realizzare in numerosi

comuni del proprio territorio; dall'altro, l'assenza di un interesse

nazionale idoneo a giustificare il contestato intervento statale.

2. - Il ricorso non è fondato.

Contrariamente agli assunti della ricorrente, le affermazioni di

principio contenute nelle richiamate pronunzie, correttamente

applicate alla presente controversia, inducono a ritenere che il

decreto impugnato non abbia invaso la sfera di competenza ad essa

spettante.

La sentenza n. 49 del 1987 ha sottolineato come le allora

contestate provvidenze statali a favore dei comuni ad alta tensione

abitativa per il reperimento di alloggi da assegnare agli sfrattati,

pur incidendo sulla materia demandata in astratto alla competenza

provinciale, si ricollegassero all'esigenza fondamentale,

insuscettibile di frazionamento territoriale, di "impedire che delle

persone possano rimanere prive di abitazione"; ha poi, in

particolare, sostenuto che sia l'individuazione dei comuni ad alta

tensione abitativa, sia l'assegnazione dei fondi ai comuni medesimi

per il reperimento di alloggi da destinare agli sfrattati - come

previsti dalla legge n. 118 del 1985, di conversione del

decreto-legge n.12 dello stesso anno - in tanto potevano ritenersi

concretamente spettanti alle Province, in quanto esistessero misure

provinciali specificamente concernenti la materia incisa dagli

interventi statali.

La successiva sentenza n. 217 del 1988 ha ulteriormente chiarito

che, peraltro, la preesistenza di una legislazione provinciale non

vale di per sé ad escludere la legittimità di interventi dello

Stato, anche di dettaglio, che - nel perseguire un interesse

nazionale particolarmente stringente e imperativo, quale quello di

assicurare un livello minimo di garanzia del diritto sociale

fondamentale all'abitazione - non si pongano in un rapporto di

incompatibilità o di interferenza con la normativa delle Province

autonome, né manifestino obiettive finalità espropriative degli

ambiti di competenza a queste riservati.

3. - Nel caso attualmente all'esame della Corte, le misure

introdotte dalla legislazione statale del 1986, posta a fondamento

del decreto impugnato, sono dirette specificamente, a differenza di

quelle oggetto della sentenza n. 49 del 1987, a fronteggiare la

situazione di eccezionale carenza di disponibilità abitative dei

comuni di grandi dimensioni, destinando esclusivamente a questi

ultimi i fondi - a totale carico del bilancio statale - per

l'acquisto di alloggi.

Infatti, come si è accennato, detti fondi sono attribuiti innanzi

tutto ai comuni con oltre 300.000 abitanti (nei quali contestualmente

- art. 1 del decreto-legge - è disposta la sospensione degli

sfratti) e, in via subordinata, ove non utilizzati, assegnati ai

comuni con popolazione superiore ai 100.000 abitanti nei quali esista

una situazione di difficoltà abitativa nel mercato degli affitti:

tutto ciò con la previsione che gli alloggi così reperiti siano

assegnati agli sfrattati (art. 5, undicesimo comma).

Non si può dunque dubitare che tali provvidenze costituiscano

mezzi essenziali per perseguire un interesse nazionale imperativo e

urgente, collegato al soddisfacimento del diritto sociale

fondamentale all'abitazione in una situazione di emergenza, quale è

quella dei comuni qui considerati, in cui la persistente grave

carenza di alloggi, a fronte delle reali necessità abitative

conseguenti al grande numero di provvedimenti di sfratto, ha

determinato fenomeni di tensione di particolare drammaticità.

Ciò, contrariamente a quanto ritiene la Provincia di Bolzano,

vale anche per quanto concerne i comuni con popolazione inferiore ai

300.000 abitanti, ma superiore ai 100.000: infatti il meccanismo di

finanziamento previsto per questi ultimi sta solo a dimostrare che il

legislatore ha considerato prioritarie le esigenze dei centri urbani

più popolosi, ma non già che ha ritenuto non meritevole di una

risposta urgente la situazione dei comuni con un numero di residenti

inferiore, ma in ogni caso cospicuo.

Né, comunque, il ricordato programma di interventi approvato

dalla Giunta provinciale - sul quale fa leva sostanzialmente la

difesa della ricorrente per sostenere la sua tesi - potrebbe

ritenersi sufficiente ad escludere la legittimità dell'atto

impugnato: infatti, oltre al fatto che non risulta che il legislatore

provinciale abbia adottato misure analoghe a quelle disposte dal

decreto-legge n. 708 del 1986 per i comuni di grandi dimensioni (che,

peraltro, nella Provincia si riducono alla sola città di Bolzano),

è da sottolineare che tale programma non ha il medesimo contenuto

né si propone i medesimi scopi delle misure di cui il contestato

decreto ministeriale costituisce attuazione.

Dalla delibera della Giunta provinciale n. 2129 del 1988, infatti,

si ricava che il previsto reperimento di alloggi non è affatto

limitato ai suddetti comuni di grandi dimensioni, ma è esteso a

molteplici centri urbani, con un numero di abitanti anche modesto. In

secondo luogo, dal medesimo provvedimento risulta che gli alloggi

così reperiti non dovranno essere assegnati ai soli soggetti colpiti

da provvedimenti di sfratto, ma, come è testualmente disposto

richiamando espressamente l'art. 2, lett. A) della legge provinciale

n. 15 del 1972, dovranno essere "destinati in locazione alla

generalità delle famiglie a più basso reddito".

Data dunque la diversa sfera di incidenza e la diversa finalità

dei due tipi di intervento, le provvidenze provinciali non sono

idonee a precludere la valida applicazione nella Provincia dell'atto

impugnato. A ben vedere, si tratta di interventi paralleli, che non

si pongono in rapporto di interferenza o di incompatibilità

reciproca.

Di conseguenza, l'assegnazione di fondi al Comune di Bolzano, in

applicazione dell'art. 5, comma quindicesimo bis, della legge n. 899

del 1986, deve ritenersi non invasiva della competenza della

Provincia di Bolzano.