Sentenza n. 399/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi dalle Regioni Emilia-Romagna e Liguria, con

ricorsi notificati il 23 e 25 febbraio 1987, depositati in

cancelleria il 3 e 5 marzo 1987 ed iscritti ai nn. 7 e 8 del registro

1987 per conflitti di attribuzioni sorti a seguito della delibera del

C.I.P.E. 17 dicembre 1986, concernente "Programmi integrati

mediterranei";

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 29 settembre il Giudice relatore

Francesco Saja;

Uditi gli avvocati Enrico Spagna Musso per la Regione

Emilia-Romagna, Gustavo Romanelli per la Regione Liguria e l'Avvocato

dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con regolamento n. 2088/85 del 23 luglio 1985, in G.U.C.E.

del 27 luglio 1985 n. L. 197/1, il Consiglio delle Comunità europee

dettava la disciplina relativa ai Programmi integrati meditterranei,

detti P.I.M., al fine di accelerare lo sviluppo delle regioni

meridionali della Comunità economica.

A norma di tale regolamento, i programmi dovevano essere elaborati

dalle autorità regionali (art. 5) ed applicati mediante "contratti

di programma", conclusi dalla Commissione, dagli stati membri, dalle

autorità regionali o da qualsiasi altra autorità designata dagli

stati membri (art. 9).

Alla Commissione spettava poi di controllare la conformità dei

programmi al regolamento e di stabilire le azioni oggetto di

contributi finanziari da parte della Comunità (art. 6).

Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° febbraio

1986, in G.U. 8 febbraio 1986 n. 32, veniva dettata la procedura per

l'attuazione del regolamento, confermandosi la competenza delle

regioni per l'elaborazione dei programmi, prevedendosi un esame di

essi da parte di un comitato appositamente costituito presso

l'Ufficio per il coordinamento delle politiche comunitarie, ed,

ancora, una valutazione del C.I.P.E. concernente la riserva di due

terzi del finanziamento a favore delle zone meridionali, la priorità

delle azioni, la coerenza con le linee della politica economica

generale e la copertura finanziaria della quota parte nazionale.

Con delibera del 17 dicembre 1986, in G.U. 10 febbraio 1987 n. 33,

il C.I.P.E., esaminati i programmi elaborati dalle regioni, stabiliva

tra l'altro per ciascuno di essi un volume di investimenti che

l'Italia avrebbe proposto alla Comunità e la loro sottoposizione al

"Nucleo di valutazione" istituito presso il Ministero del bilancio e

della programmazione ai sensi dell'art. 4 l. 26 aprile 1982 n. 181.

2. - Con ricorso notificato il 23 febbraio 1987 (n. 7 del 1987) la

Regione Emilia-Romagna impugnava, ai sensi degli artt. 134 Cost. e 39

l. 11 marzo 1953 n. 87, la citata delibera del C.I.P.E., lamentandone

il contrasto col regolamento comunitario, che, a suo dire, escludeva

la competenza del C.I.P.E. stesso.

Alla Regione sembrava inoltre illegittimo che il programma da essa

elaborato venisse sottoposto al suddetto Nucleo di valutazione,

competente ad esaminare soltanto piani economici comportanti

interventi finanziari dello Stato o di altri "enti pubblici" (art. 1

l. 17 dicembre 1986 n. 878, contenente la compiuta disciplina del

Nucleo), tra i quali, in base alla corretta interpretazione dell'art.

1 ora citato, non rientravano le regioni.

In definitiva, sembrava alla ricorrente che l'impugnata delibera

comportasse un'invasione delle competenze amministrative regionali,

tanto più che i programmi in questione concernevano materie

riservate alle dette competenze dagli artt. 117 e 118 Cost. e, per

quanto atteneva specificamente all'attuazione dei regolamenti

comunitari, dall'art. 6 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616.

3. - Analogo ricorso veniva notificato il 25 febbraio successivo

(n. 8 del 1987) dalla regione Liguria, la quale lamentava che il

C.I.P.E. aveva ridotto il volume degli investimenti ad essa

destinati.

4. - In entrambi i giudizi interveniva la Presidenza del Consiglio

dei ministri, osservando preliminarmente che le asserite violazioni

del regolamento comunitario non comportavano, di per sé,

un'invasione delle attribuzioni costituzionalmente garantite alle

regioni.

L'interveniente notava inoltre che la competenza del C.I.P.E. era

stata stabilita dal D.P.C.M. 1° febbraio 1986, non impugnato, e che

l'esame del "Nucleo di valutazione" era prescritto dalla l. n. 878

del 1986, non potendosi negare che nella specie si trattase di

investimenti pubblici. Le competenze regionali di cui agli artt. 117

e 118 Cost., infine, non escludevano la valutazione del C.I.P.E.,

espressa nell'interesse generale.

5. - La Regione Liguria, in prossimità dell'udienza, depositava

memoria, illustrando ulteriormente i motivi del ricorso. Considerato in diritto

1. - I due conflitti di attribuzioni, proposti dalle Regioni

Liguria ed Emilia-Romagna, concernono il medesimo atto, mediante il

quale lo Stato, attraverso i suoi organi (il C.I.P.E. nonché il

Nucleo di valutazione di cui all'art. 4 l. 26 aprile 1982 n. 181), è

intervenuto nel procedimento concernente la definizione dei Programmi

integrati mediterranei (P.I.M.), elaborati dalle Regioni medesime. I

giudizi vanno quindi riuniti per essere decisi con unica sentenza.

2. - Eccepisce preliminarmente il Presidente del Consiglio dei

ministri l'inammissibilità dei due ricorsi, in quanto le Regioni

lamentano l'invasione di una competenza ad esse demandata da un atto

comunitario (Reg. C.E.E. n. 2088/85) e non da disposizioni della

Costituzione ovvero da norme costituzionali, sicché non sarebbe

configurabile un conflitto di attribuzioni, che ha per indefettibile

presupposto l'invasione di una potestà costituzionalmente garantita.

L'eccezione non può essere accolta.

Già la Corte, pur non affrontando ex professo il problema, ha

ripetutamente ritenuto l'ammissibilità di analoghi ricorsi (cfr., da

ultimo, sent. n. 304/1987) e tale indirizzo va confermato.

Invero, gli organi delle Comunità europee non sono tenuti ad

osservare puntualmente la disciplina nazionale e, in particolare, la

ripartizione delle competenze pur prevista da norme di livello

costituzionale, ma possono emanare, nell'ambito dell'ordinamento

comunitario, disposizioni di differente contenuto: le quali però,

come questa Corte ha già avvertito, debbono rispettare i principi

fondamentali del nostro sistema costituzionale nonché i diritti

inalienabili della persona umana (sent. n. 187/1977).

Quando tale condizione, come nella specie, sia osservata, le norme

comunitarie si sostituiscono a quelle della legislazione interna e,

se hanno derogato a disposizioni di rango costituzionale, debbono

ritenersi equiparate a queste ultime, in virtù del disposto

dell'art. 11 Cost., il quale consente la limitazione della sovranità

nazionale al fine di promuovere e favorire organizzazioni

internazionali tra cui, com'è ius receptum, le Comunità europee.

Conseguentemente, se viene lamentata l'invasione di una competenza

attribuita e garantita da un atto normativo comunitario, che ha

disciplinato la materia in maniera differente dalla norma

costituzionale interna, il procedimento per conflitto di attribuzioni

va considerato ammissibile, sempre che, intuitivamente, ricorrano le

altre condizioni richieste dall'ordinamento nazionale.

3. - Quanto ora osservato serve a dimostrare anche l'infondatezza

della pretesa della Regione Emilia-Romagna, la quale deduce che,

indipendentemente da ogni altra considerazione relativa al contenuto

dell'atto comunitario, il conflitto dovrebbe essere risolto a favore

degli enti impugnanti, poiché il sopra ricordato regolamento

concerne materie tutte rientranti, a suo dire, nelle potestà

regionali ai sensi degli artt. 117 e 118, primo comma, Cost. Per

contro, nei limiti ora detti, tali norme valgono ai fini interni ed

è perciò consentito alla disposizione comunitaria, sulla base del

già citato art. 11 Cost., di distribuire in modo diverso le

competenze per singoli casi da essa considerati, così come è

avvenuto nella fattispecie.

Deve peraltro aggiungersi che le provvidenze comunitarie previste

dal regolamento e delle quali si discute - hanno, com'è precisato

espressamente nel preambolo dello stesso, carattere unitario e

concernono anche "l'energia" (art. 2), ossia una materia non compresa

nelle competenze locali stabilite dai richiamati artt. 117 e 118,

primo comma, Cost., di talché la stessa premessa posta dalle Regioni

- secondo cui tutte le materie considerate dal regolamento

atterrebbero alle loro potestà - anche in sé considerata, non può

non suscitare serie perplessità, sulle quali non è peraltro il caso

di soffermarsi per la ragione assorbente prima enunciata.

4. - Non vale poi il richiamo delle ricorrenti all'art. 6 d.P.R.

n. 616/1977, il quale dispone che spettano alle Regioni, per le

materie loro attribuite, anche le funzioni amministrative relative

all'applicazione dei regolamenti comunitari.

La norma invocata ha infatti per necessario presupposto che la

materia disciplinata rientri nella competenza regionale anche secondo

la normativa comunitaria, mentre, non ricorrendo tale ipotesi, è di

tutta evidenza come il detto art. 6 non trovi possibilità di

applicazione.

Appunto, a sostegno del loro assunto, le Regioni invocano la

disposizione dell'art. 5, punto 2, cit. regolamento, da esse inteso

nel senso che attribuisca alla loro potestà (e soltanto ad essa)

l'elaborazione dei Programmi integrati mediterranei, lasciando agli

organi statali esclusivamente il potere di controllare l'osservanza

della riserva di due terzi del finanziamento alle zone del

Mezzogiorno: conseguentemente, sempre secondo gli enti impugnanti, i

provvedimenti dei due organi statali (C.I.P.E. e Nucleo di

valutazione), in base ai quali vennero parzialmente modificati gli

elaborati regionali al fine di armonizzarli con le esigenze

dell'economia nazionale, avrebbero invaso la sfera delle attribuzioni

regionali, costituzionalmente garantita.

5. - La detta interpretazione non può però essere condivisa

perché si discosta dalle comuni regole di ermeneutica, considerando

soltanto una parte della riportata disposizione e trascurando il

contenuto complessivo dell'atto comunitario.

Il regolamento infatti ha concepito i Programmi integrati

mediterranei non, come vorrebbero gli enti impugnanti, quali atti di

esclusiva competenza locale e privi di collegamento con tutti gli

interventi, regionali, comunitari e nazionali, ma, secondo quel che

inequivocabilmente emerge dalla stessa denominazione (programmi

integrati), come strumenti di integrazione dei detti interventi,

diretti ad eliminare gli eventuali ritardi ancora esistenti nello

sviluppo socio-economico delle zone meridionali dalla Comunità.

Da ciò il proposito, dichiarato più volte nel preambolo e nel

testo del provvedimento, di... "prevedere un'impostazione programmata

e pluriennale degli interventi nazionali e comunitari in queste

Regioni"; di "elaborare programmi di sviluppo integrato, concepiti ed

attuati per migliorare la situazione socio-economica delle Regioni

interessate"; di "offrire una risposta globale alla diversità dei

problemi che gravano sulle Regioni e di perseguire tre obiettivi,

ossia lo sviluppo, l'adeguamento nonché il sostegno all'occupazione

ed ai redditi"; di prevedere "azioni interdipendenti e complementari

tra di loro" nonché "coerenti con le politiche comuni".

Tale intento degli organi comunitari è chiaramente ribadito

dall'art. 4, secondo comma, dello stesso regolamento, il quale

dispone che "le azioni oggetto dei P.I.M. debbono essere

complementari tra di loro ed adeguate alle caratteristiche delle

varie regioni e zone, in modo da assicurare l'integrazione dei vari

mezzi nazionali e comunitari da mettere in atto".

È di non trascurabile importanza considerare inoltre che sul

bilancio degli stati membri grava il maggiore onere economico, mentre

la Comunità si limita a corrispondere un contributo solo in caso di

insufficienza delle risorse nazionali.

6. - Tutto ciò spiega come il citato art. 5, punto 2, del

regolamento, secondo la sua inequivoca formulazione inspiegabilmente

trascurata dalle ricorrenti, riferitesi soltanto ad un'espressione

isolatamente considerata, dia il massimo rilievo alla posizione dello

Stato membro, al quale consente persino di escludere gli enti

regionali dall'elaborazione dei piani per investire altre autorità,

con una scelta discrezionale la quale può riguardare indubbiamente

anche un organo centrale.

Di conseguenza risulta palese l'infondatezza della pretesa

regionale, secondo cui andrebbero esclusi dall'elaborazione dei

programmi suindicati gli organi statali, investiti per contro di un

ruolo essenziale in materia, sia per quanto già rilevato, sia per il

fatto che solo essi possono avere una piena cognizione delle

condizioni dell'economia nazionale, nella cui prospettiva,

integralmente valutata, i programmi stessi debbono inserirsi. A ciò

si aggiunge la considerazione già formulata, secondo cui grava sullo

Stato il maggiore onere finanziario (art. 6, n. 2 cpv.), intervenendo

la Comunità con funzione sussidiaria ed integrativa, sicché una

esclusione degli organi centrali sarebbe palesemente irrazionale; e

va infine notato che lo Stato medesimo partecipa al Comitato

amministrativo previsto nell'art. 9 per l'attuazione del programma,

dovendosi anche da ciò trarre sicuramente motivo per ritenere la

notevole incidenza della sua azione.

7. - In relazione agli esposti rilievi osserva la Corte che il

Presidente del Consiglio dei ministri ha esattamente interpretato il

contenuto del Regolamento comunitario ed ha legittimamente stabilito

con decreto del 1° febbraio 1986 che i P.I.M. vengano elaborati dalle

autorità regionali e poi trasmessi all'autorità statale (C.I.P.E.),

non soltanto, come ammesso dalle stesse Regioni, per la riserva dei

due terzi del finanziamento alle zone del Mezzogiorno, ma anche, ed

è quel che qui interessa, "in riferimento alla priorità delle

azioni, ed alla loro coerenza con le linee di politica economica

generale".

Del suddetto provvedimento, che rientra sicuramente, come non è

contestato, nell'ambito della funzione di indirizzo e di

coordinamento, nessuna delle Regioni ebbe a suo tempo a dolersi, il

che risulta molto significativo anche per gli indubbi riflessi sul

successivo comportamento delle due sole Regioni che hanno proposto

l'attuale impugnazione.

8. - Un breve accenno merita la doglianza concernente la

sottoposizione dei piani in questione al Nucleo di valutazione di cui

all'art. 4 l. 26 aprile 1982 n. 181, al fine di accertare la loro

rispondenza alle esigenze delle disponibilità economiche nazionali;

doglianza certo inidonea a dare vita ad un conflitto di attribuzioni,

non essendo configurabile un'invasione di competenza per il fatto che

lo Stato abbia attribuito ad un suo organo (appunto il predetto

Nucleo di valutazione) una attività ad esso demandata: al più,

potrebbe trattarsi di un vizio dell'atto amministrativo, da far

valere davanti agli organi giudiziari competenti in materia.

Infine, sebbene il rilievo possa essere superfluo, ritiene la

Corte di aggiungere come non sia per nulla conferente l'insistente

richiamo all'art. 9 n. 2 del Regolamento, secondo cui l'applicazione

dei P.I.M. si attua mediante contratti di programma tra le parti

interessate (Commissione, Stati membri, autorità regionali o altra

autorità designata dallo Stato membro). Tale norma, infatti,

concerne un programma da attuare in quanto già formato in tutti i

suoi elementi e quindi approvato definitivamente dagli organi

comunitari: per contro, lo stesso art. 9 non regola affatto il

relativo procedimento di formazione, onde non ha alcuna rilevanza ai

fini qui considerati.

Ed in proposito va osservato che l'iter procedimentale non si

esaurisce con l'attività regionale e neppure con la trasmissione

della proposta alla Commissione, ma si protrae ulteriormente, in

quanto la Commissione stessa deve, a sua volta, vagliare il progetto

di programma, apportandovi le necessarie modificazioni, e inoltrarlo

quindi al Comitato di cui all'art. 7 Reg. cit., il quale a sua volta

deve provvedere alla relativa approvazione, da assumere con

maggioranza qualificata. Tale complessità del procedimento

chiaramente conferma l'esigenza della partecipazione dello Stato a

difesa di interessi che trascendono l'ambito locale (vedi retro nn. 5

e 6), e incidono in quello nazionale.

In conclusione, i due ricorsi, per le suesposte considerazioni,

non possono ritenersi fondati.