Sentenza n. 391/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, n.

3, 8, comma primo, lett. g, h, i; comma secondo, lett. l, m, n; comma

terzo; comma quarto, nn. 2 e 3; comma quinto, n. 5, della legge della

Regione Piemonte 23 agosto 1978, n. 55 (Istituzione del Parco

naturale delle Lame del Sesia e delle Riserve naturali speciali

dell'Isolone di Oldenico e della Garzaia di Villarboit), e degli

artt. 1, 2, 3, 9, 11, 15 e 17 della legge della Regione Piemonte 30

marzo 1987 n. 20 (Norme per l'utilizzo e la fruizione del Parco

naturale delle Lame del Sesia e delle Riserve naturali speciali

dell'Isolone di Oldenico della Garzaia di Villarboit e della palude

di Casalbetrame), promosso con ordinanza emessa il 25 gennaio 1989

dal Commissariato per il riordinamento degli usi civici del Piemonte,

della Liguria e della Valle d'Aosta nel procedimento civile vertente

tra il Comune di Albano Vercellese e la Regione Piemonte ed altri,

iscritta al n. 91 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie speciale,

dell'anno 1989;

Visti gli atti di costituzione del Comune di Albano Vercellese e

della Regione Piemonte;

Udito nell'udienza pubblica del 16 maggio 1989 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi gli avvocati Emilio Romagnoli per il Comune di Albano

Vercellese e Gustavo Romanelli per la Regione Piemonte;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento civile promosso dal Comune di

Albano Vercellese contro la Regione Piemonte con l'intervento di

altri, il Commissario per il riordinamento degli usi civici del

Piemonte, della Liguria e della Valle d'Aosta, con ordinanza del 25

gennaio 1989, ha sollevato, in riferimento agli artt. 42, primo comma

e 117, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale degli artt. 1, 2, 3, n. 3. 8, primo comma, lett. g, h,

i; secondo comma, lett. e), m), n); terzo comma; quarto comma nn. 2 e

3; quinto comma, n. 5 della legge della Regione Piemonte 23 agosto

1978, n. 55; nonché degli artt. 1, 2, 3, 9, 11, 15 e 17 della legge

della Regione Piemonte 30 marzo 1987, n. 20. La prima di tali leggi

citate istituisce il Parco naturale delle Lame del Sesia e le riserve

naturali speciali dell'Isolone di Oldenico e della Garzaia di

Villarboit, la seconda ne disciplina l'utilizzo e la fruizione.

Avendo accertato che le terre incluse nel Parco e nelle riserve

naturali "sono quasi tutte di uso civico, in gran parte appartenenti

al comprensorio di uso civico di Albano Vercellese e in parte ai

comprensori dei comuni di Greggio e di Oldenico", il giudice

remittente ritiene che le norme denunziate, in quanto vietano o

limitano gravemente forme di utilizzazione dei terreni in questione

da tempo immemorabile praticate dalle popolazioni locali, violano

l'art. 42, primo comma, della Costituzione: i beni di uso civico,

essendo soggetti al regime dei beni demaniali, "non possono formare

oggetto di espropriazione per pubblico interesse". Per l'inclusione

di una terra di uso civico in un parco o in una riserva naturale "è

necessaria la preventiva manifestazione della volontà degli utenti,

espressa per mezzo del Consiglio comunale, di sdemanializzare il

terreno in questione, nonché l'autorizzazione della giunta

regionale, sentito il parere del Magistrato addetto agli usi civici".

Inoltre le leggi regionali in esame violerebbero l'art. 117, primo

comma, della Costituzione, in quanto eccedono i limiti della

competenza legislativa della Regione, sia perché "la disciplina e la

regolamentazione dei diritti soggettivi è riservata dalla

Costituzione alla legge dello Stato", onde "i diritti di uso

civico... non possono venire non solo soppressi, ma neppure in alcun

modo limitati da una legge regionale", sia perché contrastano con i

principi fondamentali in materia di tutela degli usi civici fissati

dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituiti il Comune

di Albano Vercellese e la Regione Piemonte. Il primo aderisce alle

argomentazioni dell'ordinanza di rimessione sottolineando i profili

sostanzialmente ablativi, o comunque incompatibili con l'esercizio

dei diritti delle popolazioni locali, delle norme regionali

impugnate, le quali prevedono, tra l'altro, limiti di accesso,

divieti di pascolo, di transito con animali, di raccolta di flora

erbacea, di pesca, nonché la possibilità di un mutamento della

destinazione di uso senza le procedure previste dalla legge n. 1766

del 1927.

In contrario la Regione Piemonte osserva che le finalità

dell'istituzione del parco e delle riserve non solo sono

perfettamente compatibili con l'esercizio del diritto di uso civico

ma, essendo indirizzate soprattutto a preservare l'ambiente

esistente, a valorizzare attività forestali e agricole e ad impedire

trasformazioni di ogni genere, non possono che favorire il perdurare

delle migliori condizioni per l'esercizio dei diritti di uso civico.

Tale esercizio ne risulta anzi maggiormente protetto e salvaguardato,

perché le norme vincolistiche emanate lo garantiscono in modo più

incisivo, eliminando il rischio che esso possa essere travolto da

iniziative incontrollate.

Le leggi denunciate sono legittime, a giudizio della Regione,

anche in considerazione della loro equiparabilità a tutte quelle che

stabiliscono limitazioni all'uso del territorio come le leggi

urbanistiche e le leggi a tutela del paesaggio. Considerato in diritto

1. - Il Commissario agli usi civici del Piemonte mette in dubbio

la legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 8, primo comma,

lettere g, h, i; secondo comma, lettere l, m, n; terzo comma; quarto

comma, nn. 2 e 3; quinto comma, n. 5, della legge della Regione

Piemonte 23 agosto 1978, n. 55, istitutiva del Parco naturale delle

Lame del Sesia e delle Riserve naturali speciali dell'Isolone di

Oldenico e della Garzaia di Villarboit; nonché degli artt. 1, 2, 3,

9, 11, 15, 17 della legge regionale 30 marzo 1987, n. 20, recante

norme per l'utilizzo e la fruizione del detto parco e delle dette

riserve naturali. Le norme denunciate sopprimerebbero o limiterebbero

gravemente, in contrasto con l'art. 42, primo comma, della

Costituzione, la destinazione pubblica di gran parte delle terre

incluse nel parco e nelle riserve all'esercizio degli usi civici su

esse gravanti a favore delle comunità locali, e comunque

eccederebbero i limiti fissati alla competenza legislativa della

Regione dall'art. 117, primo comma.

2. - La questione non è fondata.

La tesi sostenuta nell'ordinanza di rimessione, secondo cui le

terre di uso civico non potrebbero essere incluse in parchi o riserve

naturali se non previa procedura (impropriamente detta) di

"sdemanializzazione", a norma degli artt. 12, secondo comma, della

legge n. 1776 del 1927, e 39 del r.d. n. 332 del 1928, e quindi solo

col consenso della popolazione titolare del dominio collettivo, non

trova conforto nemmeno nel diritto anteriore alla Costituzione del

1948, come si argomenta esplicitamente dall'art. 8, primo comma, del

r.d. n. 2124 del 1923, portante il regolamento di esecuzione della

legge n. 1511 istitutiva del Parco nazionale d'Abruzzo. In quanto

sottopone a controllo dell'autorità amministrativa del parco anche i

tagli di bosco "per usi civici", la disposizione citata dimostra che

i beni di uso civico inclusi nel parco non sono stati

"sdemanializzati". Più in generale, dall'art. 5, secondo comma, del

d.P.R. n. 1178 del 1951, portante il regolamento di esecuzione della

legge n. 740 del 1935 istitutiva del Parco nazionale dello Stelvio,

si arguisce che il vincolo di determinati terreni a parco o a riserva

naturale può essere costituito "a qualsiasi proprietario

appartengano", cioè si rende operante secondo un criterio di

trattamento indifferenziato dei vari tipi di proprietà.

Va pure ricordato l'art. 111 del r.d. n. 3267 del 1923 (legge

forestale), il quale comprende tra i terreni boscati, che possono

venire espropriati per essere incorporati nel demanio forestale,

anche quelli "costituenti i demani comunali nel Mezzogiorno e quelli

di dominio collettivo nelle altre province". Da questa norma si

argomenta che, diversamente dalla disciplina dei beni demaniali in

senso stretto e tecnico, al regime di inalienabilità dei beni di uso

civico (che, più esattamente, dovrebbe definirsi di alienabilità

controllata) non inerisce la condizione di beni non suscettibili di

espropriazione forzata per pubblica utilità, né può essere citata

in contrario la sentenza di questa Corte n. 67 del 1957. Tanto meno,

dunque, possono ritenersi soggetti al requisito della previa

"sdemanializzazione" i provvedimenti che includono terre di uso

civico in un parco o in una riserva naturale. Essi non modificano gli

assetti proprietari, ma impongono al godimento dei titolari

limitazioni di vario genere in funzione degli interessi generali alla

cui tutela è finalizzata l'istituzione di parchi o riserve naturali.

3. - Invero, già secondo le finalità della legge del 1927 la

destinazione pubblica dei beni di demanio civico non si determina in

funzione dell'esercizio dei diritti di uso civico, connessi a

economie familiari di consumo sempre meno attuali, bensì in funzione

dell'utilizzazione di tali beni a fini di interesse generale. Per i

beni silvo-pastorali la destinazione pubblica all'utilizzazione come

fattori produttivi, impressa dalla legge del 1927 (artt. 11, lett. a,

e 12, primo comma, viene subordinata, nel nuovo ordinamento

costituzionale, all'interesse di conservazione dell'ambiente naturale

in vista di una utilizzazione come beni ecologici, tutelato dall'art.

9, secondo comma, Cost. Con questa norma costituzionale, che "assume

come primario il valore estetico-culturale" (cfr. Corte cost. n. 359

del 1985 e n. 151 del 1986), deve integrarsi la funzione sociale

della proprietà assicurata dall'art. 42, secondo comma, alla quale

anche i demani civici, sotto l'aspetto privatistico costituito dei

diritti reali di godimento attribuiti ai singoli (cfr. Corte cost. n.

142 del 1972), sono sottoposti. A livello di legislazione ordinaria

l'integrazione tra le due norme costituzionali ha preso corpo

nell'assoggettamento delle terre gravate da usi civici a vincolo

paesaggistico ai sensi della legge n. 431 del 1985.

Pertanto l'art. 1 della legge regionale n. 55 del 1978, che

istituisce il parco e le riserve naturali di cui è causa, l'art. 2,

che ne definisce i confini includendovi terre di uso civico, e l'art.

3, che tra le finalità dell'istituzione annovera pure quella di

"organizzare il territorio per favorirne la fruizione a fini

ricreativi, didattici, scientifici e culturali", trovano fondamento

costituzionale nel principio di tutela del paesaggio: per il tramite

dell'art. 42, secondo comma, Cost. esso opera come criterio di

conformazione dei diritti reali esistenti sulle terre incluse nel

parco e nelle riserve.

Il limite che ne risulta all'esercizio dei diritti di uso civico

non incide eccessivamente sul loro contenuto, né può dirsi

sproporzionato alle esigenze di conservazione della natura. L'art. 8

fa salve le attività agro-silvo-pastorali attualmente praticate

(secondo comma, lettere l e m; quarto comma, n. 3, col quale va

coordinato il divieto dell'art. 2 della legge n. 20 del 1987) e la

costruzione di nuovi manufatti ad esse funzionali (primo comma, lett.

g), o tutt'al più le assoggetta a controllo dell'autorità regionale

(quarto comma, n. 2; sesto comma, n. 5), mentre il divieto stabilito

dall'art. 11 della legge n. 20 del 1987 a salvaguardia del sottobosco

è temperato dalla riserva del diritto di fungatico a favore delle

comunità locali prevista dall'art. 9, il quale ne consente

l'esercizio in tre giorni della settimana, più che sufficienti data

la misura in cui il diritto è contenuto dall'art. 12, terzo comma,

della legge sugli usi civici. Il divieto assoluto di pesca è

circoscritto alle riserve naturali (art. 8, secondo comma, lett. n

della legge n. 55 del 1978), mentre nel parco la pesca resta

consentita nel corso principale del fiume Sesia (art. 15 della legge

n. 20 del 1987). Infine, per quanto riguarda la lamentata "abolizione

del taglio ceduo nei boschi di uso civico inclusi nel parco", si

osserva che l'art. 8, sesto comma, n. 4 della legge n. 55 del 1978,

in conformità dell'art. 3 della legge propedeutica n. 43 del 1975,

eccettua dal divieto di tagli boschivi "i tagli necessari per evitare

il deterioramento delle piante, la ceduazione e i diradamenti".

Del resto, la funzione sociale della proprietà può giustificare

anche limiti ablatori di certe utilità economiche, purché non

assumano carattere espropriativo (nel qual caso, peraltro, la

questione di legittimità si porrebbe in relazione al terzo comma

dell'art. 42 Cost., non richiamato nell'ordinanza di rimessione) e

rispettino il canone della ragionevolezza.

4. - Oltre che con l'art. 42, primo comma, le norme denunciate

sono ritenute dal giudice a quo contrastanti con l'art. 117, primo

comma, in quanto eccederebbero i limiti della competenza legislativa

concorrente della Regione, sia sotto il profilo del vincolo dei

principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, sia sotto il

profilo della preclusione di "materie concernenti i diritti

soggettivi, che possono essere disciplinati solo da norme legislative

nazionali".

Si lamenta anzitutto la violazione di un principio della

legislazione statale secondo cui, per l'inclusione di una terra di

uso civico in un parco o in una riserva naturale, sarebbe "necessaria

la preventiva manifestazione della volontà degli utenti, espressa

per mezzo del consiglio comunale, di sdemanializzare il terreno in

questione". Ma tale principio, affermato sulla base di una

inammissibile interpretazione estensiva dell'art. 12, secondo comma,

della legge n. 1766 del 1927, in realtà non esiste, come si è

precedentemente dimostrato.

Il secondo principio richiamato, cioè "il principio dell'apertura

dei terreni di uso civico agli usi di tutti i cittadini del Comune"

(art. 26 della legge n. 1766), non può ritenersi violato né

dall'art. 8, secondo comma, lett. l, della legge regionale n. 55 del

1978, né dall'art. 17 della legge n. 20 del 1987. La disposizione

dell'art. 8 prevede un divieto generale di accesso al territorio

delle riserve se non per certi fini o senza l'autorizzazione del

Consiglio direttivo, esonerando però "da tale divieto e

autorizzazione i proprietari e gli aventi titolo", e quindi, in

particolare, i componenti delle comunità locali aventi titolo

all'esercizio degli usi civici; l'art. 17 prevede soltanto la

possibilità di divieti temporanei di accesso a particolari e

limitate zone a fini silvo-colturali e/o faunistici, fini rispondenti

anche all'interesse delle popolazioni locali.

In generale si può osservare che i limiti e i divieti stabiliti

dalle leggi regionali impugnate, a tutela dell'interesse di

conservazione dell'ambiente, trovano riscontro in modelli normativi

delle leggi statali sui parchi nazionali, compreso il citato art. 17

della legge n. 20 del 1987 (cfr. art. 4, lett. f, della legge n. 1511

del 1923).

Il terzo principio fondamentale chiamato in causa è quello

dell'immutabilità della destinazione delle terre appartenenti ai

demani collettivi. Tale principio sarebbe violato dalle norme di cui

all'art. 8, primo comma lett. g e h, secondo comma, lett. l e m, e

terzo comma (in relazione all'art. 3, primo comma, n. 3) della legge

regionale n. 55 del 1978, le quali favoriscono fruizioni pubbliche

dei terreni di cui si controverte diverse dalle attività

agro-silvo-pastorali, e consistenti in attività ricreative,

didattiche, scientifiche e culturali. Ma già si è visto che

nell'ordinamento attuale la destinazione pubblica dei beni

silvo-pastorali all'utilizzazione come beni economici non può

considerarsi esclusiva, dovendo invece subordinarsi alla nuova

concezione del bosco come elemento dell'ambiente naturale da

conservare integro e alla connessa destinazione pubblica alla

fruizione come bene ecologico.

Dopo tutto non va trascurato il rilievo che, a norma dell'art. 5,

le funzioni di direzione e di amministrazione delle attività

necessarie per il conseguimento delle finalità indicate nell'art. 3

sono affidate a un consiglio direttivo formato in larga maggioranza

da rappresentanti dei Comuni titolari dei demani civici compresi del

parco, i quali, nell'esercizio di tali funzioni, potranno far valere

l'interesse delle popolazioni da essi rappresentate al contenimento

delle attività previste dall'art. 3, n. 3 entro modalità di tempo e

di luogo tali da non intralciare l'esercizio dei diritti di uso

civico. Risulta così osservato dalla legge regionale anche il

principio del giusto procedimento, il quale postula la partecipazione

degli interessati alla formazione degli atti che coinvolgono le loro

aspettative.

5. - L'altro limite della competenza legislativa regionale, che si

assume trasgredito dalle leggi impugnate, è formulato dal giudice a

quo in termini troppo generici. Una volta che ne sia precisata la

portata, esso non appare in nessun modo violato.

La preclusione al potere legislativo regionale di interferenze

nella disciplina dei diritti soggettivi riguarda i profili

civilistici dei rapporti da cui derivano, cioè i modi di acquisto e

di estinzione, i modi di accertamento, le regole sull'adempimento

delle obbligazioni e sulla responsabilità per inadempimento, la

disciplina della responsabilità extracontrattuale, i limiti dei

diritti di proprietà connessi ai rapporti di vicinato, e via

esemplificando. Per quanto attiene, invece, alla normazione

conformativa del contenuto dei diritti di proprietà allo scopo di

assicurarne la funzione sociale, la riserva di legge stabilita

dall'art. 42 Cost. può trovare attuazione anche in leggi regionali,

nell'ambito, s'intende, delle materie indicate dall'art. 117.

L'art. 9 Cost., interpretato quale direttiva rivolta allo

Stato-apparato nelle sue articolazioni territoriali, ripartisce tra

Stato e regioni la competenza legislativa per la tutela del

paesaggio, intesa nel senso ampio di tutela ecologica, della quale

nella legislazione regionale è un istituto specifico quello del

parco e della riserva naturale. Esso comporta una funzionalizzazione

dei diritti reali di qualsiasi tipo afferenti ai terreni inclusi,

cioè appunto una determinazione del loro contenuto, operata dal

potere normativo della regione, al fine di conformarlo alle esigenze

dell'interesse generale alla conservazione della natura.