Sentenza n. 390/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge

24 dicembre 1976, n. 898 (nuova regolamentazione delle servitù

militari), come modificato dall'art. 3 della legge 2 maggio 1990,

n. 104 (modifiche ed integrazioni alla legge 24 dicembre 1976,

n. 898, concernente nuova regolamentazione delle servitù militari),

promosso con ordinanza emessa il 10 novembre 1998 dal Tribunale di

Palermo nel procedimento civile vertente tra Adragna Rosario ed altri

contro il Ministero della difesa, iscritta al n. 110 del registro

ordinanze 1999 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 10, prima serie speciale, dell'anno 1999.

Visto l'atto di costituzione di Adragna Rosario ed altri;

udito nell'udienza pubblica del 23 maggio 2000 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1. - Con atto di citazione del 12 febbraio 1998, i proprietari di

un'area avente natura edificatoria, sulla quale era stata imposta una

servitù militare a protezione di un deposito dell'aeronautica

militare, convennero in giudizio innanzi al giudice unico del

Tribunale di Palermo il Ministero della difesa. La servitù

consisteva nei divieti di: a) fare piantagioni di essenza tale (ad

es., alberi di alto fusto, canapa, granturco, ecc.) che potessero

intercettare la possibilità di vista e di tiro; fare determinate

operazioni campestri (quali scassare il terreno con mine, bruciare i

residui delle piantagioni ecc.); b) lasciare seccare sul posto i

prodotti delle coltivazioni; nel caso di vegetazione spontanea, se i

proprietari non avessero provveduto direttamente al tempestivo taglio

ed alla conseguente pulizia del terreno, era stabilito che vi

provvedesse l'amministrazione militare; c) fabbricare muri, edifici o

altre strutture in elevazione; d) fare elevazioni di terra o di altro

materiale; e) scavare fossi o altri vani, ad eccezione di cunette per

lo scolo delle acque, della profondità massima di cm. 50; f)

impiantare condotte elettriche sopraelevate di gas o di liquidi

infiammabili. Gli attori ritenevano che tali limitazioni finissero di

fatto per svuotare di contenuto il diritto di proprietà, e,

pertanto, trattandosi di terreno di natura edificatoria, chiedevano

la condanna dell'amministrazione convenuta al pagamento di una

congrua indennità ai sensi della legge 25 giugno 1865, n. 2359, o,

in subordine, della legge 8 agosto 1992, n. 359, anziché secondo il

criterio automatico di cui all'art. 7 della legge 24 dicembre 1976,

n. 898, adottato dal comando interessato, ed applicabile, invece,

secondo gli attori, solo ai terreni agricoli, in quanto commisurato

al reddito dominicale ed agrario. Per l'ipotesi in cui il giudice

unico del Tribunale di Palermo ritenesse, invece, che il criterio di

cui si tratta fosse stato dettato dalla legge anche per i suoli

edificabili e per le servitù aventi natura espropriativa, gli attori

chiedevano che fosse sollevata questione di legittimità

costituzionale del citato art. 7, come modificato dall'art. 3 della

legge 2 maggio 1990, n. 104, per contrasto con l'art. 42, terzo

comma, della Costituzione.

Il giudice adito, con ordinanza emessa in data 10 novembre 1998,

ha ritenuto non manifestamente infondata, e rilevante nel giudizio in

corso, la questione.

Al riguardo, nella ordinanza si osserva che la norma impugnata

non può essere interpretata nel senso che il criterio, ivi previsto,

di indennizzo rapportato al doppio del reddito dominicale ed agrario

dei terreni e del reddito dei fabbricati, quali valutati ai fini

dell'imposizione sul reddito, e stabilito nella metà dei predetti

redditi per le limitazioni di cui a ciascuna delle lettere a) e b)

dell'art. 2 della stessa legge, e nell'intero reddito in caso di

concorso di dette limitazioni, sia applicabile solo per i fondi

agricoli e non anche per le aree edificabili.

Infatti, la norma contiene un esclusivo ed indistinto riferimento

al reddito dominicale ed agrario dei terreni, senza distinguere tra

terreni agricoli ed edificabili.

Inoltre, il reddito agrario e quello dominicale di tutti i

terreni non edificati prescindono, ai fini dell'imposta sul reddito,

dalla natura edificatoria o agricola del terreno.

Infine, ulteriore argomentazione potrebbe trarsi, sempre ad

avviso del giudice a quo dal fatto che proprio l'art. 2, lettera b),

della legge n. 898 del 1976 dispone che la servitù militare può

consistere nel divieto di fabbricare muri o edifici, ciò che

comporterebbe che il legislatore ha tenuto ben presente che

l'imposizione della servitù possa aver riguardo anche a terreni di

natura edificatoria. Ma nella accezione più ampia, la norma

impugnata, nella parte in cui prevede un criterio automatico di

determinazione dell'indennizzo basato sul valore della rendita

catastale che prescinde del tutto dal riferimento al parametro

rappresentato dal valore venale del bene, determinerebbe, nel caso di

imposizione di vincoli di inedificabilità su aree edificabili, una

commisurazione dell'indennizzo del tutto inadeguata, irrisoria o

addirittura inesistente, comprimendo il diritto di proprietà,

mediante una limitazione di natura espropriativa senza un effettivo

indennizzo, ponendosi in contrasto con l'art. 42, terzo comma, della

Costituzione.

Il rimettente richiama la sentenza della Corte costituzionale

n. 138 del 1993, con la quale è stata dichiarata la illegittimità

costituzionale della previgente normativa, contenuta nell'art. 2,

secondo e terzo comma, della legge 20 dicembre 1932, n. 1849, come

sostituito dall'art. 1 della legge 8 marzo 1968, n. 180, rilevandosi

che il giudizio di congruità dell'indennizzo non può prescindere

dal parametro del giusto prezzo risultante dagli artt. 40 e 68 della

legge n. 2359 del 1865. Le considerazioni espresse nella predetta

occasione dalla Corte costituzionale si attaglierebbero anche alla

attuale normativa, che differirebbe da quella già dichiarata

incostituzionale solo per il fatto di fare riferimento, per il

calcolo dell'indennizzo in caso di servitù militare, non più al

reddito dominicale ed agrario dei terreni e reddito dei fabbricati,

quali valutati ai fini dell'imposizione sul reddito, ma al doppio di

esso.

Nessun riferimento, infatti, conterrebbe la norma in questione al

parametro rappresentato dal valore venale del bene, dal quale in

nessun caso si potrebbe legittimamente del tutto prescindere. In

proposito, il giudice a quo richiama, oltre a numerose decisioni

della Corte costituzionale, l'indirizzo della giurisprudenza di

legittimità che, in tema di indennizzo per la costituzione

giudiziale di servitù di elettrodotto, esclude che il carattere

anche amovibile della servitù medesima incida sulla necessità di

liquidare tale indennizzo sulla base dell'effettivo valore del fondo

asservito, e, quindi, di tener conto anche della sua vocazione

edificatoria.

2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituita la parte

privata del procedimento a quo che ha richiesto la declaratoria di

illegittimità costituzionale della norma impugnata, con

argomentazioni adesive a quelle contenute nella ordinanza di

remissione. Considerato in diritto

1. - La questione sottoposta all'esame della Corte riguarda

l'art. 7 della legge 24 dicembre 1976, n. 898 (nuova regolamentazione

delle servitù militari), come modificato dall'art. 3 della legge 2

maggio 1990, n. 104 (modifiche ed integrazioni alla legge 24 dicembre

1976, n. 898, concernente nuova regolamentazione delle servitù

militari), nella parte in cui prevede, per le limitazioni discendenti

dalle "servitù militari", un criterio automatico di determinazione

dell'indennizzo annuo, basato sul valore della rendita catastale

(doppio, metà o intero reddito dominicale e agrario a seconda delle

ipotesi), che prescinde del tutto dal riferimento al parametro

rappresentato dal valore venale del bene, con ciò determinando, nel

caso di imposizione di vincoli di inedificabilità su aree

edificabili, una commisurazione dell'indennizzo del tutto inadeguata,

irrisoria o addirittura inesistente, e consentendo, pertanto, una

compressione del diritto di proprietà mediante limitazione di natura

espropriativa senza indennizzo.

Viene denunciata la violazione dell'art. 42, terzo comma, della

Costituzione.

2. - La questione è fondata per la parte in cui il criterio

indifferenziato di determinazione di indennizzo annuo si applica ai

terreni con preesistente destinazione edificatoria e non suscettibili

di altra utilizzazione e di rendita agraria.

Con una scelta discrezionale, che andava oltre la dichiarazione

di illegittimità costituzionale della normativa anteriore a

Costituzione contenuta nell'art. 3, secondo comma, della legge 20

dicembre 1932, n. 1849 (sentenza n. 6 del 1966), il legislatore del

1976 e del 1990 ha voluto garantire ai soggetti interessati

dall'asservimento a "servitù militari" sempre un indennizzo annuo

per la perdita di redditività a seguito delle limitazioni, fin dal

loro sorgere, in relazione alle ricordate peculiarità e natura dei

vincoli negativi, non aventi carattere generale ed obbiettivo,

ritenuti, di per sé, tali da incidere significativamente sulle

possibilità di reddito del bene. Ciò è testimonianza di una

maggiore attenzione per gli interessi anche dei privati, oltre per

quelli generali (primari di difesa), avuto anche riguardo al fatto

che le attività vietate al soggetto privato in virtù

dell'asservimento sono considerate in genere legittime

dall'ordinamento, che perciò appresta un equo contemperamento degli

interessi in gioco, attraverso una forma di corrispettivo, anche se

non necessariamente coincidente con la diminuzione del reddito,

purché non irrisorio.

Per le anzidette limitazioni non vi è normalmente alcuna

preordinazione ad un trasferimento coattivo della proprietà; anzi,

il sistema prescelto presuppone, in ogni caso, che il proprietario

del bene asservito rimanga nella libera disponibilità dell'immobile,

salvo a dover sottostare solo a quei determinati obblighi negativi,

che, a seconda delle esigenze strettamente collegate al tipo di opere

ed installazioni di difesa, siano stati concretamente imposti,

nell'ambito di tipologie di limitazioni configurate dal legislatore,

comportanti un non omogeneo "aggravio della proprietà privata" e

differenziati "oneri dello Stato".

Avendo il legislatore scelto, per le anzidette limitazioni, il

sistema di indennizzo annuo, basato sulla diminuzione di redditività

del terreno o fabbricato, questo indennizzo annuo (alternativo non al

valore venale del bene, ma al corrispettivo per la perdita parziale

di utilizzazione del bene) poteva essere commisurato ad un valore,

non di scambio della proprietà del bene, ma di reddito, desunto da

un parametro anche automatico; è stato adoperato il valore catastale

dell'immobile, utilizzando il reddito dominicale e agrario per i

terreni e il reddito dei fabbricati, quali valutati ai fini della

imposizione sul reddito. Detta rendita catastale subisce differenti

coefficienti di moltiplicazione (in definitiva per due e per uno) a

seconda delle tipologie delle limitazioni imposte.

Tale sistema di calcolo di indennizzo annuo non è stato

contestato nella sua interezza, potendo essere considerato equo nella

generalità dei casi, in quanto la rendita catastale rappresenta un

valore di riferimento accettabile ai fini del calcolo della rendita,

dovendosi, nelle ipotesi in esame, indennizzare limitazioni

temporanee per la perdita o diminuzione di redditività dell'immobile

nell'anno preso in considerazione. Se poi vi siano stati errori o

vizi nella applicazione delle regole per la determinazione delle

rendite catastali, queste potranno essere corrette e sindacate con i

rimedi previsti dall'ordinamento.

Invece, il criterio adottato si rivela del tutto inadeguato o

addirittura mancante, potendo portare a valori di rendita

insignificanti ed irrisori o addirittura zero (come per alcuni dei

terreni in contestazione), quando si tratti di terreni con

preesistente destinazione edificatoria, che non siano suscettibili di

una utilizzazione agricola e quindi siano in tutto o in parte privi

di rendita dominicale e agraria.

In tali casi il generalizzato metodo di calcolo dell'indennizzo

attraverso la rendita catastale, necessariamente basata sul catasto

terreni e sulla rendita dominicale e agraria perché non vi è stata

ancora l'edificazione prevista nella programmazione urbanistica o

perché il terreno non è pertinenziale ad un fabbricato è

assolutamente inidoneo per determinare un giusto indennizzo, in una

ipotesi di limitazione temporanea, che concretamente impone un

sostanziale divieto di edificazione a carattere generale (divieto di

fare elevazioni di qualsiasi materiale, di fabbricare muri e

edifici), in mancanza di qualsiasi altra utilizzabilità e di

riferimento a rendita temporanea.

Pertanto, deve essere dichiarata la illegittimità costituzionale

della norma denunciata nella parte in cui non prevede un indennizzo

annuo differenziato per i terreni con preesistente destinazione

edificatoria e non suscettibili di altra utilizzazione e rendita

agraria.

3. - La fissazione del concreto criterio correttivo specifico

rientra nel potere discrezionale del legislatore, che può essere

esercitato utilizzando una serie di metodi integrativi e

compensativi, non necessariamente ragguagliati al valore dell'area

edificabile (cfr., per taluni riferimenti, sentenza n. 179 del 1999);

così, ad esempio, ricorrendo alla redditività di fabbricati

omogenei nella stessa zona, depurata dagli oneri per investimenti

occorrenti per la costruzione; alla percentuale di reddito medio del

fabbricato edificabile, calcolando l'incidenza di valore del suolo;

alla redditività media delle aree edificabili dello stesso tipo,

ecc.).

In altri termini, può essere adoperato un qualsiasi metodo e

criterio, che tenga conto anche della natura edificatoria dei

terreni, in armonia, del resto, con il sia pure diverso sistema

differenziato (terreni agricoli e suoli edificabili) di

determinazione della indennità per espropriazione traslativa della

proprietà o per la imposizione ICI.

4. Sul piano generale degli oneri derivanti dalle "servitù

militari" deve, infine, essere sottolineato che, specie per le nuove

installazioni, problemi come quelli in esame potranno essere ridotti

attraverso la localizzazione delle opere ed impianti militari

coordinata con i piani di assetto territoriale della regione (art. 3

della legge 24 dicembre 1976, n. 898, nel testo risultante

dall'art. 1 della legge 2 maggio 1990, n. 104).

In ogni modo, in caso di revisione quinquennale e di conferma

della imposizione, che renda impossibile o eccessivamente difficile

l'esercizio del diritto di proprietà sul bene o su parte di esso, è

offerta al proprietario la possibilità di chiedere la espropriazione

totale o parziale del bene stesso (art. 11, primo comma, della legge

24 dicembre 1976, n. 898).