Sentenza n. 39/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

Friuli - Venezia Giulia, notificato il 3 febbraio 1983, depositato l'11

successivo ed iscritto al n. 3 del registro 1983, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito del provvedimento di autotutela 26

novembre 1982 enunciato nella lettera 26 novembre 1982 n. 2159 del

Ministero delle Finanze concernente l'IGE all'importazione;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 1983 il Giudice relatore

Prof. Ettore Gallo;

Uditi l'avvocato Gaspare Pacia, per il ricorrente e l'Avvocato

generale dello Stato Giorgio D'Amato, per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso 2 febbraio 1983, notificato il 3 e depositato l'11

febbraio successivo, il Presidente pro tempore della Giunta regionale

del Friuli - Venezia Giulia ricorreva contro il Presidente del

Consiglio dei ministri per la risoluzione del conflitto di attribuzione

determinato dal provvedimento enunciato nella lettera 26 novembre 1982

n. 2159 dal Ministero delle Finanze - Direzione Generale per la finanza

locale.

Sosteneva il ricorrente che, in applicazione dell'art. 119,

secondo comma, Cost., alla Regione furono attribuite quote fisse di

alcuni tributi erariali, elencati nell'art. 49 dello Statuto speciale

di autonomia (Legge cost. 31 gennaio 1963 n. 1). Fra tali quote erano

compresi anche i cinque decimi dell'IGE, di competenza dello Stato,

riscossa nel territorio della regione. Dal 26 maggio 1964 sino al 1

gennaio 1973, data in cui l'IGE ha cessato di avere applicazione, i

detti cinque decimi sono stati pacificamente calcolati comprendendosi

nel gettito dell'IGE (riferito naturalmente all'ambito regionale) anche

i proventi derivanti dall'IGE all'importazione. Gli stessi cinque

decimi, del resto, così determinati, sono stati sempre inclusi nelle

previsioni di entrata dei bilanci regionali per gli esercizi dal 1964

al 1972 nei relativi rendiconti consuntivi, approvati (questi ultimi

previa parificazione della Corte dei Conti) con leggi regionali,

sottoposte al controllo governativo senza che nulla mai venisse

eccepito. Dal 1973, dopo l'abolizione dell'IGE, è entrato in vigore un

regime transitorio di finanziamento (non ancora cessato) disciplinato

dall'art. 8 primo e secondo comma D.P.R. 26 ottobre 1972 n. 638: in

base a tale regime, sono stati da allora devoluti alla Regione somme

pari a quelle attribuite per l'ultimo anno di vigenza dell'IGE, e

quindi somme pari a quei cinque decimi, comprensivi anche dei proventi

derivanti dall'IGE all'importazione. Per 18 anni, pertanto, lo Stato ha

dato attuazione nel senso suddetto, all'art. 49 n. 5 dello Statuto di

autonomia F.V.G.

Senonché con la lettera n. 2159 del 26 novembre 1982 il Ministro

delle Finanze, su conforme parere dell'Avvocatura dello Stato, ha

improvvisamente sovvertito siffatta pacifica interpretazione,

pretendendo che i proventi derivanti dall'IGE all'importazione non

dovessero essere ricompresi nel computo delle somme da corrispondere

alla Regione, e perciò addebitando quanto versato in più nel corso

degli anni dal 1973 al 1982, disponendone senz'altro il recupero

secondo criteri unilateralmente fissati.

2. - Lamenta preliminarmente la Regione l'erronea interpretazione:

a) dell'art. 49 n. 5 Statuto speciale di autonomia, in quanto l'IGE è

tributo unico e colpisce sia gli scambi nazionali, mediante

autoaccertamento e altri sistemi, sia gli scambi internazionali, col

metodo dell'accertamento all'importazione. Se l'art. 49 n. 5 avesse

inteso escludere il provento derivante dall'IGE all'importazione, lo

avrebbe detto espressamente, mentre il riferimento è all'IGE nel suo

concetto unitario;

b) dell'art. 8, primo e secondo comma, D.P.R. 26 ottobre 1972 n.

638, in quanto, riferendosi la norma alle quote dei tributi

effettivamente devoluti alla Regione nell'ultimo anno di loro vigenza,

dopo la soppressione dell'IGE alla Regione sono state attribuite, in

via transitoria, somme pari a quelle in precedenza riscosse per quota

IGE. In altri termini, dopo il 1973 la spettanza della Regione sarebbe

stata determinata con riferimento ad una res facti, contro cui non

sarebbero oggi opponibili errori di interpretazione.

Sulla base di tali erronee premesse, il provvedimento del Ministero

delle Finanze risulterebbe lesivo dell'autonomia della Regione perché

in contrasto:

1) con l'art. 134 Cost., in quanto, prevedendo essa norma che i

conflitti fra Stato e Regione vengano definiti dalla Corte

costituzionale, implicitamente escluderebbe che lo Stato possa

esercitare, nei rapporti colla Regione, una qualsivoglia forma di

autotutela.

Tale, invece, sarebbe l'impugnato provvedimento che, insorgendo su

di una situazione di lunga e pacifica certezza, la capovolge

unilateralmente e ne dispone l'esecuzione d'ufficio.

Ma la Regione non è un qualsiasi privato soggetto, e perciò un

siffatto comportamento integrerebbe un palese eccesso di potere,

denunciabile alla Corte costituzionale perché lesivo della posizione

costituzionale della Regione.

2) Con l'art. 65 dello Statuto speciale di autonomia della Regione

F.V.G. che, per l'attuazione dello Statuto, prevede appositi decreti

legislativi, su parere di una commissione paritetica. Secondo la

Regione, una norma di attuazione si appaleserebbe necessaria anche

quando, riguardo all'applicazione di una norma statutaria, insorge

dissenso fra Stato e Regione. Tale sarebbe appunto quello insorto in

relazione all'art. 49 n.5 dello Statuto, visto che, secondo la tesi

dello Stato, si dovrebbero innovare quelli che, per ben 18 anni, sono

stati ritenuti i pacifici contenuti di detto articolo. Sarebbe stato,

perciò, indispensabile - ad avviso della Regione - predisporre una

norma di attuazione, alla cui formulazione avrebbe partecipato anche la

Regione, attraverso la prevista Commissione paritetica.

3) Con l'art. 29 dello Statuto speciale F.V.G., in quanto, come

s'è rilevato, le quote di IGE all'importazione sono state sempre

incluse sia nelle previsioni di entrata dei bilanci regionali sia nei

rendiconti consuntivi, entrambi approvati con leggi regionali, sulle

quali mai il Governo ha eccepito alcunché. Si sarebbe, perciò,

determinata una preclusione al riesame a causa dell'intangibilità di

dette leggi.

Soggiungeva peraltro il ricorso che i bilanci regionali, a

prescindere dal loro valore di leggi formali, documentano i bisogni

della Regione per le spese necessarie all'adempimento delle sue

ordinarie funzioni (art. 119 cpv. Cost.). A tali bisogni corrispondono

le previsioni dell'entrata ordinaria sulla base dei proventi indicati

nell'art. 49 n. 5 dello Statuto: essendo stati i bisogni soddisfatti e

le spese correttamente erogate secondo previsioni di bilancio mai

contestate, si sarebbe determinata una situazione irreversibile,

analoga a quella che la giurisprudenza amministrativa ritiene

validamente opponibile alle richieste di ripetizione d'indebito per

somme percepite in buona fede.

Concludeva la Regione chiedendo l'annullamento del provvedimento

impugnato e, frattanto, la sua sospensione in via preliminare, a, sensi

dell'art. 40 L. 11 marzo 1953 n. 87.

3. - Con atto 16 febbraio, depositato il 22 successivo, si

costituiva, tramite l'Avvocatura Generale dello Stato, il Presidente

del Consiglio dei ministri chiedendo che il ricorso venisse dichiarato

inammissibile o, comunque, respinto.

Nelle deduzioni l'Avvocatura Generale, per quanto riguarda i

rilievi preliminari della Regione, oppone innanzitutto che la

previsione dell'art. 49 n. 5 dello Statuto speciale F.V.G., col suo

semplice riferimento all'IGE, non può ritenersi estesa all'IGE sulla

importazione, in quanto, sul piano normativo, l'IGE è sempre stata

considerata a sé stante rispetto all'imposta sull'importazione.

L'uso normativo, infatti, sarebbe contrario ad una pretesa

considerazione "unitaria" dell'IGE, come dimostrerebbe la formulazione

di specifiche norme estensive all'imposta sull'importazione della

disciplina già disposta per l'imposta interna. L'autonomia normativa

delle due imposte sarebbe d'altronde confermata dalla distinta

considerazione fattane nella disposizione che sopprime l'IGE (art. 90

n. 1 D.P.R. 633/1972).

Occorre poi ricordare, per quanto riguarda specificamente gli

ordinamenti finanziari regionali, che solo nello Statuto speciale della

Val d'Aosta è detto espressamente che alla Regione sono devoluti i

nove decimi "dell'imposta generale nell'entrata, compresa quella

all'importazione, riscossa nel territorio regionale". Negli statuti

delle altre Regioni a Statuto speciale manca questo specifico

riferimento. Il che significa che, quando si è voluto attribuire in

via eccezionale alla Regione anche il provento da IGE all'importazione,

lo si è detto espressamente.

Sostiene infine l'Avvocatura che "tenendo conto del criterio della

localizzazione territoriale nell'ambito regionale del fenomeno

giuridico - economico, cui sono correlate le imposizioni che

normalmente vengono attribuite alle Regioni, l'imposta

all'importazione, stante la sua correlazione con un presupposto

impositivo (importazione) che non è localizzabile se non con ampio

riferimento a tutto il territorio nazionale..."., non si presta ad

essere compresa fra i tributi devoluti alle Regioni...".

Quanto poi all'art. 8 D.P.R. 638/1972, oppone l'Avvocatura che la

disciplina in via transitoria dei rapporti finanziari Stato - Regione

successivi al 1972 non si riferisce ad una "res facti" (vale a dire

all'ammontare delle somme in concreto affluite alle Casse regionali nel

1972, comunque ed anche se erroneamente computate) ma bensì alla

effettiva spettanza alle Regioni di un determinato tributo, e cioè al

titolo, non al fatto della devoluzione alla Regione. Né - secondo

l'Avvocatura - col provvedimento in esame lo Stato avrebbe in alcun

modo violato un asserito principio costituzionale di divieto di

autotutela nei rapporti di Stato - Regione.

Si precisa, infatti, che lo Stato non ha autonomamente deciso una

questione, ma solo rettificato un proprio comportamento, alla cui

definizione normativa e attuativa la Regione non avrebbe per alcun

verso partecipato. Una rettifica, perciò, che lungi dall'alterare

rapporti già delimiti dalla legge, avrebbe provveduto soltanto a

riparare un manifesto errore. Il problema dell'autotutela si rivela

allora un falso problema.

Tanto meno - ad avviso dell'Avvocatura - si verifica violazione

dell'art. 65 dello Statuto speciale del F.V.G., posto che è stata la

Regione a manifestare il dissenso sull'interpretazione dell'art. 49 n.

5 proprio con la proposizione del presente ricorso. Sarebbe abnorme,

perciò, postulare ora una norma d'attuazione "interpretativa", specie

se si tien conto che, nella materia finanziaria, funzione delle norme

di attuazione è soltanto quella di stabilire le modalità tecniche per

l'applicazione pratica delle norme statutarie. Del tutto fuori luogo,

infine, secondo il resistente, l'appello all'art. 29 dello Statuto

speciale F.V.G.: nessuna preclusione, infatti, potrebbe mai essere

opposta all'accertamento del credito statale, dovuto ad errore nel

computo dei finanziamenti, e alla sua stessa esigibilità, a causa

dell'avvenuta approvazione, con leggi regionali, dei bilanci preventivi

e dei rendiconti consuntivi della Regione, per il periodo cui attiene

la rettifica in questione. L'Avvocatura si è anche opposta alla

sospensione della esecuzione del provvedimento.

La Corte, con ord. 13 aprile 1983 pronunziata in Camera di

Consiglio, sentite le parti, ha respinto la domanda incidentale di

sospensione per carenza delle gravi ragioni richieste dall'art. 40 l.

11 marzo 1953 n. 87, riservando ogni pronunzia sul rito e sul merito.

Con memoria 24 maggio 1983, depositata il 25 successivo, la difesa

della Regione, rispondendo diffusamente alle obiezioni dell'Avvocatura,

ribadiva le ragioni esposte nell'atto introduttivo, approfondendole e

ulteriormente sviluppandole. Considerato in diritto :

1. - Quantunque la soluzione del conflitto s'imponga su altro

versante, la Corte rileva anzitutto che il quesito su cui le parti

controvertono (se, cioè, l'IGE all'importazione rappresenti soltanto

una species del più ampio genus IGE, oppure una distinta imposta dalla

ben diversa natura) è tuttora di incerta risposta.

Lo è in dottrina, dove - pur con qualche leggera prevalenza

dell'orientamento favorevole alla seconda alternativa - si sostiene

generalmente che comune ad ambo i tributi è la causa o funzione

dell'imposta, che è quella di colpire l'entrata proveniente da scambio

di merci o di servizi. Ciò che diversificherebbe il contenuto

dell'art. 17 della legge 762/40 da quello dell'art. 1 sarebbe, perciò,

soltanto l'accertamento: che è autoaccertamento (o accertamento cogli

altri sistemi indicati nella legge citata) per gli scambi all'interno

del territorio nazionale, ed è, invece, accertamento obiettivo

dell'importazione, come presupposto dell'imposta, per gli scambi

internazionali. Si vuole, tuttavia, in contrario, che l'importazione

vada considerata come fatto obiettivo, indipendentemente dal

trasferimento di ricchezza che riguarda invece le entrate che si

verificano sul territorio nazionale: per cui la sola relazione

esistente fra l'art. 1 e l'art. 17 sarebbe rappresentata dai parametri

per la determinazione dell'aliquota dell'imposta da applicarsi al

momento dell'importazione.

Né minore è l'incertezza della giurisprudenza della Corte di

cassazione per la quale, ad un primo indirizzo che riconosceva nelle

due imposte forme impositive autonome e distinte, è seguito un

contrario insegnamento, poscia consolidato dalle Sezioni Unite con

numerose sentenze. Il che non ha impedito qualche ritorno alle

originarie posizioni; anche se poi le Sezioni Unite, nuovamente

intervenute ma incidenter tantum, non sembrano averlo confermato.

Nell'unica sentenza in cui la giurisprudenza di questa Corte, ha

lambito il problema (ma a proposito di caso ben diverso dall'attuale),

si è data premura di avvertire espressamente, riverberando

quell'incertezza, che "i dubbi, apparsi in dottrina, sulla natura

dell'IGE all'importazione, non toccano la controversia, per risolvere

la quale basta aver considerato il collegamento delle due imposte coi

fatti di importazione - esportazione e con le operazioni doganali. Ché

se una più rigorosa impostazione teorica e qualche fine pratico

consigliassero di inquadrare i due tributi, come specie a genere, nelle

imposte sugli affari e quell'imposta generale sull'entrata, la

soluzione sarebbe irrilevante in questa sede" (sent. 12 dicembre 1967

n. 146). In realtà, colla citata sentenza, questa Corte non ha

ravvisato incompatibilità fra la qualificazione dell'IGE

all'importazione di cui all'art. 17 quale "provento" doganale (non

però, quale "dazio" doganale) e il suo rapporto di specie a genere

coll'imposta generale sull'entrata di cui all'art. 1 della legge

762/1940.

2. - Ma - come si è accennato - il presente conflitto di

attribuzione necessariamente prescinde dalla soluzione di un siffatto

quesito. Se questa, infatti, e soltanto questa, fosse la regiudicanda,

potrebbe addirittura dubitarsi che un siffatto oggetto costituisca

materia di conflitto, giacché la mera rivendicazione di beni, la

pretesa a contenuto prettamente patrimoniale, e l'interpretazione della

normativa che ad esse si riferisce, sono sicuramente materia di

competenza della giurisdizione ordinaria (cfr. Corte cost. 24 maggio

1970 n. 97; 23 aprile 1976 n. 111; 15 giugno 1979 n. 61).

Vero è che, spostando l'accento dal contenuto economico della

pretesa alla "categoria dei beni" attorno a cui si controverte,

potrebbe già su questo piano rilevarsi che il decidere sulle categorie

dei beni spettanti o non alla Regione rappresenta di per se stesso un

profilo che investe la competenza e la funzione istituzionale della

Regione, costituzionalmente protette (Corte cost. 8 maggio 1959 n. 31).

In realtà, nel caso di specie, la rivendicazione patrimoniale è

soltanto il momento conseguenziale di più delicati problemi che stanno

a monte e che concernono la tematica di un atto asseritamente invasivo

o, comunque, lesivo della competenza della Regione, il che è, invece,

sicuramente oggetto di conflitto di attribuzione. Del che sarà subito

detto.

Non prima, però, di avere constatato che l'atto amministrativo

contestato non si presta a dubbi sulla sua impugnabilità. La

giurisprudenza di questa Corte ha da tempo chiarito che non occorrono

atti definitivi, essendo impugnabili anche atti preparatori (Corte

cost. 18 dicembre 1972 n. 211), né sull'impugnabilità influisce il

carattere formale dell'atto: si è ritenuto, infatti, proponibile il

ricorso de quo anche nei confronti di una circolare (Corte cost. 2

ottobre 1979 n. 120). E sufficiente, perciò, un qualsiasi atto di

organo statale che affermi in concreto la propria competenza ad

esercitare un certo potere (Corte cost. 12 dicembre 1967 n. 153), e

ciò ovviamente, anche se l'atto integri un provvedimento revocativo di

altro provvedimento (Corte cost. 30 maggio 1968 n. 69).

Tutti tali requisiti sono ravvisabili nella nota 26 novembre 1982

n. 2159 del Ministero delle Finanze - Direzione generale per la finanza

locale - diretta alla Regione Friuli - Venezia Giulia.

3. - Ritiene la Corte che la ministeriale ora richiamata sia

effettivamente lesiva della competenza della Regione ricorrente, tanto

sotto l'aspetto formale quanto sotto quello sostanziale.

Il D.P.R. 23 gennaio 1965, n. 114, che detta norme di attuazione

dello Statuto speciale Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza

locale, dopo aver dato atto nell'esordio che è stata sentita la

commissione paritetica di cui all'art. 65 dello Statuto speciale,

dispone all'art. 10 che "alla determinazione..." delle somme spettanti

alla Regione per le quote fisse di proventi erariali indicate nell'art.

49 dello Statuto" "sarà provveduto con decreto del Ministro per le

finanze di concerto con il Ministro per il Tesoro, di intesa con il

Presidente della Giunta regionale". E difatti il D.M. 18 aprile 1967,

premesso che "il Presidente della Giunta regionale ha manifestato la

propria intesa sul presente decreto ", recita all'art. 1 "è approvato

l'unito prospetto - che è parte integrante del presente decreto - per

la liquidazione delle quote di proventi erariali spettanti alla Regione

Friuli - Venezia Giulia ai sensi dell'art. 49 dello Statuto per il

primo esercizio finanziario regionale...".

Va rilevato, dunque, che l'art. 10 del D.P.R. 114/65 sembra

preoccuparsi di pretendere l'intesa col Presidente della Regione sulla

determinazione in concreto delle somme spettanti alla Regione proprio

nell'intento di predisporre una sede in cui trovassero soluzione

concordata eventuali disparità di vedute in ordine all'uno o all'altro

accredito: ed in realtà il prospetto allegato al successivo Decreto

ministeriale, alla voce "Imposta generale sull'entrata", determinava

effettivamente proprio le somme che, per essa voce, si era convenuto

pacificamente di assegnare alla Regione.

Ben è vero che una siffatta determinazione si rendeva tanto più

necessaria in quanto il primo esercizio, a causa del momento in cui

andava in vigore, restava limitato al periodo 26 maggio - 31 dicembre

1964. Tale circostanza, però, non diminuisce il valore significativo

della disposizione, giacché per calcolare le somme spettanti,

ritagliandole nel più limitato periodo del primo esercizio, le parti

hanno dovuto necessariamente tener conto di quanto lo Stato aveva

incassato nel territorio della Regione per il titolo di cui alla voce

"Imposta generale sull'entrata": ed è pacifico, proprio per il fatto

che ora lo Stato ne pretende la restituzione, che in quel primo calcolo

sicuramente le parti, di comune intesa, determinarono le somme

spettanti sulla base di un preciso criterio: calcolando, cioè, in

quella voce anche l'ora contestata IGE all'importazione. Qualunque

fosse all'origine la corrispettiva interpretazione delle norme

presupposte dall'intesa del 1967, è certo, comunque, che essa in linea

di fatto fu raggiunta in tal senso: e si trattò di intesa nemmeno

tanto anomala rispetto alle tendenze degli orientamenti ordinamentali,

se ora il legislatore va estendendo esplicitamente anche ad altre

Regioni differenziate la compartecipazione nel gettito dell'IGE

all'importazione (cfr. da ultimo per la Sardegna la l. 13 aprile 1983

n. 122, art. 1 lett. G, dove è anche precisato che la quota fissa

dovuta si riferisce all'imposta riscossa nel territorio della Regione:

col che il legislatore mostra di voler superare anche le obiezioni

concernenti l'asserito valore di riferimento nazionale proprio dall'IGE

all'importazione).

Né quell'intesa può essere assunta con effetti limitati alla

determinazione del primo periodo di esercizio, come si potrebbe essere

tentati di arguire dalla qualifica di "transitoria" che la rubrica

sembrerebbe attribuire alla disposizione di cui all'art. 10 del citato

D.M. 18 aprile 1967; e ciò perché - a parte la considerazione secondo

cui la norma sembra avere carattere piuttosto "finale" che transitorio

- l'intesa col Presidente della Regione informa come principio generale

il contenuto del D.P.R. 23 gennaio 1965 n. 114.

Così l'art. 4 prevede l'intesa per la determinazione

dell'ammontare dei proventi, derivanti alla Regione da maggiorazioni di

aliquote o da altre modificazioni successive al Decreto, quando quei

proventi siano stati destinati per legge a copertura di nuove o

maggiori spese a carico del bilancio statale.

Benché, dunque, una legge segni il destino di quei proventi, che

sicuramente, perciò, dovranno essere riversati allo Stato, il

legislatore impone tuttavia che la determinazione del loro ammontare

avvenga d'intesa col Presidente della Regione: evidentemente proprio

perché il provvedimento incide sulle entrate regionali toccando la

sfera di competenza della Regione.

Altrettanto dicasi per quanto concerne i servizi relativi

all'accertamento e alla riscossione dei tributi istituiti dalla Regione

(servizi disimpegnati dallo Stato), le cui modalità di esecuzione

devono essere determinate con Decreto del Ministro delle finanze, ma

sempre previa intesa col Presidente della Giunta regionale (art. 7).

Ancora una volta il legislatore esige l'intesa perché quelle procedure

interessano da vicino le entrate regionali.

Parimenti in ordine alla determinazione dell'ammontare delle spese

che spettano in rimborso alla Regione per l'esercizio, mediante suoi

uffici, di funzioni di competenza statale (art. 9).

Tutte norme queste certamente non transitorie, come appare dalla

stessa collocazione, e tuttavia improntate allo spirito di comune

intesa che domina la disciplina generale del Decreto. Spirito, del

resto, che presiede anche ad altra norma fra quelle definite

"transitorie e finali": si vuole alludere alla disposizione di cui

all'art. 13, la quale pure prescrive la stessa intesa per la

liquidazione delle spese che dovranno essere addebitate alla Regione,

in ordine a quegli uffici statali che adempiono a funzioni regionali e

che alla Regione dovranno poi essere trasferiti.

Ebbene, il criterio adottato concordamente nel 1967 (ma con

efficacia dal 26 maggio 1964) non fu più evidentemente abbandonato

dalle parti se - come si evince dalla stessa ministeriale - esso fu

osservato, e senza obiezioni, per ulteriori cinque anni ed oltre, fino

a quando, cioè, il tributo fu sospeso dall'art. 90 n. 1 del D.P.R. 26

ottobre 1972 n. 633. Cinque anni e più durante i quali lo Stato ha

mantenuto fede ai criteri adottati nell'intesa raggiunta col Presidente

della Regione in occasione della determinazione delle somme spettanti

sul primo bilancio di esercizio.

Una siffatta concordia, peraltro, perdura ulteriormente per altri

dieci anni ancora, ma va rilevato che, dopo l'avvento della citata

legge soppressiva, sopravviene una situazione nuova che consolida e

fissa nel tempo quell'intesa: si allude al procedimento novativo

introdotto dal legislatore coll'art. 8, primo comma, del coevo D.P.R.

n. 638. Dispone, infatti, questa norma che alle Regioni differenziate

vengano corrisposte somme d'importo pari a quelle devolute per l'anno

1972 per tributi e compartecipazioni a tributi erariali soppressi.

Dove manifestamente il riferimento al titolo di devoluzione svolge

ruolo di mero criterio d'identificazione delle somme in concreto

effettivamente corrisposte. Lo attesta eloquentemente la rubrica del

Decreto che testualmente recita: " Disposizioni per l'attribuzione di

somme agli enti indicati nell'art. 14 della l. 9 ottobre 1971 n. 825,

in sostituzione di tributi, contributi e compartecipazioni".

Non può esservi dubbio, pertanto, a questo punto che il

legislatore si è preoccupato di predisporre adeguata normativa per

assicurare nel tempo la continuità della concreta erogazione di quelle

stesse somme (parzialmente indicizzate negli anni) che fino a quel

momento erano state pacificamente corrisposte sulla base delle intese

raggiunte: e ciò fino a quando non sarebbe stato attuato il

coordinamento della disciplina delle entrate tributarie delle Regioni a

Statuto speciale, così come previsto dalla l. 9 ottobre 1971 n. 825

(Delega al Governo per la riforma tributaria). E poiché il

coordinamento tarda a venire, il Parlamento con successivi

provvedimenti proroga di anno in anno la continuità della novazione

(l. 27 gennaio 1978 n. 43; l. 8 gennaio 1979 n. 3; l. 7 luglio 1980 n.

299; l. 23 aprile 1981 n. 153; l. 26 febbraio 1982 n. 51; l. 26 aprile

1983 n. 131).

Vero è che quella preoccupazione del legislatore muoveva da

intenti sostanziali di cui subito sarà detto ma appare evidente

frattanto che, già sul piano formale, l'intervento unilaterale del

Ministero delle finanze ha violato una precisa competenza della

Regione: quella che prevedeva l'intesa col Presidente della Giunta

regionale in ordine alla determinazione delle somme spettanti per la

compartecipazione nei tributi.

Ammesso, infatti, che fossero superabili gli effetti novativi del

D.P.R. n. 638/72 e che si trattasse di verificare l'errore

interpretativo alla base dell'intesa raggiunta nel 1967, non potevasi

pretermettere un nuovo intervento del Presidente della Giunta

regionale. Si tratta, in sostanza, di un meccanismo costituzionale di

collaborazione fra Stato e Regione che non può essere eluso quando è

espressamente previsto. La sua inosservanza comporta l'annullamento del

provvedimento viziato, giusta costante giurisprudenza di questa Corte

(si vedano le sentenze 25 maggio 1963 n. 80; 14 luglio 1976 n. 180; e,

argomentando a contrario, la sent. 17 luglio 1980 n. 123).

4. - Ma - come si è appena osservato - sia nel prevedere

l'intervento della Regione nell'intesa, sia nel prorogare nel tempo la

corresponsione delle somme già corrisposte alle Regioni differenziate

fino al 1972 (in sostituzione della compartecipazione ai proventi dei

tributi soppressi), il legislatore è stato ovviamente mosso da intenti

sostanziali.

Una volta che, attraverso la compartecipazione ai tributi erariali

riscossi nella Regione, lo Stato ne finanzia la parte essenziale delle

entrate, ogni problema afferente alle fonti di queste non può essere

evidentemente soltanto una questione riducibile ad una rettifica dei

calcoli che si assumono errati, o di più corretta interpretazione di

qualche norma ordinaria.

Come la dottrina ha correttamente rilevato, proprio in merito alle

quote fisse attribuite alle Regioni sui tributi erariali, la validità

di quelle quote si fonda essenzialmente sulla esattezza della

valutazione dei costi delle funzioni regionali. In realtà, nel

bilanciamento fra entrate e spese, di cui si sostanzia lo strumento

contabile della Regione, esiste un rapporto ineliminabile nel quale

trovano rappresentazione quei fatti amministrativi e di gestione che la

Regione realizza in esecuzione dei suoi fini istituzionali. Ciò

significa che le somme concordate fra Stato e Regione quali quote fisse

di partecipazione alle imposte statali, e di cui poscia il legislatore

ha prorogato l'erogazione, avevano una precisa finalizzazione nel

contesto del bilancio regionale di cui rappresentavano la quasi

totalità delle entrate ordinarie: esse, infatti, erano state

calibrate, in occasione dell'intesa, nella prospettiva del concreto

esercizio di quelle funzioni istituzionali, costituzionalmente

rilevanti, che il bilancio consentiva.

Di ciò appunto evidentemente ha inteso preoccuparsi il

legislatore, non solo nel predisporre il cennato meccanismo

costituzionale di collaborazione fra Stato e Regione, ma anche e

particolarmente dandosi carico di disporre l'ulteriore prosecuzione

dell'erogazione delle stesse somme (salvo una modesta indicizzazione),

nonostante la soppressione dei tributi.

Se questo, dunque, - come pare - è stato l'intento del

legislatore, un intervento amministrativo del Governo che

unilateralmente rettifica - a torto od a ragione - le somme concordate

per la realizzazione delle finalità istituzionali della Regione, non

si risolve in una mera questione di calcolo: al contrario, esso risulta

invasivo della competenza regionale anche sul piano sostanziale, oltre

che su quello già illustrato del processo formativo della comune

volontà. Facendo mancare, infatti, alla Regione una parte notevole

delle entrate, senza avere esperito un tentativo d'intesa, l'organo

ministeriale incide anche sul conseguimento delle finalità

costituzionalmente tutelate.

Certo, il legislatore statale ben potrebbe intervenire, se lo

ritenesse opportuno, nell'ambito della sua specifica competenza in

materia: ma dovrebbe farlo, comunque, dopo aver sentito la Regione

(art. 65 Statuto Friuli - Venezia Giulia) e avendo i poteri per mettere

ordine nella complessa vicenda senza turbare i delicati rapporti

coll'Ente Regione.

La Corte, comunque, deve frattanto provvedere in ordine all'atto

impugnato.