Sentenza n. 39/1959

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale del D. P. R. 7

gennaio 1956, n. 164, contenente norme per la prevenzione degli

infortuni sul lavoro nelle costruzioni, in riferimento all norma

contenuta nell'art. 76 della Costituzione, e dell'art. 77 dello stesso

D. P. R. 7 gennaio 1956, n. 164, in riferimento alla norma contenuta

nell'art. 27, primo comma, della Costituzione, promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa il 9 giugno 1958 dal Pretore di Bologna nel

procedimento penale a carico di Cremonini Armando e Zanotti Vittorio,

iscritta al n. 29 del Registro ordinanze del 1958 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 174 del 19 luglio 1958;

2) ordinanza emessa il 21 novembre 1958 dal Pretore di Marsala nel

procedimento penale a carico di Spidalieri Giorgio e Passalacqua

Francesco, iscritta al n. 4 del Registro ordinanze del 1959 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiate della Repubblica n. 26 del 31

gennaio 1959;

3) ordinanza emessa il 5 gennaio 1959 dal Giudice istruttore del

Tribunale di Casale Monferrato nel procedimento penale a carico di

Gianotti Michelino, iscritta al n. 54 del Registro ordinanze del 1959 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 64 del 14 marzo

1959.

Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 27 maggio 1959 la relazione del

Giudice Nicola Jaeger;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Valente Simi per

il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel procedimento penale a carico di Cremonini Armando e

Zanotti Vittorio, imputati del reato di cui agli articoli 24, comma

primo, 51 e 56 del D. P. R. 7 gennaio 1956, n. 164, sanzionato dal

successivo art. 77, per non aver posto in opera, durante lo svolgimento

di lavori edili, gli accorgimenti necessari per evitare eventuali

pericoli di infortunio sul lavoro, il Pretore di Bologna ha pronunciato

ordinanza, in data 9 giugno 1958, disponendo la trasmissione degli atti

alla Corte costituzionale, affinché decida se non sia da ritenersi

illegittimo l'art. 77 del ricordato decreto legislativo presidenziale,

per contrasto con l'art. 27, prima parte, della Costituzione.

Osserva il Pretore, accogliendo le argomentazioni difensive, che

detto art. 77, posto in relazione agli articoli 24, 51, 56 dello stesso

D. P. R., i quali statuiscono la sanzione penale per i "preposti" e per

i "lavoratori", dà vita a una duplice categoria di concetti che appare

inammissibile nell'attuale sistema italiano, e cioè da un lato ad una

forma di presunzione assoluta, e dall'altro ad una specie di reato

anomalo esclusivamente "proprio", per il quale risponde

obbligatoriamente l'imprenditore, chiunque sia in fatto il responsabile

di quella determinata sfera di attività della vita del cantiere; che

detta anomalia risulta evidente dall'esame di tutto il testo

legislativo, il quale, ad esempio, prevede all'art. 15 diverse sanzioni

a seconda di chi sia il soggetto attivo (datore di lavoro o dirigente,

ovvero preposto) e che per altre condotte, invece (ad es. art. 24),

prevede la sanzione solo a carico del datore di lavoro o dirigente,

dando luogo alla conseguenza che a questi ultimi, in determinati casi,

venga addebitato un comportamento commissivo od omissivo altrui; che

"l'alta opera di vigilanza", spettante esclusivamente al direttore dei

lavori, non può comprendere tutti quegli aspetti di vita del cantiere

di cui all'art. 24, potendosi verificare ad esempio che, posto il

materiale necessario a disposizione del cantiere da parte del datore di

lavoro ed impartito l'ordine altrettanto necessario da parte del

direttore dei lavori, l'omissione di cautele sia da attribuirsi alla

inesecuzione di un preposto o di un lavoratore;

che - pertanto - la norma criticata dà vita ad una forma di

responsabilità oggettiva o di presunzione in contrasto con l'articolo

27, prima parte, della Costituzione.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata al Presidente del

Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del

Parlamento, nonché pubblicata, per disposizione del Presidente della

Corte costituzionale, nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 19

luglio 1958.

È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso, come per legge, dall'Avvocato

generale dello Stato, il quale ha dedotto che la denunzia di

illegittimità costituzionale dell'art. 77 del citato decreto

legislativo si basa su un presupposto del tutto infondato, perché tale

disposizione prevede e punisce, a titolo di contravvenzione, la

inosservanza di vari obblighi determinati nelle norme in essa

richiamate, è l'elemento psicologico è dato dalla semplice

volontarietà dell'omissione; né ha importanza la diversità delle

sanzioni previste per i diversi soggetti chiamati a rispondere anche di

uno stesso fatto.

Riguardo alla affermata presunzione di colpa, l'Avvocatura dello

Stato, richiamati i principi affermati nella sentenza n. 3 del 1956

della Corte costituzionale, ha osservato che quando si è verificato

l'evento che importa la violazione dell'obbligo, il reato è perfetto,

ma l'imputato potrà sempre far valere, secondo i principi generali, le

cause che escludano la sua responsabilità, quali il caso fortuito o la

forza maggiore. Il datore di lavoro ha l'obbligo di adottare nella

propria azienda tutti gli accorgimenti prescritti dalla legge e di dare

le direttive necessarie, vigilando perché queste siano rispettate ed

attuate. Se non fa questo, non si versa in tema di responsabilità

oggettiva, ma di colpa, per non avere adoperata la dovuta diligenza

nella attività direttiva e di controllo, salva sempre la discriminante

della mancanza di un nesso fra l'azione e l'evento, da accertarsi dal

giudice nel caso concreto.

Queste considerazioni sono state ribadite in una successiva

memoria.

Non si sono invece costituiti gli imputati del processo principale.

2. - Nel procedimento penale a carico di Spidalieri Giorgio e

Passalacqua Francesco, imputati dei reati di cui all'art. 590 Codice

penale e agli articoli 22 e 23 del D. P. R. 7 gennaio 1956, n. 164,

puniti - questi ultimi - dall'art. 77 dello stesso decreto

presidenziale, il Pretore di Marsala, con ordinanza emessa il 21

novembre 1958, ha sospeso il giudizio e disposto la trasmissione degli

atti alla Corte costituzionale perché decida in ordine alla

legittimità costituzionale delle disposizioni penali del decreto del

Presidente della Repubblica 7 gennaio 1956, n. 164.

Si legge nell'ordinanza che l'art. 77 di detto decreto punisce il

datore di lavoro per fatti che non possono essergli imputabili perché

riguardano per lo più dettagli della costruzione dei ponteggi; il che

appare molto più evidente nei casi molto frequenti quando i lavori

sono condotti, come si suol dire, in economia, in cui il datore di

lavoro non abbia una competenza specifica nella materia tecnica

relativa alle costruzioni e si sia affidato, appunto per questo motivo,

al dirigente, la cui responsabilità concorre con quella del datore di

lavoro, a norma del menzionato art. 77, e perciò non la sostituisce.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata al Presidente del

Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del

Parlamento, nonché pubblicata, per disposizione del Presidente della

Corte costituzionale, nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 31

gennaio 1959.

È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso, come per legge, dall'Avvocato

generale dello Stato, il quale ha dedotto che la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 77 del decreto presidenziale in

parola deve ritenersi ed essere dichiarata infondata, per le stesse

argomentazioni esposte nei riguardi dell'ordinanza 9 giugno 1958 del

Pretore di Bologna.

Gli imputati del processo principale non si sono costituiti nel

presente giudizio.

3. - Nel procedimento penale a carico di Gianotti Michelino,

imputato della contravvenzione prevista e punita dall'art. 77, lett. c,

del D. P. R. 7 gennaio 1956, n. 164, in relazione all'articolo 69 dello

stesso, per avere, nella sua qualità di direttore di lavori di

edilizia in Penango, omesso di applicare lungo la rampa e i

pianerottoli della scala fissa in costruzione idonei parapetti normali

e arresti al piede, il Pretore di Moncalvo aveva pronunciato, in data

12 dicembre 1958, sentenza istruttoria di assoluzione perché il fatto

non costituisce reato. A motivazione di tale giudizio, il Pretore

osservava che il decreto delegato doveva essere considerato inesistente

e quindi inapplicabile, perché pubblicato nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica il 31 marzo 1956, quando già la delegazione

legislativa era decaduta per inosservanza del termine, fissato nella

legge di delegazione al 23 marzo 1956.

Contro tale sentenza propose appello il Procuratore della

Repubblica di Casale Monferrato, e, su richiesta di questi, il Giudice

istruttore presso lo stesso Tribunale, con ordinanza in data 5 gennaio

1959, disponeva la sospensione del procedimento e la trasmissione degli

atti alla Corte costituzionale.

L'ordinanza era ritualmente notificata al Presidente del Consiglio

dei Ministri, all'imputato e al Pubblico Ministero e comunicata ai

Presidenti delle due Camere del Parlamento, nonché pubblicata, per

disposizione del Presidente della Corte costituzionale, nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica del 14 marzo 1959.

È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso, come per legge, dall'Avvocato

generale dello Stato, il quale, dopo aver rilevato, sia pure senza

insistervi, il difetto nell'ordinanza di ogni precisa indicazione delle

norme costituzionali che si assumono violate, ha sostenuto nell'atto di

intervento e ribadito in una memoria successiva che il momento in cui

si deve ritenere esercitata la funzione legislativa delegata o concluso

il suo esercizio è quello della approvazione o emanazione del decreto

legislativo, previsto nella legge stessa di delegazione; non, invece,

quello della pubblicazione, atto dovuto, demandato ad organi

dipendenti, non agli organi costituzionali, condizione di efficacia,

non di esistenza della norma, come risulta anche dal testo degli

articoli 72 e 73 della Costituzione.

L'imputato del processo principale non si è costituito nel

presente giudizio.

Nell'udienza pubblica del 27 maggio 1959 l'Avvocato dello Stato ha

illustrato le precedenti deduzioni. Considerato in diritto :

La Corte ha ravvisato l'opportunità della riunione delle tre cause

per la loro decisione con unica sentenza, posto che le norme, alle

quali si riferiscono le questioni di legittimità costituzionale

proposte con le tre ordinanze, fanno parte di uno stesso testo

legislativo e in una delle ordinanze, quella del Giudice istruttore del

Tribunale di Casale Monferrato, si pone il problema della legittimità

costituzionale dell'intero decreto del Presidente della Repubblica 7

gennaio 1956, n. 164.

Tale questione, che deve essere esaminata per la prima, concerne

l'osservanza della norma contenuta nell'art. 76 della Costituzione, la

quale prescrive che la delegazione dell'esercizio della funzione

legislativa al Governo può essere concessa soltanto "per tempo

limitato". Il termine fissato nell'art. 1 della legge di delegazione 12

febbraio 1955, n. 51 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 7 marzo

1955, n. 54, ed entrata in vigore il 22 marzo 1955), era di un anno

dalla data dell'entrata in vigore di detta legge. Il decreto

legislativo presidenziale emanato in base a tale delegazione reca la

data del 7 gennaio 1956, ma fu pubblicato nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica del 31 marzo 1956, n. 78.

La Corte non ritiene che tale ritardo nella pubblicazione di una

legge delegata, quando questa sia stata emanata, ai sensi dell'art. 87,

quinto comma, della Costituzione, entro il termine fissato nella legge

di delegazione, configuri una violazione dell'art. 76 della

Costituzione, alla quale consegua la illegittimità costituzionale

della prima o, ancor meno, la sua inesistenza giuridica.

La norma costituzionale testé ricordata prevede la delegazione al

Governo dell'"esercizio della funzione legislativa", vale a dire di

quella funzione che è esercitata collettivamente dalle due Camere

(art. 70 della Costituzione).

Il "tempo limitato", che deve essere prestabilito, concerne

precisamente l'esercizio di tale funzione; non comprende invece

adempimenti successivi a quell'esercizio, che si è esaurito con la

emanazione del provvedimento legislativo, posto che gli adempimenti

stessi competono ad altri organi, di natura amministrativa.

D'altra parte, la pubblicazione nei fogli ufficiali, diretta a

rendere note legalmente le disposizioni legislative, è condizione di

efficacia, non requisito di validità della legge, che esiste

validamente anche prima della sua pubblicazione.

Queste considerazioni sembrano sufficienti a far ritenere non

fondata la questione di legittimità costituzionale del decreto

legislativo denunciato come illegittimo, sebbene il ritardo intervenuto

nella pubblicazione di esso non sia da approvare, anche se non derivi

da negligenza.

Le questioni proposte nelle ordinanze del Pretore di Bologna e del

Pretore di Marsala riguardano invece l'art. 77 del decreto legislativo

sopra ricordato, il quale prevede sanzioni penali a carico dei datori

di lavoro e dei dirigenti per la inosservanza delle norme contenute in

diversi articoli del decreto stesso. Secondo i giudici di merito, la

norma denunziata concreterebbe una figura di responsabilità oggettiva

o di presunzione, in contrasto con l'art. 27, prima parte, della

Costituzione.

Per meglio impostare la questione, sembra opportuno chiarire che il

decreto legislativo 7 gennaio 1956, n. 164, al pari di numerosi altri

emanati nello stesso torno di tempo in base alla stessa legge di

delegazione 12 febbraio 1955, n. 51 (D. P. R. 19 marzo 1956, n. 302; D.

P. R. 19 marzo 1956, n. 303; D. P. R. 20 marzo 1956, n. 320; D. P. R.

20 marzo 1956, n. 321; D. P. R. 20 marzo 1956, n. 322; D. P. R. 20

marzo 1956, n. 323), contiene norme per la prevenzione degli infortuni

sul lavoro in un particolare settore, e precisamente in quello delle

costruzioni edilizie. In esso, come negli altri, è contenuta tutta una

serie di prescrizioni concernenti i materiali e gli strumenti da usare,

le cautele da osservare a protezione dei lavoratori, i requisiti delle

opere provvisionali (ponteggi, impalcature, montanti), le regole delle

manovre da compiere, e così via. Sono prescrizioni suggerite dalla

esperienza tecnica, la quale ha dimostrato che la inosservanza di tali

avvedimenti è frequentemente causa di infortuni, anche gravi,

specialmente nel lavoro delle costruzioni. Perciò la legge ne impone

l'osservanza a tutti coloro che partecipano o presiedono a tali opere e

commina sanzioni a carico dei lavoratori, dei preposti e dei dirigenti

e datori di lavoro, dai quali ultimi esige che vigilino perché

l'osservanza sia completa e rigorosa.

Per quanto si esaminino attentamente le disposizioni, non vi si

ravvisa alcuna violazione del principio dell'art. 27, primo comma,

della Costituzione. A carico del datore di lavoro o del dirigente è

prevista chiaramente una responsabilità per fatto proprio, fondata

sulla inosservanza dell'obbligo di dare le disposizioni e di stabilire

le cautele indicate dalla legge e di curarne la puntuale esecuzione.

Non sussiste pertanto alcun contrasto con il principio che sancisce

il carattere personale della responsabilità.