Sentenza n. 389/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Provincia Autonoma di Bolzano

notificato il 24 dicembre 1988, depositato in Cancelleria il 28

successivo ed iscritto al n. 34 del registro ricorsi 1988, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Presidente

del Consiglio dei Ministri in data 28 ottobre 1988 avente per

oggetto: "Atto di indirizzo e coordinamento alle Regioni e alle

Province autonome per l'accesso all'edilizia residenziale pubblica ed

al relativo credito dei cittadini comunitari esercenti attività di

lavoro autonomo";

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1989 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi gli avv.ti Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia

Autonoma di Bolzano e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per

il Presidente del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la

Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di attribuzione

in relazione al d.P.C.M. 28 ottobre 1988 (Atto di indirizzo e

coordinamento alle regioni e province autonome per l'accesso

all'edilizia residenziale pubblica ed al relativo credito dei

cittadini comunitari esercenti attività di lavoro autonomo), in

quanto ritenuto lesivo delle competenze legislative di tipo esclusivo

da essa detenute, a norma dell'art. 8, n. 10, e degli artt. 16 e 98

dello Statuto di autonomia, in materia di "edilizia comunque

sovvenzionata, totalmente o parzialmente, da finanziamenti a

carattere pubblico", nonché delle competenze ad essa riconosciute

dall'art. 6 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, in ordine

all'attuazione dei regolamenti della Comunità Economica Europea, ove

questi richiedano una normazione integrativa o un'attività

amministrativa di esecuzione.

Premesso che la Provincia di Bolzano ha predisposto un'organica

disciplina del settore, la quale non prevede la cittadinanza italiana

come requisito necessario per poter beneficiare dell'assegnazione di

alloggi di edilizia residenziale pubblica o del relativo credito, e

premesso, quindi, che non sussisteva l'esigenza di attuare nel

territorio provinciale il regolamento del Consiglio della C.E.E. n.

1612/68 sulla parità di trattamento e sulla libera circolazione dei

lavoratori all'interno della Comunità europea, la ricorrente

sostiene che l'atto impugnato lede l'autonomia provinciale nel

sottrarre ad essa la competenza di attuazione diretta delle norme

comunitarie, che gli artt. 6 e 7 del d.P.R. n. 526 del 1987 le

garantiscono in misura più ampia e incisiva di quanto sia in genere

riconosciuto alle regioni e che era stata, per l'appunto, già

esercitata.

In secondo luogo, la ricorrente osserva che, poiché le previsioni

concernenti i requisiti soggettivi per l'accesso all'edilizia

pubblica sovvenzionata sono contenute in atti legislativi, lo Stato,

adottando un decreto ministeriale di indirizzo e di coordinamento, ha

tentato di raggiungere un risultato che potrebbe esser realizzato

soltanto mediante un atto legislativo specificamente diretto a

modificare la previgente legislazione statale o a stabilire principi

affinché le regioni o le province autonome si adeguino con le loro

leggi alle norme comunitarie. Al contrario, l'atto impugnato - il

quale, per la forma con cui è stato adottato, potrebbe indirizzare

soltanto l'attività amministrativa della Provincia - pretenderebbe,

secondo la ricorrente, di incidere direttamente sulle leggi

provinciali che regolano la stessa materia, le quali sarebbero

legittimamente soggette soltanto ad indirizzi adottati con legge

dello Stato.

In terzo luogo, continua la ricorrente, nel caso in cui l'atto

impugnato dovesse essere considerato come rivolto essenzialmente alle

attività amministrative della Provincia, oltre ad esser soggetto a

tutte le censure che la ricorrente ha già prospettato in un

precedente giudizio di legittimità costituzionale avverso l'art. 2,

terzo comma, lett. d, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (v. ric. n.

31 del 1988), esso sarebbe viziato per i seguenti motivi: perché

sarebbe privo di quel "supporto legislativo ulteriore" richiesto

dalla giurisprudenza di codesta Corte; perché sarebbe contrario al

citato art. 2 della legge n. 400 del 1988 che impone per gli atti di

indirizzo e di coordinamento la deliberazione del Consiglio dei

Ministri senza possibilità di delega; e, infine, perché violerebbe

l'art. 12, quinto comma, lett. b, della stessa legge n. 400 del 1988,

che vincola il Governo a consultare la Conferenza permanente

Stato-regioni per gli atti come quello impugnato.

2. - Si è regolarmente costituito il Presidente del Consiglio dei

ministri per chiedere che il ricorso sia dichiarato non fondato.

Dopo aver ricordato che l'atto impugnato è stato adottato a

seguito di una condanna dell'Italia, pronunziata dalla Corte di

Giustizia della Comunità Europea (adita dalla Commissione della CEE

ex art. 169 del Trattato di Roma) con una sentenza nella quale è

affermato che il nostro Paese è tenuto ad accordare, in materia di

edilizia residenziale pubblica, la parità di trattamento con i

cittadini italiani dei lavoratori autonomi degli altri Paesi della

Comunità che si avvalgono in Italia del diritto di stabilimento

(art. 52 del Trattato) o della libera prestazione di servizi (art.

59), l'Avvocatura dello Stato osserva che la tesi della ricorrente,

secondo la quale l'atto impugnato avrebbe dovuto essere un atto

legislativo, sarebbe priva di fondamento. Infatti, poiché le norme

comunitarie dettate in conformità del Trattato o anche quelle

deducibili dal Trattato stesso, così come vengono accertate ed

enunciate dalle sentenze della Corte europea, prevalgono su diverse e

contrarie disposizioni legislative, sarebbe contraddittorio ritenere

che tale efficacia, anziché discendere dal rapporto esistente tra

l'ordinamento interno e quello comunitario, e quindi operare per

forza propria, debba esser realizzata solo grazie ad un apposito

intervento del legislatore nazionale, che trasformi la norma

comunitaria in una norma di diritto interno.

Da ciò conseguirebbe, secondo l'Avvocatura, che i requisiti

previsti dalle leggi italiane per l'accesso agli alloggi di edilizia

residenziale pubblica, a seguito e in forza della sentenza della

Corte di Giustizia del 14 gennaio 1988, non sarebbero più

legittimamente applicabili nei confronti dei cittadini degli altri

Paesi membri della Comunità, dovendo ricevere, in base a quella

sentenza, il medesimo trattamento dei cittadini italiani nell'accesso

all'edilizia residenziale pubblica. Pertanto, l'atto di indirizzo e

di coordinamento impugnato, che è stato emanato in chiave di

adempimento di un obbligo comunitario, non avrebbe, secondo

l'Avvocatura, la funzione di innovare l'ordine legislativo

preesistente, ma mirerebbe ad assicurare univocità e correttezza di

comportamenti da parte dei soggetti che devono applicare la

legislazione italiana ormai modificata dalla sentenza prima

ricordata.

Quanto alle restanti censure, mentre la pretesa violazione del

principio di legalità sarebbe contraddetta dalle considerazioni già

svolte, quelle basate sulla legge n. 400 del 1988 muoverebbero da

un'errata interpretazione di questa stessa legge. In particolare,

secondo l'Avvocatura, l'atto impugnato è stato deliberato dal

Consiglio dei ministri ed emanato con decreto del Presidente del

Consiglio dei ministri, non esistendo alcuna disposizione che vincola

ad emanare con decreto del Presidente della Repubblica le

deliberazioni del Consiglio dei ministri. Infine, la consultazione

della Conferenza Stato-regioni sarebbe prevista, per l'Avvocatura,

solo per l'adozione dei criteri generali relativi alla funzione di

indirizzo e coordinamento, non già per l'adozione di ogni singolo

atto di esercizio della predetta funzione.

3. - In prossimità dell'udienza la Provincia autonoma di Bolzano

ha presentato una memoria, con la quale, oltre a ribadire argomenti

già svolti nell'atto introduttivo, replica all'Avvocatura dello

Stato che non si potrebbe considerare l'atto impugnato come una sorta

di richiamo all'applicazione di norme comunitarie di per sé già

applicabili.

Infatti, secondo la ricorrente, il principio della prevalenza

della normativa comunitaria rispetto a quella legislativa interna con

essa incompatibile è stato condizionato da questa Corte alla

sussistenza del requisito della immediata applicabilità delle norme

comunitarie (regolamenti o trattati istitutivi), requisito che può

derivare anche da una sentenza interpretativa pronunziata dalla Corte

di Giustizia della Comunità ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE

(cioè nel procedimento su ricorso pregiudiziale). Nel caso di

specie, invece, si riscontrerebbe ora una disciplina comunitaria di

per sé non eseguibile, trattandosi di norme di principio impegnative

per gli Stati-membri (artt. 48, 52 e 59 del Trattato CEE), ora una

disciplina attuativa delle norme di principio appena ricordate, che,

nel concedere parità di trattamento con i lavoratori nazionali

nell'accesso alla edilizia pubblica residenziale, si riferirebbe,

tuttavia, ai soli lavoratori subordinati (art. 9, par. 1, regolamento

CEE n. 1612/68), e non già a quelli autonomi, che sono invece

contemplati dall'atto impugnato. Pertanto, conclude la ricorrente, la

parificazione nell'accesso all'edilizia residenziale tra lavoratori

subordinati e lavoratori autonomi dovrebbe esser stabilita e regolata

soltanto da atti normativi interni.

Per altro verso, la ricorrente contesta che si sia in presenza di

una sentenza interpretativa di disposizioni del Trattato CEE, emessa

dalla Corte di Giustizia ai sensi dell'art. 177, primo comma, lett.

a, del Trattato stesso, e, come tale, in grado di rendere le norme

interpretate come immediatamente eseguibili o di porsi, essa stessa,

come espressiva di statuizioni compiute e direttamente applicabili da

parte dei giudici interni. Secondo la Provincia di Bolzano, la

sentenza del 14 gennaio 1988 è stata adottata ai sensi dell'art. 169

del Trattato CEE e, come tale, non avrebbe posto una disciplina

comunitaria (conforme ai principi degli artt. 52 e 59 del Trattato

CEE) direttamente applicabile dai giudici italiani, ma comporterebbe,

a norma dell'art. 171 dello stesso Trattato, un obbligo per la

Repubblica italiana - da attuarsi secondo la ripartizione

costituzionale delle competenze - di adottare i provvedimenti

necessari per l'esecuzione della sentenza stessa e, quindi, di

abrogare le norme eventualmente incompatibili con la medesima

(eventualità che, peraltro, secondo la ricorrente, non sussisterebbe

in concreto nel caso della Provincia di Bolzano, le cui leggi, ad

avviso della stessa, non prevederebbero il requisito della

cittadinanza).

Tuttavia, anche se così non fosse e anche se le norme comunitarie

dovessero essere ritenute immediatamente applicabili, non si potrebbe

sfuggire, a giudizio della ricorrente, alla seguente alternativa: o

l'atto impugnato, in contrasto col suo tenore letterale, va

considerato privo di ogni reale incidenza sull'ordinamento (come

vorrebbe l'Avvocatura dello Stato), e allora se ne dovrebbe

riconoscere l'inidoneità ad esplicare effetto veruno nei confronti

della Provincia di Bolzano; o lo stesso atto è diretto a incidere

sull'ordine legislativo sotto le mentite spoglie di un atto di

indirizzo e di coordinamento meramente "esplicativo", e allora

dovrebbe esser dichiarato illegittimo. In ogni caso, una volta

ammessa la prevalenza della disciplina comunitaria direttamente

applicabile, sarebbe errato, secondo la ricorrente, non ritener

necessario un intervento del legislatore nazionale vòlto a

trasformare la norma comunitaria in una norma di diritto interno.

Infatti, una cosa sarebbe riconoscere, sulla scorta della

giurisprudenza costituzionale, che i giudici possono "disapplicare"

la legge italiana eventualmente contrastante con le norme comunitarie

direttamente applicabili, altra cosa sarebbe affermare che, ove si

intenda modificare da parte dello Stato la disciplina legislativa

ritenuta incompatibile con quella comunitaria, ciò dev'esser fatto

nel rispetto delle regole fondamentali sul riparto delle competenze

fra Stato e regioni (e province autonome) e sui rapporti tra le fonti

normative (nel caso, con un atto legislativo). Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in relazione all'emanazione

del d.P.C.M. 28 ottobre 1988 (Atto di indirizzo e coordinamento alle

regioni e alle province autonome per l'accesso all'edilizia

residenziale pubblica ed al relativo credito dei cittadini comunitari

esercenti attività di lavoro autonomo), con il quale si stabilisce

che, nell'assegnare gli alloggi di edilizia economica e popolare e

nel disciplinare l'accesso al relativo credito, "gli organi dello

Stato, le regioni a statuto ordinario e speciale, le province

autonome di Trento e di Bolzano, gli enti pubblici e gli istituti

esercenti il credito a favore dell'edilizia (...) considereranno i

cittadini di Stati membri della Comunità economica europea, che

svolgano in Italia attività di lavoro autonomo e versino nelle

condizioni soggettive ed oggettive previste dalla citata normativa,

equiparati ai lavoratori autonomi cittadini italiani".

Secondo la ricorrente, tale atto lederebbe le competenze

legislative di tipo esclusivo ad essa attribuite dall'art. 8, n. 10,

e dagli artt. 16 e 98 dello Statuto del Trentino-Alto Adige (d.P.R.

31 agosto 1972, n. 670), in materia di "edilizia comunque

sovvenzionata, totalmente o parzialmente, da finanziamenti a

carattere pubblico", e dalle relative norme di attuazione, nonché le

competenze riconosciute alla stessa ricorrente dall'art. 6 del d.P.R.

19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige

ed alle province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del

decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), in

ordine "all'attuazione dei regolamenti della Comunità economica

europea, ove questi richiedono una normazione integrativa o

un'attività amministrativa di esecuzione".

Per contro, la difesa del Presidente del Consiglio dei ministri

nega che l'atto impugnato possa essere considerato invasivo delle

competenze assicurate alla ricorrente, in quanto, collegandosi a

norme comunitarie direttamente applicabili nell'ordinamento degli

Stati membri della Comunità europea, che, come tali, prevalgono per

forza propria sul diritto interno, non potrebbe esser diretto ad

adeguare l'ordinamento nazionale ai principi comunitari e a innovarne

in tal modo l'ordine legislativo, ma sarebbe rivolto, piuttosto, a

porre direttive a coloro che sono chiamati a dare attuazione alle

predette norme comunitarie allo scopo di assicurare l'uniformità e

la correttezza dei relativi comportamenti.

2. - Al fine di decidere tale conflitto di attribuzione occorre,

innanzitutto, individuare le norme comunitarie poste a base dell'atto

impugnato, e verificare se esse abbiano un'efficacia diretta

nell'ordinamento interno di uno Stato membro.

Contrariamente a quel che suppone la ricorrente e nonostante che

lo stesso d.P.C.M. 28 ottobre 1988 faccia espresso riferimento nel

suo preambolo all'art. 9, paragrafo 1, del regolamento CEE 15 ottobre

1968, n. 1612/68, non è possibile considerare quest'ultimo come il

fondamento normativo dell'atto impugnato. Infatti, mentre il d.P.C.M.

28 ottobre 1988 contiene disposizioni esclusivamente riferite ai

lavoratori autonomi, il regolamento comunitario n. 1612/68, come ha

riconosciuto in più occasioni la stessa Corte di giustizia europea

(v., ad esempio, sent. 12 febbraio 1974, in causa 152/73; sent. 14

gennaio 1982, in causa 65/81; sent. 13 luglio 1983, in causa 152/82;

sent. 14 gennaio 1988, in causa 63/86), si riferisce, invece,

unicamente ai lavoratori subordinati. Più precisamente, l'art. 9,

paragrafo 1, di tale regolamento, in diretta applicazione dell'art.

48 del Trattato istitutivo, attua e completa la garanzia ivi prevista

della libera circolazione dei lavoratori subordinati all'interno

della Comunità, riconoscendo come parte integrante della stessa

l'equiparazione dei lavoratori provenienti da altro Stato membro ai

lavoratori nazionali per tutto quel che concerne i diritti e i

vantaggi da questi goduti nell'accesso alla proprietà e alla

locazione degli alloggi.

La norma comunitaria che sta a base dell'atto impugnato, pur se

dispone per i lavoratori autonomi una disciplina perfettamente

identica a quella stabilita per i lavoratori subordinati, ha un

fondamento distinto nel Trattato istitutivo della CEE ed è frutto di

un diverso procedimento di produzione normativa. Il fondamento,

infatti, è dato dagli artt. 52 e 59 del Trattato, i quali,

ispirandosi alla medesima ratio dell'art. 48, riconoscono ai

cittadini degli Stati membri il diritto di stabilirsi in qualsiasi

altro Paese della Comunità, di svolgervi attività di lavoro non

salariato e di prestarvi liberamente i servizi. Tuttavia,

diversamente da quanto è avvenuto per i lavoratori subordinati,

l'interpretazione estensiva della garanzia di quelle libertà - nel

senso di ricomprendervi l'equiparazione dei lavoratori autonomi di

altro Stato membro con quelli nazionali per quanto concerne i diritti

e i vantaggi per l'accesso alla proprietà e alla locazione degli

alloggi - è avvenuta, non per effetto di un regolamento, ma in

conseguenza di una sentenza della Corte di giustizia europea.

Nel decidere, con la sentenza 14 gennaio 1988, in causa 63/86, un

giudizio promosso nei confronti dell'Italia a norma dell'art. 169 del

Trattato (vale a dire un giudizio per violazione di obblighi

derivanti dal Trattato), la Corte di giustizia, interpretando gli

artt. 52 e 59 in connessione con il principio di parità di

trattamento sancito dall'art. 7 dello stesso Trattato e partendo

dalla considerazione che l'esercizio di un'attività professionale

presuppone anche la garanzia di prendere dimora nel luogo in cui

quell'attività viene svolta, ha concluso che il diritto allo

stabilimento e alla libera prestazione di servizi e il principio

della parità di concorrenza all'interno della Comunità comportano

che "il cittadino di uno Stato membro che intenda esercitare

un'attività lavorativa autonoma in un altro Stato membro deve

pertanto potervi prendere alloggio a condizioni equivalenti a quelle

di cui fruiscono i concorrenti cittadini di quest'ultimo Stato"

(punti 14 e 15 della sentenza precedentemente citata). Su tale base,

la stessa Corte ha condannato la Repubblica italiana per aver violato

i predetti obblighi attraverso l'adozione di atti legislativi,

nazionali e regionali (Puglia, Toscana, Emilia-Romagna e Liguria),

che avevano riservato ai soli cittadini italiani l'accesso alla

proprietà o alla locazione di alloggi rientranti nell'edilizia

residenziale pubblica e al relativo credito.

3. - In sintesi, la norma comunitaria che sta a fondamento del

decreto impugnato è data dagli artt. 52 e 59 del Trattato come

interpretati dalla sentenza 14 gennaio 1988, in causa 63/86, resa

dalla Corte di giustizia delle Comunità europee ai sensi dell'art.

169 del Trattato istitutivo.

Ad avviso della Provincia autonoma di Bolzano, una sentenza come

quella appena citata, resa in sede di giudizio di condanna per

violazione di obblighi derivanti dal Trattato, non potrebbe essere

considerata fonte di statuizioni compiute e direttamente applicabili

negli ordinamenti interni degli Stati membri, dovendo riconoscersi

tale qualità soltanto alle sentenze interpretative che la Corte di

giustizia rende quando è adita in via pregiudiziale, ai sensi

dell'art. 177 del Trattato.

Tale assunto non può essere condiviso. Anche se è vero che

questa Corte ha avuto occasione in passato di riconoscere l'immediata

applicabilità di una normativa comunitaria nell'interpretazione

datane da una sentenza della Corte di giustizia resa in un giudizio

instaurato ai sensi dell'art. 177 del Trattato (v. sent. n. 113 del

1985), il principio allora affermato è di portata più generale.

Poiché ai sensi dell'art. 164 del Trattato spetta alla Corte di

giustizia assicurare il rispetto del diritto nell'interpretazione e

nell'applicazione del medesimo Trattato, se ne deve dedurre che

qualsiasi sentenza che applica e/o interpreta una norma comunitaria

ha indubbiamente carattere di sentenza dichiarativa del diritto

comunitario, nel senso che la Corte di giustizia, come interprete

qualificato di questo diritto, ne precisa autoritariamente il

significato con le proprie sentenze e, per tal via, ne determina, in

definitiva, l'ampiezza e il contenuto delle possibilità applicative.

Quando questo principio viene riferito a una norma comunitaria avente

"effetti diretti" - vale a dire a una norma dalla quale i soggetti

operanti all'interno degli ordinamenti degli Stati membri possono

trarre situazioni giuridiche direttamente tutelabili in giudizio non

v'è dubbio che la precisazione o l'integrazione del significato

normativo compiute attraverso una sentenza dichiarativa della Corte

di giustizia abbiano la stessa immediata efficacia delle disposizioni

interpretate.

Nel caso di specie, contrariamente a quanto supposto dalla

ricorrente, si è di fronte a norme, come quelle contenute negli

artt. 52 e 59 del Trattato, alle quali, essendo decorso il periodo

transitorio, deve riconoscersi una diretta efficacia (v., in tal

senso, Corte di giustizia CEE, sent. 21 giugno 1974, in causa 2/74;

sent. 14 gennaio 1988, in causa 63/86) e dalle quali, pertanto,

derivano attualmente diritti, come la libertà di stabilimento e

quella di prestazione dei servizi, che sono immediatamente tutelabili

in giudizio da parte dei cittadini degli Stati membri. Poiché con la

sentenza precedentemente menzionata la Corte di giustizia europea ha

affermato che nei predetti diritti va ricompresa la garanzia, per

tutti i cittadini dei Paesi aderenti alla Comunità che svolgano un

lavoro autonomo all'interno di altro Stato membro, di esser

parificati ai cittadini di quest'ultimo Stato nel godimento dei

diritti e delle agevolazioni concernenti l'accesso alla proprietà o

alla locazione degli alloggi, si deve ritenere che le norme poste

dagli artt. 52 e 59 del Trattato siano immediatamente applicabili

negli ordinamenti nazionali nell'interpretazione più lata ora

ricordata.

4. - Chiarita la natura e l'efficacia delle norme desumibili dagli

artt. 52 e 59 del Trattato CEE, si pone a questo punto il problema

della definizione dei rapporti, all'interno dell'ordinamento

nazionale, fra le norme comunitarie direttamente applicabili e le

norme di legge con esse incompatibili.

Come questa Corte ha affermato nella sentenza n. 170 del 1984 e in

altre successive, il riconoscimento dell'ordinamento comunitario e di

quello nazionale come ordinamenti reciprocamente autonomi, ma tra

loro coordinati e comunicanti, porta a considerare l'immissione

diretta nell'ordinamento interno delle norme comunitarie

immediatamente applicabili come la conseguenza del riconoscimento

della loro derivazione da una fonte (esterna) a competenza riservata,

la cui giustificazione costituzionale va imputata all'art. 11 della

Costituzione e al conseguente particolare valore giuridico attribuito

al Trattato istitutivo delle Comunità europee e agli atti a questo

equiparati. Ciò significa che, mentre gli atti idonei a porre quelle

norme conservano il trattamento giuridico o il regime ad essi

assicurato dall'ordinamento comunitario - nel senso che sono

assoggettati alle regole di produzione normativa, di interpretazione,

di abrogazione, di caducazione e di invalidazione proprie di

quell'ordinamento -, al contrario le norme da essi prodotte operano

direttamente nell'ordinamento interno come norme investite di "forza

o valore di legge", vale a dire come norme che, nei limiti delle

competenze e nell'ambito degli scopi propri degli organi di

produzione normativa della Comunità, hanno un rango primario.

Da ciò deriva, come ha precisato la già ricordata sentenza n.

170 del 1984, che, nel campo riservato alla loro competenza, le norme

comunitarie direttamente applicabili prevalgono rispetto alle norme

nazionali, anche se di rango legislativo, senza tuttavia produrre,

nel caso che queste ultime siano incompatibili con esse, effetti

estintivi. Più precisamente, l'eventuale conflitto fra il diritto

comunitario direttamente applicabile e quello interno, proprio

perché suppone un contrasto di quest'ultimo con una norma prodotta

da una fonte esterna avente un suo proprio regime giuridico e

abilitata a produrre diritto nell'ordinamento nazionale entro un

proprio distinto ambito di competenza, non dà luogo a ipotesi di

abrogazione o di deroga, né a forme di caducazione o di annullamento

per invalidità della norma interna incompatibile, ma produce un

effetto di disapplicazione di quest'ultima, seppure nei limiti di

tempo e nell'ambito materiale entro cui le competenze comunitarie

sono legittimate a svolgersi.

Ribaditi questi principi, si deve concludere, con riferimento al

caso di specie, che tutti i soggetti competenti nel nostro

ordinamento a dare esecuzione alle leggi (e agli atti aventi forza o

valore di legge) - tanto se dotati di poteri di dichiarazione del

diritto, come gli organi giurisdizionali, quanto se privi di tali

poteri, come gli organi amministrativi - sono giuridicamente tenuti a

disapplicare le norme interne incompatibili con le norme stabilite

dagli artt. 52 e 59 del Trattato CEE nell'interpretazione datane

dalla Corte di giustizia europea. Ciò significa, in pratica, che

quei soggetti devono riconoscere come diritto legittimo e vincolante

la norma comunitaria che, nell'accesso alla proprietà o alla

locazione dell'abitazione e al relativo credito, impone la parità di

trattamento tra i lavoratori autonomi cittadini di altri Stati membri

e quelli nazionali, mentre sono tenuti a disapplicare le norme di

legge, statali o regionali, che riservano quei diritti e quei

vantaggi ai soli cittadini italiani.

Tuttavia, poiché la disapplicazione è un modo di risoluzione

delle antinomie normative che, oltre a presupporre la contemporanea

vigenza delle norme reciprocamente contrastanti, non produce alcun

effetto sull'esistenza delle stesse e, pertanto, non può esser causa

di qualsivoglia forma di estinzione o di modificazione delle

disposizioni che ne siano oggetto, resta ferma l'esigenza che gli

Stati membri apportino le necessarie modificazioni o abrogazioni del

proprio diritto interno al fine di depurarlo da eventuali

incompatibilità o disarmonie con le prevalenti norme comunitarie. E

se, sul piano dell'ordinamento nazionale, tale esigenza si collega al

principio della certezza del diritto, sul piano comunitario, invece,

rappresenta una garanzia così essenziale al principio della

prevalenza del proprio diritto su quelli nazionali da costituire

l'oggetto di un preciso obbligo per gli Stati membri (v., in tal

senso, Corte di giustizia delle Comunità europee: sent. 25 ottobre

1979, in causa 159/78; sent. 15 ottobre 1986, in causa 168/85; sent.

2 marzo 1988, in causa 104/86).

5. - Posti così i termini del problema, occorre esaminare

conclusivamente quali siano la natura e le finalità del decreto

impugnato.

Come si è precedentemente ricordato, mentre la ricorrente ritiene

che tale decreto sia invasivo delle proprie competenze in materia di

edilizia pubblica sovvenzionata o in quella dell'attuazione delle

norme comunitarie direttamente applicabili, in quanto contiene

direttive vincolanti in ordine alla modificazione di proprie leggi

ovvero in ordine all'integrazione o all'applicazione nel proprio

territorio del diritto comunitario immediatamente efficace, lo Stato,

invece, ritiene che si sia in presenza di un atto di indirizzo per

l'attuazione di norme comunitarie direttamente efficaci, il quale

sarebbe pienamente legittimo in quanto giustificato dallo scopo di

assicurare un'uniforme applicazione di quelle norme. In altre parole,

tanto la Provincia di Bolzano quanto lo Stato presuppongono che si

tratti di un atto governativo di indirizzo e di coordinamento, di cui

forniscono, peraltro, una valutazione opposta in termini di

legittimità.

In realtà, il d.P.C.M. 28 ottobre 1988 - anche se nel suo titolo

si qualifica come "atto di indirizzo e coordinamento alle regioni e

alle province autonome" e anche se nel suo preambolo si definisce

come un "atto di indirizzo per l'applicazione della normativa statale

e regionale, nonché delle province autonome di Trento e di Bolzano"

- rivela un contenuto difficilmente conciliabile con un atto di

quella natura. Nel suo articolo unico, infatti, tale decreto dispone

testualmente: "Gli organi dello Stato, le regioni a statuto ordinario

e speciale, le province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti

pubblici e gli istituti esercenti il credito a favore dell'edilizia,

nell'applicazione di norme di legge e di regolamenti statali,

regionali e provinciali, che disciplinano l'assegnazione di alloggi

di edilizia economica e popolare e l'accesso al connesso credito ed

ogni altro beneficio relativo ad interventi di edilizia residenziale

pubblica, sovvenzionata e agevolata, considereranno i cittadini di

Stati membri della Comunità economica europea, che svolgano in

Italia attività di lavoro autonomo e versino nelle condizioni

soggettive e oggettive previste dalla citata normativa, equiparati ai

lavoratori autonomi cittadini italiani".

L'impossibilità di imputare tale disposizione alla funzione

governativa di indirizzo e di coordinamento deriva dal fatto che

quest'ultima costituisce l'esercizio di una competenza particolare

che si distingue da altri poteri governativi di direzione o di

direttiva - e, a maggior ragione, di normazione - per avere contenuto

e caratteri formali del tutto peculiari. Più precisamente, tale

funzione ha il proprio fondamento costituzionale nelle norme che

pongono limiti alle competenze legislative e amministrative delle

regioni e delle province autonome (v., da ultimo, sent. n. 242 del

1989); è esercitata da soggetti (legislatore o autorità di governo)

e secondo procedure e forme che sono predeterminati dalla legge (v.

specialmente artt. 3 della legge n. 382 del 1975 e 2, terzo comma,

lett. d, della legge n. 400 del 1988); è indirizzata a soggetti

dotati di autonomia costituzionalmente garantita, che, in ragione di

questa loro posizione, ne condizionano le modalità di esplicazione e

i relativi limiti (principio di legalità "sostanziale",

strumentalità alla tutela di interessi unitari, etc.); e, infine, è

svolta attraverso atti caratterizzati da un contenuto dispositivo

funzionalmente tipizzato, consistente nella posizione di programmi,

di indirizzi o di misure di coordinamento.

Poiché secondo l'ormai consolidata giurisprudenza di questa Corte

(v., ad esempio, sentt. nn. 219 del 1984, 151 del 1986, 107 e 611 del

1987, 726 del 1988) l'autoqualificazione di un atto non può esser

considerata determinante quando sia contraddetta dall'oggettiva

natura giuridica dell'atto stesso, si rende necessario esaminare il

decreto impugnato onde verificare se risponda ai requisiti di

identità del proprio tipo.

6. - Sulla base dei tratti caratteristici della funzione di

indirizzo e di coordinamento prima ricordati, gli atti attraverso cui

tale funzione si esercita vanno identificati tanto in relazione a

criteri formali attinenti al fondamento di competenza, al soggetto

che li adotta, alla forma della deliberazione, alla materia

disciplinata e ai destinatari delle disposizioni, quanto in relazione

a criteri materiali attinenti alla caratterizzazione strutturale e

funzionale delle misure adottate, le quali devono consistere nel

contenuto tipizzato proprio della competenza di indirizzo e di

coordinamento.

Sebbene risponda positivamente a molti dei requisiti indicati, il

decreto impugnato è tuttavia manchevole sia per quanto riguarda i

criteri contenutistici, sia per quanto concerne il criterio formale

relativo ai propri destinatari.

Sotto il primo profilo, va sottolineato che il decreto impugnato

non aggiunge alcun quid novi rispetto alla norma comunitaria che, in

conseguenza dell'interpretazione datane dalla Corte di giustizia CEE

nella sentenza 14 gennaio 1988, in causa 63/86, si deduce dagli artt.

52 e 59 del Trattato CEE in relazione al diritto dei cittadini dei

Paesi della Comunità concernente l'accesso alla proprietà e alla

locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e al

relativo credito.

In altre parole, il d.P.C.M. 28 ottobre 1988, contrariamente a

quanto supposto dalla ricorrente, non è diretto a integrare la

predetta norma comunitaria, né a darvi attuazione e neppure a

imporre alle regioni e alle province autonome di modificare o di

adeguare alla stessa norma comunitaria le proprie leggi eventualmente

difformi. D'altra parte, contrariamente a quanto supposto

dall'Avvocatura dello Stato, il decreto impugnato non contiene

direttive per l'applicazione della citata norma comunitaria, poiché

si limita a ricordare alle regioni e alle province autonome,

oltreché agli organi dello Stato, che, in base agli artt. 52 e 59

del Trattato CEE, come interpretati dalla Corte di giustizia europea,

essi dovranno considerare i cittadini di Stati membri della Comunità

economica europea, che svolgano in Italia attività di lavoro

autonomo, come equiparati ai cittadini italiani nell'accesso agli

alloggi di edilizia economica e al relativo credito.

In breve, l'atto impugnato si limita a portare a conoscenza di

tutti gli organi dello Stato e di tutte le regioni (e delle province

autonome) l'esistenza di un obbligo comunitario, di per sé già

direttamente osservabile e prevalente sulle leggi statali o

regionali, avente il contenuto riferito dal decreto stesso. Esso, in

altre parole, adempie a una funzione notiziale, la quale ha, in ogni

caso, contenuto e finalità tali da non poter essere minimamente

ricondotta alla funzione di indirizzo e di coordinamento.

Del resto, un ulteriore indizio dell'impossibilità di ricondurre

l'atto impugnato nell'ambito della funzione (governativa) di

indirizzo e di coordinamento verso le regioni e le province autonome

e della particolare posizione ricoperta dal Governo in tale evenienza

è dato dal fatto che quell'atto è indiscriminatamente indirizzato a

tutti gli organi, statali e regionali, che operano nell'applicazione

delle leggi sull'edilizia residenziale pubblica e sull'accesso al

relativo credito. Questo rilievo, infatti, corrobora l'idea che

l'atto impugnato si collega a una funzione diversa da quella che il

Governo esercita esclusivamente verso le regioni e le province

autonome con gli atti di indirizzo e di coordinamento.

Da tale conclusione discende, altresì, l'assorbimento degli

ulteriori profili di legittimità del decreto impugnato sollevati sul

presupposto della sua qualificazione come atto di indirizzo e

coordinamento.

7. - Pur se, dunque, per la funzione meramente notiziale che lo

caratterizza, non può rientrare, nonostante la propria

autoqualificazione (espressa, peraltro, in parti esterne al contenuto

dispositivo), fra gli atti (governativi) di indirizzo e di

coordinamento verso le regioni (e le province autonome), il d.P.C.M.

28 ottobre 1988 non può essere considerato illegittimo. Infatti,

proprio per la funzione che svolge, tale decreto non può essere

interpretato come un atto diretto a produrre una (illegittima)

novazione della fonte della norma comunitaria cui si riferisce. Né,

del resto, va trascurato che, sempre in considerazione dello scopo

che obiettivamente lo caratterizza, lo stesso decreto risponde

pienamente al principio di "leale cooperazione" che, secondo la

costante giurisprudenza di questa Corte, presiede ai rapporti fra

Stato e regioni (o province autonome).

Tantomeno, poi, può ritenersi che l'atto impugnato sia stato

adottato inutilmente. Per un verso, infatti, nel portare a conoscenza

di tutti i soggetti dell'ordinamento interno operanti nel campo

dell'edilizia residenziale pubblica una norma comunitaria che è

stata determinata nel suo preciso significato da una sentenza della

Corte di giustizia delle Comunità europee, il decreto impugnato

rende nota nelle forme pubbliche ufficiali una norma che, a causa del

suo particolare modo di definizione e delle sommarie forme di

pubblicità delle suddette sentenze nell'ordinamento nazionale,

potrebbe essere non esattamente conosciuta dai soggetti interni. Per

altro verso, lo stesso decreto, nell'adempiere alla ricordata

funzione notiziale, pone all'attenzione dei soggetti dell'ordinamento

interno operanti nel campo dell'edilizia residenziale pubblica gli

obblighi derivanti sul piano dell'ordinamento nazionale

dall'esistenza di una norma comunitaria direttamente applicabile e

prevalente su ogni altra legge interna, tanto se statale, quanto se

regionale (o provinciale).

In ogni caso, proprio a causa della funzione meramente notiziale

che è chiamato a svolgere, il decreto impugnato non può esser

ritenuto oggettivamente idoneo ad apportare qualsivoglia lesione o a

produrre qualsiasi forma d'interferenza nei confronti delle autonomie

costituzionalmente garantite alle regioni e alle province autonome.