Sentenza n. 386/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 1 del

decreto-legge 6 febbraio 1991, n. 35 (Norme sulla gestione

transitoria delle unità sanitarie locali), convertito in legge 4

aprile 1991, n. 111, promossi con ricorsi delle Province autonome di

Bolzano e Trento, notificati il 4 maggio 1991, depositati in

cancelleria il 10 e 13 maggio successivi ed iscritti ai nn. 21 e 22

del registro ricorsi 1991;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 luglio 1991 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia

di Bolzano, Valerio Onida per la Provincia di Trento e l'avv. dello

Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano, con atto notificato il 4

maggio 1991, ha proposto ricorso in via principale, impugnando l'art.

1 del d.l. 6 febbraio 1991, n. 35, come convertito nella l. 4 aprile

1991, n. 111.

Nel ricorso si espone che i commi 3, 4, 5, 7, 8 e 10 del detto

articolo 1 prevedono la disciplina di due nuovi organi delle

Uu.ss.ll.: il comitato dei garanti e l'amministratore straordinario,

destinati a sostituire gli organi attuali. La disciplina statale

regola specificamente le modalità di nomina e di elezione di tali

nuovi organi, individuandone le relative funzioni.

Secondo la Provincia, tale normativa si pone in contrasto con

l'art. 4, comma primo, n. 7; 9, comma primo, n. 10 e 16, comma primo,

dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (e relative norme

di attuazione), i quali attribuiscono alla Regione potestà

legislativa esclusiva in materia di ordinamento degli enti sanitari

ed ospedalieri e conferiscono alle province autonome una potestà

legislativa concorrente in materia d'igiene e sanità, ivi compresa

l'assistenza sanitaria e ospedaliera.

Nel ricorso si deduce, altresì, che il secondo comma del suddetto

art. 1 del d.l. n. 35 del 1991 detta una nuova normativa sui

controlli di legittimità e di merito sugli atti degli organi delle

Unità sanitarie locali, in contrasto con la previsione dell'art. 54,

comma primo, nn. 5 e 6 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige, che riserva alle province ogni competenza in materia.

Si rileva, infine, che i commi settimo e ottavo dell'art. 1 del

d.l. n. 35 del 1991, prevedono l'attribuzione di poteri sostitutivi

al Commissario del governo ed al Ministro della sanità, in

violazione degli artt. 87 e 88 dello Statuto. Tali poteri, infatti,

sarebbero esercitati senza la necessaria, previa deliberazione del

Consiglio dei ministri e senza l'antecedente messa in mora della

provincia, in violazione del principio di leale cooperazione.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri

chiedendo che il primo motivo del ricorso sia dichiarato

inammissibile e gli altri due infondati.

Quanto alla prima censura si deduce che la provincia non è

legittimata a ricorrere in luogo della Regione Trentino-Alto Adige

per proporre una asserita violazione dell'art. 4, primo comma, n. 7

dello Statuto, poiché esso concerne competenze regionali e non

provinciali.

Quanto al secondo motivo del ricorso, si afferma che la provincia

invoca unicamente (e genericamente) il parametro offerto dall'art.

54, nn. 5 e 6 dello Statuto, senza indicare specificamente per quali

ragioni tale parametro sarebbe violato dalla disposizione impugnata.

Sul terzo motivo d'impugnazione si osserva che i commi 7 e 8

dell'art. 1 del d.l. n. 35 del 1991 disciplinano tre distinti

procedimenti; il primo riguarda la formazione dell'elenco regionale o

provinciale degli aspiranti alla carica di amministratore

straordinario delle Uu.ss.ll. della regione o provincia; il secondo

la nomina dell'amministratore straordinario di ciascuna U.S.L.; il

terzo la revoca (e sostituzione) di detto amministratore

straordinario.

La formazione dell'elenco è compito del Presidente della Giunta

regionale o provinciale, che deve procedervi prima del 31 maggio

1991. In caso di omissione vi provvede, in via sostitutiva il

commissario del Governo.

Il procedimento di nomina dell'amministratore straordinario è

articolato in una "proposta", ad opera dei garanti, di almeno una

terna e in una "deliberazione" della Giunta anzidetta. Se la nomina

non avviene entro il 15 giugno 1991, provvede in via sostitutiva il

commissario del Governo.

Il procedimento di revoca e la conseguente sostituzione sono

articolati in una deliberazione della Giunta regionale o provinciale

e - conforme a questa - in un decreto del Presidente di essa. "In

caso di inerzia", e "previo invito ai predetti organi ad adottare le

misure indicate", provvede in via sostitutiva il Ministro della

sanità.

Nell'atto di costituzione, pur contestandosi la fondatezza del

ricorso anche per quanto attiene ai primi due procedimenti, ci si

riserva ogni deduzione al riguardo ad una successiva memoria.

Quanto al terzo procedimento, si osserva che il Ministro della

sanità è organo del Governo e il suo intervento "sostitutivo" è

emanato previo invito agli organi regionali e provinciali a

provvedere. Si contesta, comunque, che detto atto concreti

l'esercizio di una funzione di controllo sostitutivo, essendo emanato

nell'esercizio di poteri di supplenza.

3. - La provincia autonoma di Trento, a sua volta, con ricorso

notificato parimenti il 4 maggio 1991, ha promosso in via principale

giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 7 e 8, del

d.l. 6 febbraio 1991, n. 35, come convertito nella l. 4 aprile 1991,

n. 111.

Nel ricorso si lamenta che le due ipotesi di "sostituzione" degli

organi statali a quelli regionali, ivi previste, violino l'art. 9, n.

10, l'art. 55 e l'art. 87 dello Statuto per il Trentino-Alto Adige,

ledendo l'autonomia provinciale.

Si osserva al riguardo che, secondo i principi stabiliti dalla

giurisprudenza costituzionale in materia di sostituzione di organi

statali a quelli regionali, il relativo potere deve avere una base

legale, deve essere strumentale all'adempimento di obblighi o al

perseguimento di interessi tutelati costituzionalmente come limiti

all'autonomia regionale, deve essere esercitato da un'autorità di

governo, deve essere assistito da garanzie ispirate al principio

della "leale cooperazione" e, infine, deve riguardare attività

sottoposte a termini perentori o la cui mancanza metterebbe in serio

pericolo la cura di interessi affidati alla responsabilità dello

Stato.

Con tali princi'pi, secondo la Provincia di Trento, contrasterebbe

innanzitutto il potere sostitutivo attribuito al Commissario del

governo, in quanto esso non è autorità di governo ai sensi

dell'art. 92 Cost.; il suo potere non è vincolato ad adempimenti

procedurali e, in particolare, alla messa in mora dell'organo

sostituito; l'attività regionale nei cui confronti è prevista la

sostituzione non è tale da comportare omissione suscettibile di

serio pericolo per l'esercizio di funzioni fondamentali o per il

perseguimento di interessi essenziali affidati alla responsabilità

dello Stato e tutelati a livello costituzionale.

Parimenti illegittima sarebbe la previsione secondo la quale il

Ministro della sanità è chiamato a provvedere in via sostitutiva

(previo invito agli organi regionali ad adottare le relative misure),

alla revoca e alla sostituzione degli amministratori straordinari nei

casi in cui ricorrano gravi motivi o la gestione presenti una

situazione di grave disavanzo o, infine, trattandosi di violazione di

legge o di principi di buon andamento e di imparzialità

dell'amministrazione.

Infatti tale potere sostitutivo si correla al mancato svolgimento

di attività discrezionali nell'an, posto che i relativi presupposti

sono indicati dalla legge in modo generico ed elastico; il relativo

potere non è esercitato da un organo di Governo; mancano adeguate

garanzie procedimentali.

4. - Si è costituito dinanzi a questa Corte il Presidente del

Consiglio dei ministri, chiedendo che le questioni sollevate siano

dichiarate non fondate per le stesse ragioni indicate nell'atto di

costituzione, relativo al ricorso proposto dalla Provincia di

Bolzano.

5. - Successivamente le parti hanno depositato memorie, insistendo

nelle rispettive richieste e argomenti.

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha anche dedotto che la

materia del contendere sarebbe parzialmente cessata quanto alle

questioni concernenti i poteri sostitutivi del Commissario dello

Stato rispetto alla formazione degli elenchi e alla nomina degli

amministratori straordinari nella Provincia di Trento, essendo queste

avvenute, da parte della Giunta provinciale, rispettivamente in data

30 maggio e 21 giugno 1991. Considerato in diritto

1. - La Provincia di Bolzano contesta preliminarmente la

legittimità costituzionale dei commi 3, 4, 5, 7, 8 e 10 dell'art. 1

del d.l. 6 febbraio 1991, n. 35, come convertito nella l. 4 aprile

1991, n. 111: tali norme prevedono l'istituzione di nuovi organi

delle Uu.ss.ll., il comitato di garanti e l'amministratore

straordinario, destinati a sostituire uffici previsti dalla

precedente normativa. Esse dettano al riguardo una disciplina che,

secondo la provincia, è in contrasto con l'art. 4, comma primo, nn.

7 e 9, comma primo, nn. 10 e 16, comma primo, dello Statuto per il

Trentino-Alto Adige (e relative norme di attuazione). Queste norme

attribuiscono alla regione potestà legislativa esclusiva in materia

di ordinamento degli enti sanitari e ospedalieri e conferiscono alle

province autonome una potestà legislativa concorrente in materia

d'igiene e sanità, ivi comprese l'assistenza sanitaria e

ospedaliera.

La Provincia di Bolzano contesta, a sua volta, la legittimità

costituzionale del secondo comma dell'art. 1 del suddetto decreto-legge, in quanto pone una disciplina del controllo sugli atti degli

organi delle Uu.ss.ll., in contrasto con l'art. 54, comma primo,

dello Statuto per il Trentino-Alto Adige, che riserva alle province

ogni competenza in materia. Denuncia, poi, l'illegittimità

costituzionale dei commi settimo e ottavo dell'art. 1 suddetto, prevedendo essi l'attribuzione di poteri sostitutivi al Commissario del

governo ed al ministro della sanità, in contrasto con gli artt. 87

e 88 dello Statuto. Tali poteri, infatti, sarebbero stati attribuiti

senza che fosse garantita l'osservanza del principio di leale

collaborazione tra Stato e regioni, attraverso una preventiva messa

in mora della provincia (e senza la previa deliberazione del

Consiglio dei ministri).

Questione analoga è stata sollevata pure dalla Provincia di

Trento, la quale ha dedotto che l'attività regionale, nei cui

confronti è previsto l'esercizio dei poteri sostitutivi, non è tale

che, se omessa, determinerebbe pericolo per il perseguimento di

interessi affidati alla cura dello Stato e tutelati a livello

costituzionale. Inoltre l'intervento di sostituzione del ministro

sarebbe previsto in relazione ad attività discrezionali e non

vincolate.

2. - I giudizi vanno riuniti per essere decisi con un'unica

sentenza, essendo le questioni proposte analoghe.

3. - La prima questione è infondata.

Come questa Corte ha già statuito (sentenze nn. 107 del 1987, 274

e 610 del 1988), le norme che modificano gli assetti organizzativi

fondamentali della riforma sanitaria del 1978, hanno - al pari di

questa - carattere di norme di grande riforma, essendo dirette a

soddisfare, secondo criteri innovativi, interessi primari di rilievo

costituzionale, i quali esigono una disciplina unitaria in tutto il

territorio nazionale. Né alla detta qualificazione osta il carattere

transitorio della normativa, di cui è questione, destinata ad

operare in attesa di una più radicale e definitiva sistemazione,

dato che le riforme economico-sociali non sempre si realizzano

attraverso un unico intervento legislativo, ma spesso sono attuate

con una sequenza di interventi normativi diretti a definire anche le

esigenze sopravvenute nella materia.

Le norme contenute nei commi 3, 4, 5, 7, 8 e 10 dell'art. 1 del

d.l. n. 35 del 1991, così come modificati dalla legge di conversione

n. 111 del 1991, istituiscono e regolano l'elezione e le competenze

dei due nuovi organi delle unità sanitarie locali (il comitato dei

garanti e l'amministratore straordinario). Come tali, anch'esse hanno

natura di norme di grande riforma, connettendosi all'istituzione e

all'organizzazione di soggetti operanti nel complesso normativo

innovatore, costituito dal servizio sanitario nazionale. Cosicché la

potestà dello Stato e il suo esercizio non incontrano limiti né

nella competenza esclusiva, né in quella concorrente delle regioni e

province autonome ma operano, al contrario, come limite di esse.

Ne consegue l'infondatezza della questione proposta, senza che sia

necessario soffermarsi ad indagare sul tipo di potestà legislativa,

su cui la legislazione statale abbia inciso.

4. - Parimenti infondata è la seconda questione, con la quale si

lamenta la lesione dell'art. 54, comma primo, dello Statuto per il

Trentino-Alto Adige, per avere l'art. 1, comma secondo, del d.l. n.

35 del 1991 disposto in materia di disciplina dei controlli sugli

atti delle unità sanitarie locali.

L'art. 54, comma primo, dello Statuto per il Trentino-Alto Adige

attribuisce alla giunta provinciale "la vigilanza e la tutela sulle

amministrazioni comunali, sulle istituzioni pubbliche di assistenza e

beneficenza, sui consorzi e sugli altri enti o istituti locali, con

"la facoltà di sospensione e scioglimento dei loro organi in base

alla legge". Tale attribuzione riguarda i controlli sugli organi e

non può confliggere con la disposizione impugnata, che attiene al

controllo sugli atti delle unità sanitarie locali.

5. - Parzialmente fondate sono, invece, le questioni relative ai

commi settimo e ottavo dell'art. 1 del d.l. n. 35 del 1991, come

modificato dalla legge n. 111 del 1991, sollevate dalle Province di

Trento e Bolzano.

Al riguardo va premesso che l'avvenuta formazione degli elenchi e

la nomina dei commissari straordinari da parte della provincia di

Trento, non ha fatto cessare la materia del contendere: non può,

infatti, escludersi, per il futuro, l'eventualità d'integrazione

degli elenchi e di nuove nomine, a seguito della cessazione

dall'ufficio dei commissari straordinari già nominati, cosicché i

poteri sostitutivi, che ora si contestano, possono essere ancora

operanti.

Nel merito va osservato che il comma settimo del suddetto art. 1

stabilisce, ai fini della nomina dell'amministratore straordinario

delle unità sanitarie locali, che il Presidente della giunta

regionale o provinciale forma l'elenco degli aspiranti a tale ufficio

e nomina una commissione di esperti per la verifica dei requisiti

degli aspiranti. Di essi, entro un termine prestabilito, il comitato

dei garanti propone una terna, nell'ambito della quale la giunta

nomina l'amministratore straordinario. È previsto che, ove l'elenco

degli aspiranti non sia tempestivamente formato dall'organo

competente, "decorsi inutilmente i termini, vi provvede, nei cinque

giorni successivi, il Commissario del governo". Parimenti, in caso di

mancata nomina del commissario straordinario da parte della giunta

regionale o provinciale entro il termine stabilito, vi provvede lo

stesso Commissario del governo.

Le Province di Trento e di Bolzano lamentano che i suddetti poteri

sostituitivi siano stati affidati a tale organo.

Questa Corte ha più volte affermato (sentenze nn. 37 e 49 del

1991; n. 85 del 1990; nn. 101, 338, 460 del 1989; n. 177 del 1988)

che i poteri di controllo sostitutivo hanno carattere eccezionale e,

quando si riferiscono ad attività amministrative di competenza

regionale, possono essere devoluti dalla legge allo Stato soltanto in

relazione all'adempimento di obblighi attinenti a interessi di

rilievo costituzionale, circa i quali l'attività

dell'amministrazione regionale sia vincolata. Detti poteri, nei

confronti delle regioni e province autonome, possono essere

esercitati solo da un'autorità di governo e il loro esercizio deve

essere subordinato al rispetto di garanzie sostanziali e

procedimentali. Con sentenza n. 177 del 1988 questa Corte ha poi

affermato, in linea generale, che il commissario del governo, non è

legittimato alla titolarità di tali poteri, dato che non è

identificabile con alcuno degli organi che l'art. 92 Cost. definisce

come organo di governo. La mancanza di legittimazione è ancora più

evidente nei confronti delle Province di Trento e di Bolzano, tenuto

conto che l'art. 87 dello Statuto per il Trentino-Alto Adige contiene

i poteri del Commissario del governo alla vigilanza "sull'esercizio

da parte delle province e degli altri enti pubblici locali delle

funzioni ad essi delegate dallo Stato", con facoltà di comunicazione

"degli eventuali rilievi al Presidente della giunta provinciale".

Ne deriva la illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi

settimo e ottavo, del d.l. n. 35 del 1991, così come convertito

nella l. n. 111 del 1991, nelle parti in cui, in tali commi, sono

attribuiti al Commissario del governo poteri di controllo sostitutivo

che eccedono la delimitazione statutaria ora detta.

6. - Infondata è, invece, la questione relativa all'attribuzione

al Ministro della sanità (art. 1 del d.l. n. 35 del 1991, comma

ottavo) di poteri sostitutivi in ordine alla revoca e alla

sostituzione dell'amministratore straordinario.

L'ultima parte dell'ottavo comma dell'art. 1 del d.l. n. 35 del

1991 (come modificato dalla legge di conversione) nei casi in cui

ricorrano gravi motivi o la gestione presenti una situazione di grave

disavanzo, ovvero in caso di violazione di leggi o di principi di

buon andamento e d'imparzialità dell'amministrazione, dispone che il

Presidente della giunta della regione o della provincia autonoma, su

conforme delibera della rispettiva giunta, provvede alla revoca ed

alla conseguente sostituzione dell'amministratore straordinario. In

caso d'inerzia da parte della regione o delle province autonome,

previo invito ai predetti organi ad adottare le misure suddette,

"provvede in via sostitutiva il Ministro della sanità".

Secondo quanto questa Corte ha avuto modo più volte di affermare

a proposito di analoghe potestà conferite a ministri (sentenze n. 37

del 1991, nn. 101 e 338 del 1989), si tratta di un potere

surrogatorio attribuito dalla legge ad un organo di governo, in

relazione ad interessi di rilievo costituzionale; esso riguarda

attività, il cui mancato tempestivo esercizio compromette tali

qualificati interessi. È inoltre espressamente previsto che

l'esercizio del potere sostitutivo sia preceduto dall'invito agli

organi regionali e provinciali a procedere agli adempimenti in

questione, i quali, in presenza dei presupposti di legge, non sono

discrezionali ma vincolati. Si tratta, dunque, di un'attività

dovuta, la cui omissione concreta gli elementi che, secondo la

giurisprudenza di questa Corte, legittimano l'esercizio del potere

sostitutivo.

7. - È del pari infondata la censura finale, inerente alle

modalità di attuazione del potere sostitutivo. La censura si basa

sul rilievo che non è previsto che l'esercizio del potere sia

preceduto dalla deliberazione del Consiglio dei ministri.

È da osservare, innanzitutto, che non si rinviene nella l. n. 400

del 1988 - alla quale è stato fatto specifico riferimento - una

norma che prescriva nei casi, come quello di specie, l'anzidetta

deliberazione. È prevista, invece, nell'art. 2, n. 3, lett. f) della

legge stessa la deliberazione del Consiglio dei ministri per le

proposte di sostituzione delle amministrazioni regionali inadempienti

"in caso di persistente inattività degli organi nell'esercizio delle

funzioni delegate". Si tratta di situazione del tutto differenziata

da quella che interessa, sia per l'oggetto che per la specificità e

la qualità della normativa. L'art. 2, n. 3, lett. f) si riferisce a

potestà sostitutiva di carattere generale, a seguito

dell'inattività degli organi regionali nell'esercizio delle funzioni

delegate, con conseguente "ritorno" all'organo dello Stato titolare

della potestà. Nel caso, di cui è ricorso, si tratta, invece, di

potestà sostitutiva del Ministro per la sanità - art. 1, spec. nn.

7 e 8, l. n. 35 del 1991 -, nell'adozione dei provvedimenti di

"nomina-revoca" e "conseguente sostituzione" del commissario, in caso

di inerzia delle regioni o delle province autonome.

Si tratta di una fattispecie sostitutiva del tutto particolare,

correlata ad azioni da svolgere entro termini prefissati o "previo

invito" a compierle, aventi la finalità di realizzare norme di

grande riforma. L'inerzia degli organi regionali o provinciali incide

sull'attuazione della nuova normativa posta dalla l. n. 35 cit., che

è intesa a soddisfare esigenze unitarie. La previsione

dell'intervento sostitutivo del Ministro per la sanità appare non

irrazionale, ponendosi esso come l'organo governativo, specifico, cui

compete la proposta, l'avvio e la responsabilità attuativa della

riforma.

In questo quadro di adempimenti devoluti in via primaria alla

regione e alle province autonome non si profilano (considerati anche

il meccanismo tecnico e l'esigenza amministrativa e finanziaria, cui

gli adempimenti stessi sono diretti) margini per l'intervento del

Consiglio dei ministri, oltre tutto non previsto né dalla l. n. 400

del 1988 né, nella specifica materia, dalla l. n. 35 del 1991.