Sentenza n. 385/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 30, comma

secondo, e 31 lettere e) e g) del disegno di legge n. 949 approvato

il 16 aprile 1991 dall'Assemblea regionale siciliana, avente per

oggetto: "Nuove norme per il controllo sugli atti dei Comuni, delle

Province e degli altri enti locali della Regione siciliana. Norme in

materia di ineleggibilità a deputato regionale" promosso con ricorso

del Commissario dello Stato per la Regione siciliana, notificato il

23 aprile 1991, depositato in cancelleria il 30 aprile successivo ed

iscritto al n. 20 del registro ricorsi 1991;

Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia;

Udito nell'udienza pubblica del 9 luglio 1991 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il ricorrente, e

gli avvocati Silvio De Fina e Francesco Castaldi per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Il Commissario dello Stato presso la Regione siciliana, con

ricorso notificato il 23 aprile 1991 ha esposto quanto segue.

L'Assemblea regionale siciliana, il 16 aprile 1991, ha approvato

un disegno di legge contenente nuove norme per il controllo sugli

atti dei comuni, delle province e degli altri enti locali della

Regione. L'art. 30 di tale disegno di legge dispone che "l'organo

competente per il controllo sugli atti delle uu.ss.ll. non rientranti

nelle competenze della sezione centrale, è la sezione provinciale

nella cui circoscrizione è compreso il comune sede dell'unità

sanitaria locale". L'art. 31, alle lettere e) e g) ha abrogato la

precedente normativa che prevedeva, in relazione ai controlli sugli

atti delle Uu.ss.ll., l'integrazione dell'organo di controllo col

medico provinciale e un dirigente dell'amministrazione regionale

designato dall'assessore regionale per la sanità.

In tal modo il controllo sugli atti delle uu.ss.ll. della Sicilia

è stato attribuito agli stessi organi che esercitano il controllo

sugli atti delle province, dei comuni e degli altri enti locali,

nella loro ordinaria composizione.

Secondo il Commissario dello Stato, ciò contrasterebbe col

diverso principio stabilito dalla legislazione statale la quale (art.

49, l. 23 dicembre 1978, n. 833, come mod. dall'art. 13 della l. 26

aprile 1982, n. 181), riguardo ai controlli sugli atti delle

uu.ss.ll., stabilisce in via generale che vengono esercitati dai

Comitati regionali di controllo, in sede unica, integrati da un

esperto in materia sanitaria, di designazione regionale e da un

rappresentante del Ministero del tesoro.

La mancata previsione nel disegno di legge impugnato di

un'integrazione dell'organo in modo analogo a quanto stabilito dalla

legislazione statale, violerebbe i limiti previsti nella materia

dall'art. 17, lett. c), dello Statuto siciliano, che attribuisce alla

regione, in tema di assistenza sanitaria, una potestà legislativa

concorrente.

La necessità della integrazione degli organi di controllo in sede

di riscontro dell'attività amministrativa delle uu.ss.ll. con i

rappresentanti del ministero del tesoro e della Amministrazione

sanitaria regionale, risponderebbe alla specifica finalità di

pervenire ad una verifica della gestione sia dal punto di vista della

spesa che da quello attinente alla specificità della materia.

Intento del legislatore nazionale nel prevedere la suddetta

integrazione, sarebbe quello di assicurare una gestione ordinata ed

oculata delle disponibilità finanziarie messe a disposizione delle

regioni con il Fondo sanitario nazionale, cosicché la mancata

previsione di essa, da parte del disegno di legge impugnato,

contrasterebbe anche con l'art. 119 Cost.

Secondo il Commissario dello Stato, anche ammettendo la

sussistenza di una potestà legislativa esclusiva della Regione

siciliana, le disposizioni impugnate "sarebbero ugualmente oggetto di

illegittimità costituzionale, attesa la natura di legge di riforma

economico-sociale riconosciuta alla legge n. 833 del 1978 che, in

quanto tale, si pone come limite anche alla potestà legislativa

esclusiva della regione, ex art. 14 dello Statuto".

2. - Si è costituita la Regione siciliana chiedendo che la

questione sia dichiarata non fondata.

Nelle note depositate ha esposto che, dopo la riforma ospedaliera,

la legge reg. Sicilia 21 febbraio 1976, n. 1, dispose (art. 21) che

il sindacato sugli atti degli enti ospedalieri dovesse essere

esercitato dalla Commissione provinciale di controllo "integrata" dal

medico provinciale e da un dirigente amministrativo nominato dal

Presidente della regione su designazione dell'Assessore alla sanità.

Venuti meno gli enti ospedalieri per effetto della legge n. 833

del 1978, l'art. 28 della legge reg. Sicilia 12 agosto 1980, n. 87

sottopose gli atti delle uu.ss.ll. al sindacato della Commissione

provinciale di controllo, confermando la integrazione di cui all'art.

21 della legge reg. n. 1 del 1976. Tale integrazione fu ribadita, in

seguito, dall'art. 4 della legge reg. Sicilia 23 dicembre 1985, n. 52

che, nell'istituire un apposito Comitato regionale di controllo

(Co.re.co.) per il sindacato sugli atti delle uu.ss.ll. e, nel

devolvere ad una "successiva legge" le norme relative alla sua

composizione e al suo funzionamento, statuì che, nel frattempo, di

quel sindacato continuasse ad occuparsi la Commissione provinciale di

controllo "integrata ai sensi dell'art. 21 della legge reg. Sicilia

21 febbraio 1976, n. 1".

Il disegno di legge impugnato, attribuendo i poteri del Comitato

regionale di controllo alla Commissione provinciale di controllo, ha

previsto che esso, nella sua composizione ordinaria, eserciti il

proprio sindacato sugli atti di qualsiasi ente locale. L'art. 31,

lettere e) e g), (abrogando l'art. 21 della legge reg. n. 1 del 1976

e l'art. 4 della legge reg. n. 52 del 1985) ha escluso che il

suddetto organo debba essere integrato con la partecipazione del

medico provinciale e di un dirigente amministrativo della sanità,

quando il controllo ricade sugli atti delle unità sanitarie locali.

Secondo la difesa della regione, tale scelta legislativa trova la

sua ratio nel carattere "giudiziale" del controllo, che non

giustifica la presenza di "tecnici" nell'organo ad esso preposto.

Fatte queste premesse, la regione afferma che nella materia de

qua, a norma dell'art. 14 dello Statuto siciliano, essa ha potestà

legislativa esclusiva, attenendo detta materia all'ordinamento degli

enti locali. Ciò sarebbe stato tenuto presente dallo stesso

legislatore statale, che nell'art. 49 della l. n. 833 del 1978 (mod.

dall'art. 13 della l. n. 181 del 1982) - nel prevedere la

partecipazione di un esperto sanitario e di un rappresentante del

Ministero del tesoro all'organo di controllo sugli atti delle

uu.ss.ll. - ha precisato che tale controllo, per le regioni a statuto

speciale, si esercita nelle forme previste dai rispettivi statuti.

Una norma analoga è contenuta nella successiva legge n. 142 del 1990

la quale, dopo aver disposto che "alle unità sanitarie locali si

applicano le norme sul controllo dettate per i comuni e le province",

statuisce che "le disposizioni della presente legge non si applicano

alle regioni a statuto speciale se incompatibili con i rispettivi

statuti".

La Regione siciliana sostiene che il Commissario dello Stato,

pertanto, erroneamente ricomprende i controlli sugli atti delle

uu.ss.ll. nella materia dell'assistenza sanitaria, confondendo in tal

modo "la materia sottesa dai compiti di amministrazione attiva delle

delibere controllate e la materia implicata dai compiti di

amministrazione ausiliaria delle decisioni di controllo".

Avendo la Regione siciliana competenza legislativa esclusiva,

nella materia regolata dal disegno di legge impugnato, essa non

sarebbe tenuta al rispetto dei princìpi espressi dalla legislazione

statale ed il ricorso sarebbe, quindi, infondato. Considerato in diritto

1. - Il Commissario dello Stato, col ricorso proposto, chiede a

questa Corte di decidere se gli artt. 30 e 31, lettere e) e g) del

disegno di legge approvato dall'Assemblea regionale siciliana il 16

aprile 1991 - prevedendo che, nella Regione Sicilia, il controllo

sugli atti delle uu.ss.ll. sia esercitato dagli stessi organi che

esercitano il controllo sugli atti delle province, dei comuni e degli

altri enti locali, nella loro ordinaria composizione - violino:

a) l'art. 17 dello Statuto siciliano, che attribuisce alla

regione competenza concorrente in materia di assistenza sanitaria,

non essendo stato rispettato il principio della legislazione statale

posto dall'art. 49 della l. n. 833 del 1978 (così come modificato

dall'art. 13 della l. n. 181 del 1982). Tale norma stabilisce che i

controlli sugli atti delle uu.ss.ll. sono esercitati dai comitati

regionali di controllo, integrati da un esperto in materia sanitaria

di designazione regionale e da un rappresentante del Ministero del

tesoro;

b) l'art. 14 dello Statuto, perché - ove si ritenesse la

materia di competenza esclusiva del legislatore regionale - sarebbe

violato il limite posto a tale competenza dalla legge n. 833 del

1978, che è legge di grande riforma economico- sociale;

c) l'art. 119 Cost., impedendo la norma impugnata un oculato

controllo della spesa regionale in relazione alle risorse messe a

disposizione delle regioni con il Fondo sanitario nazionale.

2. - Va premesso che l'art. 17 dello Statuto regionale siciliano,

lettere b) e c), attribuisce alla regione potestà legislativa

concorrente in materia d'igiene, sanità pubblica e assistenza

sanitaria, da esercitarsi, quindi, "entro i limiti dei princi'pi ed

interessi generali cui s'informa la legislazione dello Stato". Detta

attribuzione, secondo quanto è stato ritenuto da questa Corte

(sentenza n. 88 del 1973), comprende la disciplina delle strutture

attraverso le quali l'igiene, la sanità pubblica e l'assistenza

sanitaria vengono curate. Essa, perciò, riguarda anche

l'organizzazione delle unità sanitarie locali, che non sono oggetto

di potestà legislativa esclusiva ai sensi dell'art. 14, lettere o) e

p) dello Statuto. Questa norma, infatti, attribuisce alla regione

tale competenza in materia di "ordinamento" degli enti locali e degli

enti regionali. Le unità sanitarie locali non sono, invece, né enti

locali, né enti regionali, ma "strutture operative" di enti locali

(sentenza n. 612 del 1988), destinate "alla gestione unitaria della

tutela della salute in modo uniforme sull'intero territorio

nazionale" (art. 10 l. n. 833 del 1978).

La disciplina dell'organizzazione delle strutture, attraverso le

quali si attuano funzioni di amministrazione attiva, non si

identifica, tuttavia, con la disciplina delle funzioni di controllo e

con l'organizzazione dei relativi organi, che possono essere

variamente ripartite tra Stato e regioni. Nella situazione normativa,

afferente alla Regione siciliana, l'art. 15 dello Statuto,

attribuendo alla regione potestà legislativa esclusiva in materia di

controllo degli enti locali, comporta l'attribuzione di tale tipo di

potestà legislativa, anche (e a maggior ragione) in materia di

controlli sulle strutture interne di tali enti locali (fra le quali

le unità sanitarie locali).

3. - Nel quadro di tale potestà legislativa (esclusiva) della

Regione siciliana si colloca il quesito se le disposizioni del

disegno di legge violino il limite delle leggi di grande riforma

economico-sociale.

In proposito deve osservarsi che la l. n. 833 del 1978 aveva

previsto, in via di principio, che il controllo sugli atti delle

unità sanitarie locali dovesse seguire la disciplina dettata

dall'art. 56 della l. 10 febbraio 1953, n. 62, sul presupposto che il

controllo su tali atti fosse da assimilare a quello sugli atti dei

comuni (ivi regolato). Successivamente, l'art. 13 della l. 26 aprile

1982, n. 181 modificò tale sistema, inserendo tra l'altro

nell'organo di controllo sugli atti delle unità sanitarie locali un

esperto in materia sanitaria designato dal consiglio regionale e un

rappresentante del tesoro. Questa Corte (con la sentenza n. 107 del

1987) ha già affermato che tale disposizione, nelle sue varie

articolazioni, costituisce attuazione specifica di un principio

dell'ordinamento dello Stato relativo al coordinamento della finanza

di tutti gli enti locali - del quale è espressione il primo comma

dell'art. 119 Cost. - ed è norma fondamentale di riforma economico-sociale.

Per la realizzazione di questa esigenza di coordinamento fu

prevista anche l'inserzione nell'organo collegiale, accanto al

rappresentante del tesoro, dell'esperto in materia sanitaria, in

relazione al contributo che tale componente è in condizione di

offrire in via funzionale (oltre a quello derivante dalla sua

specifica competenza).

Ed è opportuno ricordare che la norma, così posta, fu emanata in

riferimento ad una situazione finanziaria deficitaria (nella quale

notoriamente si dibattevano le unità sanitarie in tutto il

territorio nazionale), nell'ambito d'una complessa manovra di

contenimento della relativa spesa. Finalità della norma era la

diminuzione del disavanzo dei bilanci delle unità sanitarie

attraverso l'imposizione di particolari obblighi e di rigorose misure

di controllo interno sulla gestione finanziaria. Si stabiliva, così,

in considerazione del contenuto e della specifica finalità del

precetto, un'innovazione nel sistema, volta a realizzare un compito

di interesse generale e indivisibile dello Stato, con la necessaria

uniforme attuazione sull'intero territorio nazionale.

4. - Inquadrata in linea di principio la disciplina del controllo

di cui è questione, va subito rilevato, quanto al contenuto

specifico di essa, che l'art. 31 del disegno di legge impugnato, alle

lettere e) e g) ha abrogato norme che non prevedevano l'integrazione

dell'organo di controllo sulle unità sanitarie locali con l'esperto

in materia sanitaria di designazione regionale e il rappresentante

del Ministero del tesoro. Le norme, inserivano, invece, tra i

componenti dell'organo, il medico provinciale e un dirigente

amministrativo nominato dal Presidente della regione, su designazione

dell'assessore alla sanità. L'abrogazione normativa censurata non

collide, pertanto, con alcuna delle norme di riferimento e perciò,

in relazione ad essa, la questione proposta va dichiarata non

fondata.

Va invece dichiarata l'illegittimità costituzionale - per

contrasto con una disposizione di legge di grande riforma - dell'art.

30 del disegno di legge impugnato, nella parte in cui non prevede che

l'organo competente per il controllo sugli atti delle unità

sanitarie locali sia integrato (alla stregua di detta disciplina

generale e indivisibilmente unitaria) da un rappresentante del

Ministero del tesoro e da un esperto in materia sanitaria designato

dal consiglio regionale.

Con questa conclusione non contrasta il rilievo tratto dall'art.

49 della l. 8 giugno 1990, n. 142, secondo il quale "alle unità

sanitarie locali ... si applicano le norme sul controllo e sulla

vigilanza dettate per i comuni e le province".

L'art. 49 cit. non è ancora efficace per effetto del combinato

disposto dal comma quarto e terzo dell'art. 61 della stessa legge n.

142 del 1990, per i quali, non essendosi provveduto alla

ricostituzione degli organi di controllo, ai sensi della legge ora

ricordata, conserva ancora efficacia il capo III, tit. V, della l. n.

62 del 1953; rimane, quindi, in vigore il sistema generale dei

controlli, istituito da quest'ultima legge, così come modificata e

integrata. Comunque, l'inapplicabilità dell'art. 49, l. n. 142 del

1990, alla fattispecie di cui è questione, sarebbe in ogni caso da

ricondurre proprio a quest'ultima norma: essa infatti, nell'estendere

alle unità sanitarie locali la disciplina sui controlli "dettati per

i comuni e le province", fa salve le diverse disposizioni di legge.

Nella salvezza è compresa, ovviamente, la normativa posta dall'art.

56 della l. n. 62 del 1953 e dall'art. 13 della l. n. 181 del 1982,

in relazione alla particolare, qualificata composizione dell'organo

di controllo sugli atti delle unità sanitarie locali, risultante

dalla partecipazione dell'esperto in materia sanitaria e del

rappresentante del Ministero del tesoro.