Sentenza n. 384/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Marche, riapprovata il 28 ottobre 1997 (Norme per l'attività

agrituristica e per il turismo rurale), promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 18 novembre

1997, depositato in Cancelleria il 25 successivo ed iscritto al n. 74

del registro ricorsi 1997.

Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;

Udito nell'udienza pubblica del 22 giugno 1999 il giudice relatore

Gustavo Zagrebelsky;

Uditi l'avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del

Consiglio dei Ministri e l'avvocato Stefano Grassi per la Regione

Marche.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, con ricorso del 18

novembre 1997, ha sollevato questione di legittimità costituzionale

degli artt. 2, comma 2, lettera b), 3, comma 4, 5, commi 1, lettere

a) e c), 2 e 3, della legge riapprovata dal Consiglio regionale delle

Marche il 28 ottobre 1997 (Norme per l'attività agrituristica e per

il turismo rurale), per violazione dei principi contenuti nella legge

5 dicembre 1985, n. 730 (Disciplina dell'agriturismo).

Precisato che, a seguito del rinvio governativo, la Regione ha

riapprovato la legge a maggioranza assoluta, accogliendo soltanto una

delle censure contenute nell'atto di rinvio, il ricorrente evidenzia

che l'art. 2, comma 2, lettera b), che prevede la somministrazione

per il consumo sul posto di pasti e bevande, caratteristici e tipici

della Regione, senza prescrivere che siano prodotti nell'azienda

agricola ove vengono somministrati, violerebbe il requisito,

stabilito dalla legge-quadro, della connessione e complementarità

dell'attività agrituristica rispetto all'attività agricola. Lo

stesso vizio viene ravvisato nell'art. 5, comma 2, laddove si afferma

che pasti e bevande devono provenire soltanto per almeno il 30 per

cento della quantità somministrata da materia prima prodotta

nell'azienda, e nell'art. 5, comma 3, che prevede un ulteriore

abbassamento al 20 per cento per le aziende che pratichino

agricoltura biologica. Anche l'art. 3, comma 4, stabilendo che i

requisiti in questione siano dati per presunti "nel caso di aziende

che diano ospitalità completa a non più di otto persone o

somministrino sedici pasti giornalieri, oppure accolgano campers e

roulottes per un massimo di quattro piazzole", violerebbe i principi

contenuti nella leggequadro.

Infine, l'art. 5, comma 1, lettere a) e c), lederebbe il principio

di libera concorrenza, consentendo limiti ricettivi più elevati a

favore delle conduzioni in forma cooperativa e societaria, a danno

delle ditte individuali.

2. - Nel giudizio si è costituita la Regione Marche, sostenendo

l'infondatezza delle questioni sollevate. In particolare, l'art. 2,

comma 2, lettera b), non contrasterebbe con la definizione di

attività agrituristiche fissata dall'art. 2 della legge n. 730 del

1985, in quanto nella disposizione censurata si fa rinvio all'art. 5

della medesima legge regionale, il cui comma 2 precisa la necessità

che i pasti e le bevande somministrati debbano provenire per almeno

il 30 per cento della materia prima utilizzata direttamente dalla

produzione aziendale.

Lo stesso art. 5, commi 2 e 3, soddisferebbe il principio fissato

dall'art. 2, comma 3, lettera b) della leggequadro, che fa

riferimento alla somministrazione di pasti e bevande costituiti

"prevalentemente" da prodotti propri, essendo lasciata alla

discrezionalità del legislatore regionale la determinazione del

concetto di "prevalenza", sul quale peraltro il ricorso non si

sofferma.

Infondata sarebbe anche la censura rivolta verso l'art. 3, comma 4,

in quanto non risulterebbe dimostrato il carattere assoluto della

presunzione di sussistenza del "rapporto di connessione e

complementarità", stabilita dalla norma nel caso di aziende che

abbiano determinate caratteristiche quantitative di ospitalità e

ricettività. Né infine l'art. 5, comma 1, lettere a) e c),

violerebbe il principio di libera concorrenza, in quanto

l'indicazione di limiti più elevati nella definizione dei requisiti

dell'attività agrituristica è strettamente connessa con il

particolare tipo di conduzione dell'agriturismo in forma cooperativa

e societaria, che esige la fissazione di requisiti differenziati

rispetto a quelli delle ditte individuali.

3. - In prossimità dell'udienza la difesa della Regione Marche ha

depositato una memoria, ribadendo l'infondatezza di tutti i profili

di illegittimità costituzionale prospettati dal Presidente del

Consiglio dei Ministri.

La definizione del concetto di "prevalenza", sia dell'attività

agricola rispetto a quella agrituristica, sia della produzione

"aziendale" nell'ambito della somministrazione di pasti e bevande,

"non può" - secondo la difesa della Regione - "che spettare alla

competenza del legislatore regionale", come testimonierebbe il fatto

che molte Regioni hanno adottato criteri simili a quelli della

Regione Marche; il criterio scelto dalla legge impugnata sarebbe

addirittura più restrittivo di quello previsto dalle norme della

medesima Regione attualmente vigenti in materia di agriturismo.

Quanto alla censura rivolta verso l'art. 3, comma 4, della legge

impugnata, la Regione sottolinea che la soglia prevista dalla norma

per presumere la sussistenza del rapporto di connessione e

complementarità è così bassa che denota caratteristiche ricettive

marginali rispetto alla complessiva struttura di qualsiasi azienda.

Riguardo alla violazione del principio di libera concorrenza, i

differenti limiti previsti per le strutture cooperative e societarie

(che concernono comunque soltanto le società che abbiano ottenuto

una sola autorizzazione all'esercizio dell'attività agrituristica)

si giustificherebbero in funzione dei diversi requisiti economici e

patrimoniali che vengono richiesti a una società rispetto a un

privato, rimanendo comunque ferma anche in questo caso la necessaria

"principalità" dell'attività agricola.

In conclusione, secondo la difesa della Regione, sulla base della

legge-quadro spetta alla Regione medesima la definizione dei

requisiti dell'attività agrituristica, e tale sfera di autonomia non

può essere eliminata o indebitamente compressa dal legislatore

statale, che deve limitarsi a dettare i principi fondamentali della

materia. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri ricorre per la

dichiarazione di illegittimità costituzionale di alcune disposizioni

contenute nella legge della Regione Marche, approvata l'8 luglio 1997

e riapprovata, a maggioranza assoluta e con parziali modificazioni,

il 28 ottobre 1997, contenente "Norme per l'attività agrituristica e

per il turismo rurale".

Le norme investite dalla presente questione di legittimità

costituzionale sarebbero, ad avviso del ricorrente, in contrasto con

la legge 5 dicembre 1985, n. 730 (legge-quadro concernente la

"Disciplina dell'agriturismo").

In particolare, gli artt. 2, comma 2, lettera b), e 5, commi 2 e 3,

della legge regionale, disciplinando la provenienza e la

somministrazione per il consumo sul posto di pasti e bevande nelle

aziende agrituristiche, vanificherebbero il requisito, previsto dalla

legge-quadro, della connessione e complementarità dell'attività

agrituristica rispetto a quella agricola; l'art. 3, comma 4, in

alcuni casi particolari di aziende di piccole dimensioni ricettive,

darebbe inammissibilmente per presunto il medesimo requisito della

connessione e della complementarità; infine, l'art. 5, comma 1,

lettere a) e c), derogando in favore di imprese agrituristiche a

conduzione in forma cooperativa e societaria ai limiti ricettivi

previsti in generale, violerebbe il principio della libera

concorrenza.

2. - La questione è inammissibile per indeterminatezza dei suoi

termini normativi e per carenza dei requisiti argomentativi minimi

necessari cui l'atto introduttivo del giudizio sulle leggi promosso

in via d'azione - analogamente all'atto introduttivo del giudizio

incidentale - deve soddisfare.

2.1. - L'art. 34 della legge 11 marzo 1953, n. 87, prevede, al

primo comma, che i ricorsi che promuovono le questioni di

legittimità costituzionale a norma degli artt. 31, 32 e 33 - i

ricorsi cioè dello Stato contro leggi regionali, delle Regioni

contro leggi statali e delle Regioni contro leggi di altre Regioni -

devono contenere le indicazioni di cui al primo comma dell'art. 23,

cioè le disposizioni della legge o dell'atto avente forza di legge

viziate da illegittimità costituzionale e le disposizioni della

Costituzione o delle leggi costituzionali che si assumono violate; e,

al secondo comma, per quanto qui interessa, che in questo tipo di

giudizi sulle leggi, si osservano, in quanto applicabili, le

disposizioni dettate dall'art. 23 della medesima legge n. 87 del

1953 per le questioni incidentali.

Non solo, dunque, il ricorso deve identificare esattamente la

questione nei suoi termini normativi, deve cioè indicare dove siano

poste o da dove si possano o si debbano ricavare le norme

costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto di

compatibilità o incompatibilità costituisce l'oggetto della

questione di costituzionalità. Ma, parallelamente a quanto l'art.

23, secondo comma, della legge n. 87 richiede per l'atto introduttivo

delle questioni incidentali, il ricorso deve altresì contenere una

seppur sintetica argomentazione di merito, a sostegno della richiesta

declaratoria d'incostituzionalità della legge. Tale ultima esigenza

si pone in termini perfino più pregnanti nei giudizi diretti che non

in quelli incidentali, nei quali il giudice rimettente non assume

propriamente il ruolo di un ricorrente e al quale si richiede, quanto

al merito della questione di costituzionalità che esso solleva, una

valutazione limitata alla "non manifesta infondatezza".

2.2. - Nella specie, il ricorso introduttivo del presente giudizio,

se è preciso nell'identificare le disposizioni della legge regionale

impugnata, non lo è affatto nell'individuare le norme costituzionali

presuntivamente violate o le norme di legge ordinaria la cui

violazione ridonderebbe in violazione di norme costituzionali. L'art.

5, comma 1, lettere a) e c), della legge regionale, contenendo norme

di privilegio per le imprese agrituristiche a conduzione in forma

cooperativa e societaria, violerebbe, ad avviso del ricorrente, il

principio della libera concorrenza. Ma che questo sia anche norma

costituzionale - cioè dove essa sia contenuta o da dove sia

ricavabile - non è precisato né per esplicito né per implicito.

Quanto alla denunciata violazione del requisito, previsto dalla

legge-quadro (evocata dal ricorso in questi termini generici), della

connessione e complementarità dell'attività agrituristica rispetto

a quella agricola - censura che investe gli artt. 2, comma 2, lettera

b), 5, commi 2 e 3, e 3, comma 4, della legge regionale - il ricorso

è meramente assertivo. In particolare non è dato sapere per quale

ragione i criteri che la legge regionale in questione adotta in

proposito, non diversamente da quelli contenuti in leggi di altre

regioni non impugnate, non siano adeguati al principio della

prevalenza dell'attività agricola rispetto a quelle di ricezione e

di ospitalità, principio prescritto dall'art. 2 della legge-quadro;

né per quale ragione sarebbe inammissibile dare per presunta

l'esistenza del requisito di connessione e complementarità nel caso

di aziende di limitate capacità ricettive.

Le rilevate carenze strutturali del ricorso hanno comportato, come

effetto nel processo costituzionale, che la parte resistente, non

essendo stata condotta da quella ricorrente in un ambito di

controversia preciso, ha dovuto essa stessa formulare congetture

circa le ragioni delle censure. Essa cioè ha dovuto, sia pure

ipoteticamente, argomentare il ricorso della controparte, per

esercitare poi il diritto di difesa attraverso le proprie

confutazioni: uno stravolgimento di ruoli che dimostra l'importanza

delle richiamate esigenze di rigore nella formulazione dei ricorsi

nei giudizi di costituzionalità sulle leggi.