Sentenza n. 384/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Umbria riapprovata il 31 marzo 1994 avente per oggetto: "Integrazione

della legge regionale 25 gennaio 1993, n. 1 - Norme speciali per il

reimpianto dei vigneti nelle zone di produzione a D.O.C. e/o D.O.C.G.

dell'Umbria", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri notificato il 19 aprile 1994, depositato in cancelleria il

26 successivo ed iscritto al n. 41 del registro ricorsi 1994. Visto

l'atto di costituzione della Regione Umbria;

Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 1994 il Giudice relatore

Francesco Guizzi;

Uditi l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il ricorrente, e

gli avvocati Maurizio Pedetta e Alberto Predieri per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato, in

riferimento agli artt. 11 e 117 della Costituzione e agli artt. 6 e 7

del regolamento CEE n. 822/87, questione di legittimità

costituzionale della legge della Regione Umbria (approvata una prima

volta il 2 febbraio 1994, e poi riapprovata con modifiche, a seguito

di rinvio commissariale, il 31 marzo 1994), che integra la legge

regionale 25 gennaio 1993, n. 1 (Norme speciali per il reimpianto dei

vigneti nelle zone di produzione a D.O.C. e/o a D.O.C.G.

dell'Umbria). Detta legge consente di regolarizzare i nuovi impianti

che i viticoltori abbiano effettuato prima dell'entrata in vigore

della legge regionale 25 gennaio 1993, n. 1, ponendosi così in

contrasto con il regolamento CEE n. 822/87, sull'organizzazione

comune del mercato vitivinicolo, e in particolare con l'art. 6 (che

vieta ogni nuovo impianto di viti fino al 31 agosto 1996) e con

l'art. 7, che subordina il reimpianto alla previa estirpazione di un

vigneto di superficie equivalente. La legge regionale impugnata,

anche nel testo riapprovato, non rispetta tale condizione, ad avviso

del Presidente del Consiglio, ed elude l'art. 6 del citato

regolamento, rendendo inadempiente lo Stato italiano rispetto agli

obblighi comunitari.

2. - Si è costituita la Regione Umbria, eccependo

l'inammissibilità della questione sotto vari profili.

La legge, riapprovata dal Consiglio regionale nella seduta del 31

marzo 1994 (deliberazione n. 545), presenta modifiche che non si

riconducono al rinvio governativo; deve essere quindi considerata

come legge "nuova", suscettibile di essere nuovamente rinviata, ma

non impugnata dinanzi a questa Corte. A tal proposito, la resistente

richiama l'attenzione sull'abbreviazione a sei mesi del termine per

richiedere la regolarizzazione dei nuovi impianti (art. 1), e sulle

modifiche introdotte dal Consiglio regionale, in sede di seconda

deliberazione, all'art. 2, sull'estirpazione dei vigneti entro un

anno.

Il secondo motivo d'inammissibilità consisterebbe nel fatto che

la Presidenza del Consiglio dei ministri - prima nell'atto di rinvio

e, poi, nel ricorso - contesta la violazione del citato regolamento

comunitario. Ora, questa Corte - ricorda la Regione - ha chiarito che

l'eventuale contrasto della norma interna con la norma comunitaria

non dà luogo a questione di legittimità costituzionale: la norma

comunitaria, estranea al sistema delle fonti interne, opera per forza

propria, ed è inammissibile la questione di legittimità della norma

nazionale che si sospetti in contrasto con quella comunitaria (si

menzionano le sentt. nn. 115 del 1993 e 168 del 1991). Non vi

sarebbe, inoltre, corrispondenza tra i motivi del rinvio e quelli del

ricorso: in sede di rinvio si è contestata la violazione dell'art. 7

del regolamento comunitario, mentre nel ricorso si lamenta

soprattutto la violazione dell'art. 6, e precisamente in ordine al

divieto di nuovi impianti di viti fino al 31 agosto 1996.

Nel merito, il ricorso sarebbe comunque infondato, perché muove

da un'errata interpretazione delle norme comunitarie. L'art. 6,

citato, prevede una serie di deroghe con riguardo ai vini di qualità

prodotti in regioni determinate (V.Q.P.R.D.), sì che gli Stati

membri possono autorizzare nuovi impianti: ciò che spetta

nell'ordinamento italiano alle regioni, competenti in materia di

agricoltura.

L'art. 7 del regolamento prevede la possibilità del reimpianto, a

condizione che si mantenga un equilibrio fra le superfici del nuovo

impianto e quelle estirpate, al fine di impedire l'aumento

dell'offerta di vini rispetto alla domanda: al

legislatore comunitario - osserva la Regione - non

interessa che l'estirpazione preceda necessariamente il reimpianto,

come sostiene il Governo. La legge regionale impugnata, così come la

n. 1 del 1993, che essa integra, non altera alcun equilibrio, e non

contrasta, dunque, con le citate disposizioni del regolamento CEE.

3. - Nell'imminenza dell'udienza, l'Avvocatura generale ha

presentato memoria, soffermandosi, in particolare, sulle eccezioni di

inammissibilità.

Le modifiche apportate alla legge in sede di riapprovazione

concernono soltanto le parti investite dalla censura governativa, e

anche la previsione del termine di un anno per effettuare

l'estirpazione deve considerarsi conseguenzialmente interessata dal

rinvio: se cade la possibilità della sanatoria-regolarizzazione dei

nuovi impianti, installati senza la previa estirpazione dei vecchi,

cadono i termini sia per presentare la domanda di regolarizzazione

sia per l'estirpazione. L'eccezione sarebbe quindi priva di

fondamento.

Quanto alla seconda eccezione, l'Avvocatura sottolinea come il

contrasto tra le disposizioni della legge regionale e il regolamento

comunitario non costituiscano l'oggetto diretto del giudizio: esso è

il presupposto della denunciata violazione - da parte della legge

regionale - delle norme costituzionali che pongono allo Stato

l'obbligo di conformare il proprio ordinamento a quello comunitario.

Di fronte alla Comunità europea, lo Stato è responsabile delle

violazioni del diritto comunitario, anche se derivino da normative

regionali o comunali, o da comportamenti di soggetti estranei alla

struttura statale (Corte di giustizia delle Comunità europee, sent.

27 marzo 1984); e il mantenere immutato, nella legislazione dello

Stato membro, un provvedimento incompatibile con disposizioni del

Trattato "crea una situazione di fatto ambigua" e costituisce "una

trasgressione degli obblighi imposti dal Trattato" (Corte di

giustizia delle Comunità europee, sent. 15 ottobre 1986).

L'Avvocatura ritiene perciò non pertinente la giurisprudenza

costituzionale indicata dalla Regione (in particolare, la sent. n.

115 del 1993): nel caso in esame, il parametro è la norma

costituzionale che obbliga lo Stato a conformare il proprio

ordinamento a quello comunitario (art. 11, in riferimento all'art.

117 della Costituzione), e il regolamento comunitario viene in gioco

unicamente come "indice di non conformità".

Secondo la normativa comunitaria, il reimpianto - che è cosa

diversa dal nuovo impianto - è condizionato alla previa

estirpazione: l'esigenza di contenere eccedenze nel settore ben

giustifica, infatti, la necessità della previa estirpazione, l'unico

modo sicuro per assicurare che il reimpianto di vigneti costituisca

mera compensazione rispetto a quelli già estirpati.

4. - La Regione Umbria insiste, in memoria, sull'eccezione di

inammissibilità già illustrata, anche alla luce della recente

ordinanza n. 391 del 1992. Il problema del contrasto tra la norma

comunitaria direttamente applicabile e la norma interna incompatibile

è di spettanza dei giudici interni; l'intervento della Corte si

rende necessario soltanto nel caso (dalla stessa Corte definito

"improbabile": v. la sent. n. 170 del 1984) in cui le norme

comunitarie violino i principi fondamentali dell'ordinamento

costituzionale o i diritti inviolabili della persona umana, o quando

la legge interna impedisca o pregiudichi la perdurante osservanza dei

Trattati in relazione al sistema o al nucleo essenziale dei loro

principi (in proposito, si richiama la sent. n. 286 del 1986). Ove si

dovesse ragionare diversamente (e, dunque, non già in termini di

pluralità e distinzione tra ordinamenti, ma di gerarchia tra le

singole fonti normative appartenenti a ordinamenti separati), si

perverrebbe a conclusioni contraddittorie con l'orientamento che la

Corte ha manifestato a partire dalla già citata sentenza n. 170. Si

dovrebbero individuare i criteri di gerarchia tra norme e stabilire,

in ipotesi, quali siano i casi di prevalenza della norma comunitaria

sulle norme interne. Una sistemazione di tal genere presupporrebbe,

invero, l'accettazione della teoria monista dei rapporti tra

l'ordinamento comunitario e l'ordinamento italiano, che la Corte ha

mostrato con chiarezza di non accogliere, costruendo invece il

rapporto del diritto comunitario con il diritto interno in termini di

non applicazione del secondo rispetto al primo.

Fare dei regolamenti comunitari norme gerarchicamente

sovraordinate alle leggi interne (quanto meno alle leggi regionali)

significherebbe affermare che essi ricevono una particolare copertura

dai trattati istitutivi della CEE e dall'art. 11 della Costituzione,

anche quando non interferiscono nell'ordine della ripartizione

costituzionale di competenze tra lo Stato e le Regioni. Ma ciò

facendo, si tornerebbe, nella sostanza, a una teoria - quella dei

regolamenti comunitari come norme interposte - che la Corte ha

abbandonato, nel 1984, con la sent. n. 170. La possibilità di

applicare il regolamento comunitario presupporrebbe, comunque, la

verifica del contrasto tra la norma comunitaria e la legge regionale.

Contrasto che si ritiene invece insussistente. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato, in

riferimento agli artt. 11 e 117 della Costituzione e agli artt. 6 e 7

del regolamento CEE n. 822/87, come integrato dal regolamento CEE n.

1325/90, questione di legittimità costituzionale della legge della

Regione Umbria, approvata una prima volta il 2 febbraio 1994, e poi

riapprovata con modifiche, a seguito di rinvio commissariale, il 31

marzo 1994 (Integrazione della legge regionale 25 gennaio 1993, n. 1

- Norme speciali per il reimpianto dei vigneti nelle zone di

produzione a D.O.C. e/o a D.O.C.G. dell'Umbria). La legge regionale

eluderebbe le prescrizioni comunitarie sull'espianto e reimpianto dei

vigneti e sul loro accrescimento, rendendo inadempiente lo Stato

italiano rispetto agli obblighi comunitari, con conseguente elusione

degli artt. 11 e 117 della Costituzione.

La Regione Umbria eccepisce l'inammissibilità del ricorso,

perché la legge regionale riapprovata va considerata come "nuova",

in quanto contiene modifiche che non possono ricondursi al rinvio

commissariale; non vi sarebbe, poi, corrispondenza tra i motivi del

rinvio e quelli del ricorso; e soprattutto il contrasto tra la

normativa comunitaria, direttamente applicabile, e la normativa

interna incompatibile non darebbe luogo a questione di legittimità

costituzionale, ma a disapplicazione della norma interna

incompatibile, da parte di tutti i soggetti competenti,

giurisdizionali e amministrativi. Oltre alla sentenza n. 170 del

1984, la Regione richiama, nella giurisprudenza di questa Corte, le

sentenze nn. 168 del 1991, 389 del 1989, 113 del 1985; l'ordinanza n.

391 del 1992; e, infine, la sentenza n. 115 del 1993.

2. - Va esaminata per prima questa eccezione d'inammissibilità

che, sebbene sostenuta da argomenti di pregio, non può tuttavia

accogliersi.

Senza voler qui porre in discussione la sentenza n. 170 del 1984

(che ha modificato la pregressa giurisprudenza, in base alla quale le

disposizioni di legge nazionale contrarie al regolamento comunitario

precedentemente emanato erano da ritenere costituzionalmente

illegittime per violazione dell'art. 11 della Costituzione), si

impone tuttavia una riflessione sulle implicazioni dell'obbligo di

assicurare la conformità dell' ordinamento interno a quello

comunitario, quale discende dall'art. 11 della Costituzione,

nell'interpretazione che ne ha dato questa Corte, e sulle modalità

di esercizio della potestà legislativa regionale nelle materie in

cui opera la normativa comunitaria.

Va considerato che di fronte alla Comunità europea è lo Stato a

essere responsabile delle violazioni del diritto comunitario, anche

quando derivino dall'esercizio della potestà legislativa della

Regione; e che il mantenimento, nell'ordinamento interno, di un

provvedimento incompatibile con le disposizioni del Trattato - oltre

a creare situazioni di fatto ambigue - è considerato dalla

giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee quale

trasgressione degli obblighi posti dal Trattato stesso. Per quanto,

poi, attiene specificamente alle competenze regionali, questa Corte

ha chiarito che esse sono suscettibili di operare solo ove i loro

contenuti non risultino contrastanti con le discipline e i limiti

introdotti dalla normativa comunitaria e dai conseguenti

provvedimenti attuativi (nella giurisprudenza di questa Corte, v. da

ult. la sent. n. 224 del 1994, nn. 5 e 8 del considerato in diritto).

Senza voler stabilire, qui, una gerarchia di norme (nella specie,

tra il regolamento comunitario e la legge regionale), come teme la

difesa della Regione, si tratta di verificare, nel presente giudizio,

se il perfezionamento del procedimento legislativo regionale non

determini l'introduzione, nel nostro ordinamento, di normativa

obiettivamente contraddittoria con la preesistente normativa

comunitaria. In questa prospettiva non appare pertinente il richiamo

a precedenti decisioni di questa Corte, che hanno dichiarato

l'inammissibilità della questione: la legge regionale impugnata non

è ancora entrata in vigore, e correttamente il Presidente del

Consiglio ha adi'to la Corte nella fase conclusiva dell'iter di

formazione dell'atto normativo al fine di impedire, in radice, il

rischio di inottemperanza agli obblighi comunitari; le decisioni

segnalate dalla Regione riguardano, invece, l'ipotesi della

disapplicazione della norma interna, già vigente, ritenuta

incompatibile con il regolamento comunitario.

Ora, una cosa è risolvere il problema del contrasto tra la norma

comunitaria, direttamente applicabile, e quella interna vigente che

risulti incompatibile, demandandone la soluzione ai giudici di

merito; altra - e ben diversa - è la verifica di legittimità

costituzionale delle deliberazioni legislative dei consigli

regionali, che in pendenza dell'impugnativa promossa dal Governo

innanzi al giudice delle leggi non possono completare l'iter

formativo con la promulgazione, e acquisire efficacia con la

pubblicazione. Né vale obiettare che l'ottemperanza agli obblighi

comunitari - e, quindi, la salvaguardia dell'art. 11 della

Costituzione - sarebbe seguita anche a una pronuncia

d'inammissibilità, motivata in modo tale da precisare che le norme

interne incompatibili con quelle comunitarie vanno comunque

disapplicate da parte di tutti i soggetti pubblici (i giudici, e

anche gli organi amministrativi: cfr., su quest'ultimo punto, la

sentenza di questa Corte n. 389 del 1989, e Corte di giustizia delle

Comunità europee, sent. 22 giugno 1989). Tale soluzione avrebbe

determinato una grave incongruenza, e generato incertezze applicative: trattandosi di un giudizio di legittimità costituzionale in

via principale, non vi è un giudice che, statuendo sul rapporto,

dichiari la disapplicazione, e il destinatario delle prescrizioni

della Corte (sulla necessaria applicazione del regolamento

comunitario) sarebbe stata l'amministrazione regionale; nello stesso

tempo, però, la normativa impugnata sarebbe stata promulgata, pur se

ritenuta non applicabile, e dunque immessa nell'ordinamento giuridico

dello Stato. Con evidente lesione del principio della certezza e

della chiarezza normativa, ed elusione degli obblighi che incombono

sullo Stato italiano, in particolare quello che attiene alla

conformità dell'ordinamento interno a quello comunitario.

È dunque da ammettere l'impugnativa promossa dal Governo avverso

la legge regionale, non ancora entrata in vigore, che si sospetti in

contrasto con la normativa comunitaria. È appena il caso di

aggiungere che non vale la reciproca: l'impugnativa della legge dello

Stato da parte della Regione tocca un atto già in vigore, e il

contrasto tra la norma interna e quella comunitaria potrà essere

definito dai giudici di merito (sent. n. 115 del 1993).

3. - Vanno altresì disattese le ulteriori eccezioni mosse dalla

resistente: la legge riapprovata non ha carattere di "novità", dato

che le modifiche apportate in occasione della seconda deliberazione

sono tutte inerenti alle norme censurate in sede di rinvio; né vi è

apprezzabile "scostamento" tra i motivi del rinvio e quelli del

ricorso, non essendo sufficiente - ove si guardi alla sostanza degli

argomenti - il rilievo che in sede di rinvio ci si appella all'art. 7

del regolamento CEE, mentre il ricorso del Presidente del Consiglio

fa leva sull'art. 6 dello stesso regolamento.

4. - Nel merito, il ricorso è fondato.

Il testo impugnato, anche nella seconda formulazione, prefigura

una chiara elusione dei precetti introdotti dai citati regolamenti

comunitari al fine di contenere le eccedenze nel settore

vitivinicolo: la previa estirpazione non è un requisito accidentale

del procedimento, ma "passaggio obbligato" per assicurare che il

reimpianto dei vigneti sia tale da compensare le estirpazioni. La

diversa disciplina "in sanatoria", qui in esame, rappresenta

un'obiettiva elusione degli obblighi che incombono sullo Stato

italiano in forza della sua appartenenza all'Unione europea ed è

certo un caso di esercizio illegittimo della potestà legislativa

regionale, che va dunque censurato alla luce degli artt. 11 e 117

della Costituzione.