Sentenza n. 384/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, commi 2 e

3, e 7, comma 2, della legge 7 febbraio 1991, n. 42 (Interventi a

favore degli enti delle partecipazioni statali) promosso con

ordinanza emessa il 31 maggio 1991 dalla Corte dei conti Sezione del

controllo nel procedimento amministrativo tra Corte dei conti e

Ministero del tesoro iscritta al n. 421 del registro ordinanze 1991 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima

serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 ottobre 1991 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Udito l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza, emessa il 31 maggio 1991, nel corso del

giudizio sull'ammissione al visto ed alla registrazione del decreto

del Ministro del tesoro 8 aprile 1991 n. 126354, concernente

variazioni allo stato di previsione della spesa dello stesso

ministero per l'anno finanziario 1991 e nel bilancio pluriennale per

gli anni 1992 e 1993, la Corte dei conti - Sezione del controllo, ha

sollevato, in riferimento all'art. 81, quarto comma, della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 2

comma 2 e 3, e 7, comma 2, della legge 7 febbraio 1991, n. 42 che

prevede interventi a favore degli enti di gestione delle

partecipazioni statali per la realizzazione di programmi di

investimento.

Le norme impugnate, inserendosi in un contesto normativo che

autorizza i predetti enti a reperire notevoli risorse finanziarie

attraverso la contrazione di mutui e l'emissione di obbligazioni,

pongono, in gran parte, il relativo onere - articolato nella duplice

previsione normativa del concorso al pagamento degli interessi a

decorrere dal 1990 (art. 2 comma 2) e dell'ammortamento della quota

capitale a decorrere dal secondo semestre del 1993 (art. 2 comma 3) -

a carico dello Stato, individuando, però, la copertura finanziaria

soltanto per l'onere derivante dal pagamento degli interessi negli

anni 1990-92, (art. 7 comma 2).

Si ritiene nell'ordinanza di rinvio che nonostante il

provvedimento sottoposto al controllo si limiti a dare attuazione a

quest'ultima previsione normativa, ciò nondimeno, la questione di

legittimità costituzionale delle disposizioni che pongono a carico

dello Stato l'ammortamento della quota capitale dei mutui e delle

obbligazioni senza indicare la relativa copertura finanziaria, non

potrebbe non riflettersi sulla legittimità del provvedimento che,

pur disponendo in ordine al solo pagamento degli interessi,

riguarderebbe, tuttavia, un intervento sostanzialmente unitario e

finanziariamente indivisibile, anche per l'impossibilità di scindere

l'ammortamento della quota capitale dal pagamento degli interessi

che, del primo costituiscono un accessorio. Essendo unico l'onere

posto a carico dello Stato, il relativo problema della copertura

finanziaria coinvolgerebbe tutte le disposizioni che tale onere

prevedono e la cui eventuale illegittimità costituzionale farebbe

venir meno la possibilità di emanare il provvedimento sottoposto a

controllo.

Così precisata la rilevanza della questione, si osserva che la

mancata quantificazione e previsione di copertura degli oneri di

ammortamento della quota capitale dal secondo semestre 1993 (anno

compreso nel bilancio pluriennale in corso alla data di entrata in

vigore delle disposizioni impugnate) non appare in armonia con le

regole dettate, per l'attuazione dell'art. 81, comma 4, della

Costituzione, dalla legge 5 agosto 1978, n. 568 come modificata dalla

legge 23 agosto 1988, n. 362.

D'altra parte, l'invocato parametro costituzionale disporrebbe

l'obbligo della copertura finanziaria per ogni legge che importi

nuove o maggiori spese senza distinguere fra spese correnti o in

conto capitale, annuali o pluriennali ovvero permanenti. Da ciò la

conseguenza che le disposizioni legislative, quali quelle impugnate,

che introducono spese pluriennali a quote annuali crescenti sono

costituzionalmente obbligate ad individuare i mezzi idonei a

fronteggiare, nell'ambito di un programma finanziario, le quote di

ciascun anno, evitando di riversarle, sia pure implicitamente, sui

bilanci futuri che, soprattutto in una situazione di grave deficit

quale l'attuale, non sarebbero assolutamente in grado di sostenerle

con le normali entrate. Nel caso di specie, la copertura finanziaria

per gli anni 1990-92, individuata dall'art. 7, comma 2, per l'onere

relativo agli interessi, risulterebbe del tutto insufficiente

rispetto al complessivo onere derivante dalle norme impugnate della

cui legittimità costituzionale, per gli stessi motivi esposti

nell'ordinanza di rimessione, si dubitò anche nel corso dei relativi

lavori parlamentari.

2. - Nel giudizio cosi promosso è intervenuta l'Avvocatura

generale dello Stato rilevando anzitutto che le operazioni

finanziarie previste dalla legge cui appartengono le disposizioni

impugnate non potranno non iniziare con un anno di ritardo rispetto

agli originari programmi e, di conseguenza, l'onere di ammortamento

della quota capitale inciderà concretamente solo a partire dal 1994.

Non riguardando dunque il bilancio triennale 1991-1993, la mancata

indicazione della relativa copertura finanziaria non contrasterebbe

con le norme di cui alla legge 5 agosto 1978, n. 568.

In riferimento a quest'ultime disposizioni che avrebbero dato

attuazione all'art. 81, quarto comma, della Costituzione,

l'interveniente osserva che il metodo della programmazione

finanziaria, al quale deve ispirarsi la previsione di entrata e di

spesa dello Stato (art. 1- bis), ha, in concreto, una dimensione

triennale, essendo difficile elaborare "credibili" documenti di

programmazione economico-finanziaria relativi ad un più lungo arco

di tempo. Di conseguenza, gli oneri di spesa ultratriennali,

porrebbero un problema non tanto di copertura finanziaria in senso

stretto, quanto piuttosto di copertura programmatoria, come

risulterebbe confermato dalla circostanza che le norme che

individuano e disciplinano le modalità della copertura finanziaria

in senso stretto, anche in relazione alle leggi che comportano una

spesa pluriennale (artt. 11- ter e 11-quater), fanno esclusivo

riferimento al bilancio triennale.

Ad avviso dell'interveniente, inoltre, l'onere previsto a carico

dello Stato per i due diversi interventi finanziari, in conto

interessi ed in conto capitale, non sarebbe affatto unico ed

indivisibile, in quanto è la stessa legge che lo concepisce in una

duplice forma, rendendolo oggetto di distinte previsioni normative, e

prevedendo, poi, che solo dall'"onere di ammortamento", e non anche

da quello relativo al pagamento degli interessi, siano esclusi i

finanziamenti ottenuti mediante obbligazioni convertibili.

Essendo dunque distinti i due interventi la questione sollevata

risulterebbe irrilevante ai fini del controllo del provvedimento

sottoposto al suo esame che, in relazione a quanto effettivamente

dispone (in ordine, cioè, al solo onere derivante dal pagamento

degli interessi), dà attuazione ad una norma provvista di copertura

finanziaria, mentre il dubbio di costituzionalità nei termini in cui

è stato prospettato non potrebbe che riguardare atti ancora

inesistenti e che saranno emanati in un futuro relativamente lontano.

La questione, inoltre, risulterebbe inammissibile, non solo per

palese irrilevanza, ma anche perché oggetto di censura dovevano

essere altre disposizioni, e precisamente, gli artt. 11 comma 3, 11-ter, comma 2, ed 11-quater, comma 1, della legge 5 agosto 1978, n.

468 come modificata dalla legge 23 agosto 1988, n. 362.

Nel merito, secondo l'Avvocatura, la questione risulterebbe

infondata sotto vari aspetti essendo state comunque osservate le

norme che danno attuazione all'art. 81, quarto comma, della

Costituzione, in modo esauriente.

Osserva infine l'interveniente che il recente d.d.l. presentato

dal Governo per la modifica dell'art. 81 della Costituzione, prevede

espressamente che l'individuazione della copertura finanziaria dovrà

riferirsi all'intero periodo di applicazione della legge, e ciò

nell'evidente presupposto che l'attuale testo della norma non impone

al legislatore un tale obbligo. Considerato in diritto

1. - La Corte dei conti, Sezione del controllo, nel corso del

giudizio sull'ammissione al visto ed alla registrazione del decreto

del Ministro del tesoro che, ai sensi dell'art. 7, comma 2, della

legge 7 febbraio 1991, n. 42 (Interventi a favore degli enti delle

partecipazioni statali), dispone variazioni allo stato di previsione

della spesa dello stesso ministero per l'anno finanziario 1991 e nel

bilancio pluriennale per gli anni 1992 e 1993, ha sollevato questione

di legittimità costituzionale degli artt. 2, commi 2 e 3, e 7, comma

2, della citata legge.

Ad avviso dell'organo ausiliario di controllo la legge sottoposta

a scrutinio di costituzionalità, autorizzando (art. 1) gli enti

pubblici ivi previsti a reperire risorse finanziarie per complessivi

10.000 miliardi nell'anno 1990 da considerarsi quali conferimenti

dello Stato nei rispettivi fondi di dotazione dei predetti enti (art.

2, comma 4), mediante la contrazione di mutui e l'emissione di

obbligazioni, prevede l'assunzione a carico del bilancio dello Stato

degli oneri relativi ad una parte degli interessi e all'ammortamento

del capitale, (art. 2, commi 2 e 3) indicando la copertura

finanziaria (art. 7, comma 2), solo per i primi, relativamente agli

anni 1990-92 e, quindi, in modo "assolutamente insufficiente", tenuto

conto del protrarsi degli oneri derivanti dalla legge nel suo

complesso.

2. - Preliminarmente, deve essere ribadita la legittimazione della

Corte dei conti, nell'esercizio della funzione di controllo, a

promuovere il sindacato di costituzionalità delle leggi di spesa in

riferimento ai profili di copertura finanziaria posti dall'osservanza

dell'art. 81 della Costituzione.

Tale legittimazione è stata riconosciuta (sent. n. 226 del 1976)

alla Corte dei conti in ragione della sua particolare posizione

istituzionale e della natura delle sue attribuzioni di controllo.

Sotto il primo aspetto, viene posta in rilievo la sua composizione di

"magistrati, dotati delle più ampie garanzie di indipendenza (art.

100, comma 2, Cost.)" e la sua natura di "unico organo di controllo

che goda di una diretta garanzia in sede costituzionale". Sotto il

secondo aspetto, viene in evidenza il peculiare carattere del

giudizio portato dalla Corte dei conti sugli atti sottoposti a

controllo, che si risolve nel valutarne "la conformità ( ..) alle

norme del diritto oggettivo, ad esclusione di qualsiasi apprezzamento

che non sia di ordine strettamente giuridico". Una funzione cioè di

garanzia dell'ordinamento, di "controllo esterno, rigorosamente

neutrale e disinteressato ( ..) preordinato a tutela del diritto

oggettivo".

Tali caratteri costituiscono indubbio fondamento della

legittimazione della Corte dei conti a sollevare questioni di

costituzionalità limitatamente a profili attinenti alla copertura

finanziaria di leggi di spesa, perché il riconoscimento della

relativa legittimazione, legata alla specificità dei suoi compiti

nel quadro della finanza pubblica, "si giustifica anche con

l'esigenza di ammettere al sindacato costituzionale leggi che, come

nella fattispecie in esame, più difficilmente verrebbero per altra

via, ad essa sottoposte" (sent. n. 226 del 1976 cit.).

È proprio in relazione a queste ipotesi che la Corte ha auspicato

(sent. n. 406 del 1989) che quando l'accesso al suo sindacato sia

reso poco agevole, come accade in relazione ai profili attinenti

all'osservanza dell'art. 81 della Costituzione, i meccanismi di

accesso debbano essere arricchiti. La Corte dei conti è la sede più

adatta a far valere quei profili, e ciò in ragione della peculiare

natura dei suoi compiti essenzialmente finalizzati alla verifica

della gestione delle risorse finanziarie.

3.1. - Va poi disattesa l'eccezione di inammissibilità per

asserita irrilevanza della questione, sostenuta dall'Avvocatura

generale dello Stato sotto il profilo che, ai fini della

registrazione del decreto di variazione, non dovrebbe farsi

applicazione delle norme oggetto d'impugnativa.

L'assunto non può essere condiviso perché, come si è riferito,

la Corte dei conti ha sollevato la questione di costituzionalità

dell'art. 2, commi 2 e 3, della legge n. 42 del 1991 che pone a

carico dello Stato gli oneri (per il pagamento di parte degli

interessi e per l'ammortamento del capitale) relativi ai mutui

contratti ed ai prestiti obbligazionari emessi dagli enti all'uopo

autorizzati, nonche dell'art. 7, comma 2, che provvede alla copertura

finanziaria dell'onere relativo agli interessi per gli anni 1990-92

mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai

fini del bilancio triennale 1990-92 al capitolo 9001 dello stato di

previsione del ministero del tesoro per l'anno finanziario 1990.

Orbene, è proprio per dare attuazione a questa norma concernente

la copertura finanziaria degli oneri assunti dallo Stato che il

Ministro del tesoro ha emanato, a norma del successivo comma 3 dello

stesso articolo, il decreto di variazione sottoposto a controllo,

onde è evidente la rilevanza della questione sollevata, poiché, in

conseguenza dell'eventuale declaratoria di illegittimità

costituzionale delle norme denunciate, verrebbe meno la copertura

finanziaria della variazione autorizzata (che nel decreto sottoposto

a controllo si estende fino al 1993) e quindi il presupposto

legittimante il relativo decreto.

3.2. - Neppure può essere condivisa l'altra eccezione di

inammissibilità, sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato

nell'assunto che il decreto di variazione sottoposto al controllo

concerna il solo onere relativo al concorso nel pagamento degli

interessi relativi agli anni 1991-1993. Onere per il quale la

copertura, assicurata dall'art. 7, comma 2, impugnato, sarebbe

pienamente sufficiente, con la conseguenza che, rispetto al decreto

del Ministro del tesoro che dispone la suddetta variazione ai fini

della concreta assunzione della spesa, la questione risulterebbe

irrilevante.

L'eccezione di inammissibilità, testé riferita, trova già

puntuale risposta nella stessa ordinanza di rimessione la quale, in

relazione ad analoga eccezione dedotta nel corso del procedimento di

controllo dal rappresentante della ragioneria generale della Stato,

ha osservato che l'assunto "muove da valutazioni insufficienti della

portata e delle conseguenze del provvedimento di variazioni del

bilancio dello Stato, con il quale si dà ingresso ad un intervento

che è finanziariamente unico". Argomento questo che deve essere

condiviso, risultando evidente che nei casi, come quello in esame, in

cui da parte dello Stato viene congiuntamente assunto l'onere per gli

interessi e quello per l'ammortamento del capitale, la vicenda ha

necessariamente carattere unitario. Il pagamento degli interessi è,

quindi, inscindibilmente legato, in funzione accessoria,

all'ammortamento del capitale ed anche se, in un regime di prestiti

con periodi di preammortamento (come nel caso in esame), precede

cronologicamente l'inizio delle operazioni di rimborso del credito,

si presenta chiaramente prodromico rispetto a questa seconda fase,

dalla quale non può essere separato, trovando in essa la sua ragion

d'essere.

Di conseguenza, l'eventuale accertata mancanza di copertura

finanziaria della prevista assunzione dell'onere di ammortamento si

riverbera necessariamente, come sostiene l'ordinanza di rinvio,

sull'onere per gli interessi, in quanto l'indicazione di copertura,

per essere sufficiente, deve accompagnare l'operazione nella sua

globalità, proprio perché concepita, nella fattispecie in esame, in

modo unitario.

3.3. - Va infine disattesa l'eccezione di inammissibilità che

l'Avvocatura generale dello Stato deduce sostenendo, anche sotto

altro aspetto, la non rilevanza della questione che, a suo dire, non

dovrebbe avere ad oggetto le impugnate norme della legge n. 42 del

1991, bensì gli artt. 11, comma 3, 11- ter, comma 2, ed 11-quater,

comma 1, della legge 5 agosto 1978, n. 468, come modificata dalla

legge 23 agosto 1988, n. 362, di quelle norme, cioè, che

limiterebbero ai soli anni del bilancio pluriennale in corso (che è

attualmente predisposto per un triennio) l'obbligo di quantificazione

delle quote di competenza attribuite a ciascuno di essi.

L'eccezione investe un profilo che attiene più propriamente alla

verifica della fondatezza della questione, onde si rinvia anche a

quanto, al riguardo, si chiarirà in prosieguo.

Ai fini della dedotta inammissibilità è sufficiente fin da ora

anticipare che le richiamate norme della legge n. 468 del 1978, come

modificate dalla legge n. 362 del 1988, hanno funzione di raccordo -

in attuazione dell'art. 81, quarto comma - della Costituzione, delle

leggi di spesa pluriennale con il bilancio annuale e con quello

pluriennale e dettano la relativa disciplina, subordinata al precetto

costituzionale, senza esaurire tutti gli aspetti che attengono alla

sua osservanza e che devono, perciò, per la parte non regolata dalla

legge ordinaria, attingere direttamente ad esso così come

interpretato dalla giurisprudenza di questa Corte.

In modo pertinente, quindi, la questione è stata sollevata solo

nei confronti della legge sostanziale di spesa che si assume priva di

sufficienti indicazioni di copertura finanziaria.

4.1. - Nel merito la questione è fondata.

La Corte costituzionale ha costantemente affermato la propria

competenza a sindacare leggi di spesa, per profili attinenti alla

loro copertura finanziaria, ai sensi dell'art. 81, quarto comma,

della Costituzione che, come è noto (dopo il terzo comma secondo cui

"con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire

nuovi tributi e nuove spese" prescrive che: "ogni altra legge che

importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi

fronte".

In proposito la sentenza n. 1 del 1966 (la prima in ordine di

tempo ad affrontare il problema dalla copertura finanziaria delle

leggi dello Stato, all'uopo richiamando principi già affermati in

precedenti pronunce relative a leggi regionali) a fronte dei due noti

indirizzi interpretativi dell'art. 81, quarto comma, ha ritenuto

conforme allo spirito ed alla lettera della Costituzione, quello

diretto ad attribuirgli un significato estensivo, comprendente non

solo la legge di bilancio, ma anche la legislazione ad essa

preesistente nel suo complesso. A tal fine si è rilevato che tale

precetto "tiene di vista l'insieme della vita finanziaria dello

Stato, che ( ..) non può essere artificiosamente spezzata in termini

annuali, ma va, viceversa, considerata nel suo insieme e nella sua

continuità temporale, segnatamente in un tempo ( ..) nel quale gli

interventi statali ( ..) impongono previsioni che vanno oltre il

ristretto limite di un anno e rendono palese la necessità di

coordinare i mezzi e le energie disponibili per un più equilibrato

sviluppo settoriale e territoriale dell'intera comunità". Di

conseguenza, si è precisato che, nonostante il legame fra il terzo

ed il quarto comma dell'art. 81, della Costituzione, il significato

del termine "ogni altra legge", non è tale che possa essere

ricondotto "ad ogni legge successiva al bilancio in corso, e

modificatrice in peius dell'equilibrio contabile di esso, ma

viceversa, attiene ad ogni altra legge che non sia legge di bilancio,

senza alcuna connessione cronologica con questa". Si è inteso cioè

dire che il quarto comma dell'art. 81, non ha un significato

contabile, ma una portata sostanziale che attiene ai "limiti ( ..)

che il legislatore ordinario è tenuto ad osservare nella sua

politica di spesa, che deve essere contrassegnata non già

dall'automatico pareggio del bilancio, ma dal tendenziale

conseguimento dell'equilibrio tra entrate e spesa".

Né potrebbe sostenersi che questa interpretazione colpisca il

principio dell'unità del bilancio con l'assegnare ad ogni spesa una

determinata entrata, avendo la già citata sentenza n. 1 del 1966

chiarito al riguardo che la predetta interpretazione "non conduce ad

una precisa aggregazione di una entrata ad una spesa, laddove,

invece, l'indicazione dei mezzi che essa richiede per fronteggiare

spese nuove o maggiori, si riduce a determinare ed individuare un

incremento dell'entrata che, in una visione globale del bilancio, nel

quale tutte le spese si confrontano con tutte le entrate ( ..)

assicuri il mantenimento dell'equilibrio complessivo del bilancio

presente e di quelli futuri, senza pretendere di spezzarne l'unità".

4.2. - La funzione sostanziale così riconosciuta al quarto comma

dell'art, 81, pur considerato in stretta connessione con il terzo

comma dello stesso articolo, ha indotto a risolvere il problema della

copertura finanziaria delle leggi pluriennali di spesa, nell'unico

modo coerente con la premessa. La Corte ha, difatti, sempre ritenuto

(sentt. n. 16, 37 del 1961, n. 1 del 1966, n. 47 del 1967, nn. 17,

22, 94 del 1968, n. 158 del 1969, n. 140 del 1976, n. 12 e 13 del

1987, n. 69 del 1989, n. 283 del 1991) che l'obbligo della copertura

debba essere osservato dal legislatore ordinario anche nei confronti

di spese nuove o maggiori che la legge preveda siano inserite negli

stati di previsione della spesa di esercizi futuri.

Il che è possibile perché l'adempimento dell'obbligo

costituzionale, come si è detto, non implica necessariamente il

riferimento a documenti contabili già formati o da formarsi.

Per tale ragione, dovendosi necessariamente prendere atto della

diversità degli effetti che gravano su un bilancio già approvato,

rispetto a quelli che si producono sui bilanci non ancora formati, si

è affermato che l'obbligo della copertura deve essere "osservato con

puntualità rigorosa nei confronti di spese, che incidono sopra un

esercizio in corso per il quale è stato (già) consacrato, con

l'approvazione del Parlamento, un equilibrio ( ..) tra entrate e

spese, nell'ambito di una visione generale dello sviluppo economico

del Paese e della situazione finanziaria dello Stato" (in termini:

sent. n. 1 del 1966 cit.).

Indirizzi meno rigidi e più articolati, ma nel contempo diretti

ad evitare indicazioni di copertura fittizie ed arbitrarie, sono

stati invece dettati dalla giurisprudenza con riferimento agli

esercizi futuri, relativamente ai quali un equilibrio tra entrate e

spese specificamente quantificate in tutte le loro voci non è stato

ancora consacrato in documenti contabili, nella considerazione

dell'impossibilità di formulare puntuali previsioni di lunga durata.

Esse vincolerebbero, infatti, in modo esorbitante la funzione del

Parlamento e del Governo in ordine a quei possibili mutamenti delle

situazioni di fatto e all'andamento della vita del Paese che

potrebbero indurre ad una modifica degli indirizzi di politica

economica e quindi della impostazione dei bilanci.

Si è al riguardo considerato che, rispetto agli esercizi futuri,

"la legge di spesa si pone come autorizzazione al Governo che la

esercita non senza discrezionalità nel senso che, nella

predisposizione del bilancio, le spese possono essere ridotte o

addirittura non iscritte nei capitoli degli stati di previsione della

spesa, salvi sempre l'approvazione ed il giudizio politico del

Parlamento, quante volte l'esigenza dell'equilibrio e dello sviluppo

economico sociale consiglino una diversa impostazione non globale del

bilancio e la configurazione di un diverso equilibrio".

Si è ammessa, conseguentemente, la possibilità di ricorrere, nei

confronti della copertura di spese future, oltre che ai mezzi

consueti, quali nuovi tributi o l'inasprimento di tributi esistenti,

la riduzione di spese già autorizzate, l'accertamento formale di

nuove entrate, l'emissione di prestiti e, anche alla previsione di

maggiori entrate, tutte le volte che detta previsione si dimostri

"sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in un

equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare negli

esercizi futuri, e non in contraddizione con le previsioni del

medesimo Governo, quali risultano dalla relazione sulle situazione

economica del Paese e dal programma di sviluppo del Paese: sui quali

punti la Corte potrà portare il suo esame nei limiti della sua

competenza" (sent. n. 1 del 1961 cit.).

Va a questo punto chiarito che gli indirizzi testé illustrati,

sono stati in gran parte enunciati anteriormente all'emanazione della

legge n. 468 del 1978 che ha introdotto il bilancio pluriennale, ed

anche se ripetuti successivamente si riferivano solo all'esercizio

annuale in corso, distinguendo tra periodi di spesa riferiti a tale

esercizio e periodi di spesa riferiti agli anni successivi.

Ma una volta introdotta con la legge per ultimo citata la regola

del bilancio pluriennale, previsto come bilancio non inferiore al

triennio dalla modifica di cui alla legge n. 362 del 1988, che ha

sancito l'abbligo della quantificazione della spesa per tutta la

durata del documento contabile triennale, tali indirizzi, coordinati

con la nuova disciplina, restano inalterati per quel che riguarda gli

esercizi successivi al triennio.

Va da sé che il controllo di costituzionalità non coinvolge

aspetti di politica economica perché il parametro di giudizio non

implica, in questo caso, un sindacato sulle leggi di tipo diverso da

quello istituzionalmente proprio di questa Corte. L'art. 81, quarto

comma, della Costituzione, costituisce il parametro di riferimento

per valutare l'attendibilità delle deliberazioni di spesa anche di

lunga durata e non solo per garantire l'equilibrio dei bilanci già

approvati. Specie quando, come nel caso della legge in esame, gli

oneri che vanno a gravare sugli esercizi futuri siano inderogabili,

l'esigenza imposta dalla costante interpretazione dell'art. 81,

quarto comma, della Costituzione, lungi dal costituire un

inammissibile vincolo per i Governi ed i Parlamenti futuri, tende

anzi proprio ad evitare che gli stessi siano costretti a far fronte,

al di fuori di ogni margine di apprezzamento, ad oneri assunti in

precedenza senza adeguata ponderazione dell'eventuale squilibrio

futuro.

L'obbligo di una ragionevole e credibile indicazione dei mezzi di

copertura anche per gli anni successivi è diretto ad indurre il

legislatore ordinario a tener conto dell'esigenza di un equilibrio

tendenziale fra entrate e spese la cui alterazione, in quanto

riflettentesi sull'indebitamento, postula una scelta legata ad un

giudizio di compatibilità con tutti gli oneri già gravanti sugli

esercizi futuri.

4.3. - Dagli indirizzi interpretativi della giurisprudenza

costituzionale relativi all'art. 81, quarto comma, della

Costituzione, si può arguire che l'attenuazione dell'obbligo di

puntuale indicazione dei mezzi per far fronte alle spese che andranno

a gravare sui bilanci non ancora approvati, è legata alla

discrezionalità con cui il Governo, con l'approvazione del

Parlamento, esercita il potere di predisposizione del bilancio, il

che consente di ridurre o addirittura di non iscrivere spese già deliberate in leggi precedenti nei capitoli degli stati di previsione

quante volte ciò possa essere imposto da una diversa visione

dell'equilibrio economico finanziario e dal concreto sviluppo

economico-sociale del Paese.

Più di recente l'attenuazione di tale obbligo è stata collegata

anche alla non determinabilità della spesa a priori nella sua esatta

entità (sent. n. 12 del 1987 cit.).

Nonostante però che, relativamente alla legge oggetto del

presente giudizio non sussistano né l'uno né l'altro carattere

(flessibilità delle determinazioni nel momento attuativo e

indeterminabilità della spesa), trattandosi di oneri inderogabili e

determinabili in relazione all'ammontare dell'operazione finanziaria

autorizzata, si è addirittura omessa, per gli anni successivi al

triennio, ogni indicazione dei mezzi di copertura degli oneri.

Deve perciò essere condiviso l'assunto della Corte dei conti

circa l'indicazione di copertura finanziaria "assolutamente

insufficiente" perché limitata al periodo del bilancio pluriennale

in corso. .

Al riguardo, e di ciò si è già avuto modo di riferire nel

respingere una delle eccezioni di inammissibilità, l'Avvocatura

dello Stato - ribadendo la tesi già esposta dal rappresentante del

Governo e dai sostenitori della legge nel corso del dibattito

parlamentare ad essa relativo, secondo cui "non esisterebbe un

obbligo normativo di dare corrispondente copertura certa fuori

dell'arco triennale del bilancio" - è dell'avviso che l'obbligo di

indicare i mezzi di copertura finanziaria sia stato compiutamente

osservato. Sostiene l'Avvocatura, che l'art. 7, comma 2, della legge

in questione, cioè proprio una delle norme oggetto di impugnativa,

stabilisce che all'onere per gli interessi gravanti sugli anni 1990,

1991 e 1992 si debba far fronte mediante "corrispondente riduzione

dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale

1990-1992, al capitolo 9001 dello stato di previsione del Ministero

del tesoro per l'anno finanziario 1990 all'uopo utilizzando

l'accantonamento ivi previsto".

Che l'art. 81, quarto comma, della Costituzione risulti cosi

osservato discenderebbe dal fatto che l'art. 11- ter della legge n.

468 del 1978 come modificato dall'art. 7 della legge n. 362 del 1988

ha natura attuativa del precetto costituzionale. Tale norma, nello

stabilire che le leggi pluriennali di spesa in conto capitale

"quantificano la spesa complessiva, l'onere per competenza relativo

al primo anno di applicazione, nonché le quote di competenza

attribuite a ciascuno degli anni considerati nel bilancio

pluriennale", esaurirebbe, secondo l'Avvocatura dello Stato, nel

riferimento al triennio, l'obbligo costituzionale dell'indicazione

della copertura finanziaria delle leggi pluriennali di spesa. La

difesa erariale è difatti dell'opinione che sarebbe "palesemente

arduo produrre credibili documenti di programmazione economico-finanziaria e bilanci pluriennali per un più lungo arco di tempo".

Poiché l'art. 11- ter citato, introdotto nella legge n. 468 del 1978

dall'art. 7 della legge n. 362 del 1988, anche quando menziona le

leggi pluriennali di spesa, non si spinge oltre la durata del

bilancio triennale, la legge impugnata relativamente agli anni

successivi al primo triennio di propria applicazione non porrebbe

profili di copertura finanziaria, bensì solo di natura

programmatoria.

In proposito va considerato che nella legge impugnata e nella

relazione tecnica manca, comunque, anche qualsiasi indicazione del

genere che possa consentire il sindacato sulla sua concreta idoneità

a soddisfare l'osservanza dell'art. 81, quarto comma, come

interpretato dalla costante giurisprudenza.

Quanto all'art. 11- ter citato, esso non è esaustivo delle

modalità di attuazione della norma costituzionale, ma, essendo

inserito in un contesto normativo (quale la legge nn. 468 del 1978 e

362 del 1988) diretto essenzialmente a disciplinare la formazione

degli strumenti di programmazione economico-finanziaria, del bilancio

annuale e pluriennale, della legge finanziaria, si riferisce alle

leggi pluriennali di spesa solo per stabilirne le modalità di

collegamanto con gli strumenti legislativi e contabili oggetto della

disciplina, mentre non prende in considerazione i periodi ulteriori

delle leggi di spesa.

Gli indirizzi della giurisprudenza di questa Corte, che impongono

di indicare i mezzi di copertura per tutto il periodo di durata delle

leggi di spesa, non possono perciò ritenersi contraddetti dalla

legge n. 468 del 1978 come modificata dalla legge n. 362 del 1988,

non ponendosi neppure - come già si è avuto modo di anticipare in

occasione dell'esame di una delle eccezioni di inammissbilità - un

problema di costituzionalità di dette ultime norme. Queste non

contrastano con il precetto dell'art. 81, quarto comma, della

Costituzione, limitandosi a dargli parziale attuazione limitatamente

alla durata dei documenti contabili oggetto della disciplina, senza

incidere sulle ulteriori modalità di attuazione del precetto

costituzionale che restano quelle enunciate dalla consolidata

giurisprudenza di questa Corte.

4.4. - Nemmeno possono seguirsi le argomentazioni svolte

dall'interveniente che, per suffragare la tesi della assenza di ogni

obbligo di indicazione dei mezzi di copertura per gli esercizi

successivi a quelli contemplati nel bilancio pluriennale, fa

riferimento, da un canto, alla prassi seguita nell'approvazione di

recenti leggi di spesa, dall'altro, al disegno di legge

costituzionale di iniziativa governativa di modifica dell'art. 81,

quarto comma, della Costituzione che, tendendo a rendere effettivo

l'obbligo per l'intero periodo di applicazione della legge di spesa,

ne confermerebbe l'attuale insussistenza.

Quanto al primo argomento, va osservato che leggi indicative di

eventuali prassi, contrastanti con i precetti costituzionali, non

possono assumere alcun rilievo esemplare nel giudizio di

costituzionalità.

In ordine poi al secondo argomento, a parte che non è possibile

ancora stabilire quale possa essere l'evoluzione dell'iniziativa

legislativa del Governo, va osservato che l'argomento dell'assenza

attuale di tale obbligo potrebbe trarsi solo dall'inequivpcabile

significato innovativo della modifica proposta. Significato

quest'ultimo che non è possibile però desumere dal raffronto con

l'attuale testo della norma costituzionale, quale costantemente

interpretata da questa Corte, che riferisce l'obbligo all'intera

durata della legge, sia pur con le enunciate attenuazioni per quel

che riguarda gli anni successivi agli esercizi contemplati nei

documenti contabili già approvati.