Sentenza n. 382/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della regione

Veneto, riapprovata il 29 luglio 1997, concernente "Prevenzione dei

danni derivanti dai campi elettromagnetici generati da elettrodotti.

Regime transitorio", promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei Ministri, notificato il 12 agosto 1997, depositato il

21 successivo ed iscritto al n. 53 del registro ricorsi 1997.

Visto l'atto di costituzione della regione Veneto;

Udito nell'udienza pubblica del 27 aprile 1999 il giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi l'avvocato dello Stato Gian Paolo Polizzi per il Presidente

del Consiglio dei Ministri e l'avvocato Giorgio Berti per la regione

Veneto.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, il

Presidente del Consiglio dei Ministri ha impugnato la legge della

regione Veneto, riapprovata dal Consiglio regionale nella seduta del

29 luglio 1997, concernente "Prevenzione dei danni derivanti dai

campi elettromagnetici generati da elettrodotti. Regime transitorio".

Secondo il ricorrente, tale legge, nel dettare disposizioni in tema

di distanze tra le costruzioni residenziali, scolastiche e sanitarie

e le linee elettriche aeree esterne con tensione uguale o superiore a

Kv 132, invade ambiti che, come confermato dall'art. 4 della legge n.

833 del 1978 e dall'art. 2, comma 14, della legge n. 349 del 1986,

rientrano nella competenza dello Stato; competenza già esercitata,

peraltro, con l'emanazione dei decreti del Presidente del Consiglio

dei Ministri 23 aprile 1992 e 28 settembre 1995.

Si rileva, inoltre, che i valori fissati sono notevolmente diversi

da quelli indicati dal primo di tali decreti; il che comporta che le

maggiori spese sostenute dal gestore della rete elettrica, per

ottemperare alle previsioni della legge medesima, ricadono su tutti

gli utenti del territorio nazionale, a fronte di un presunto e non

dimostrato beneficio degli abitanti della sola regione Veneto.

Vi sarebbe, pertanto, non soltanto violazione della competenza

legislativa dello Stato, ma anche lesione dell'interesse nazionale e

di quello di altre Regioni (art. 117 della Costituzione).

2. - Si è costituita in giudizio la regione Veneto, chiedendo che

il ricorso sia dichiarato infondato.

Ad avviso della resistente la competenza regionale in materia

sarebbe desumibile proprio dalle disposizioni richiamate dalla difesa

governativa, a sostegno della pretesa violazione dell'art. 117 della

Costituzione. Prova di ciò sarebbe il fatto che il Governo non ha

formulato rilievi sulle precedenti leggi della stessa regione che, a

partire dal 1993 (v. leggi 30 giugno 1993, n. 27 e 1 settembre 1993,

n. 43), hanno già indicato le distanze dei fabbricati dagli

elettrodotti, né su quelle successivamente intervenute per

modificare i termini iniziali di entrata in vigore delle relative

prescrizioni (v. leggi n. 7 del 1994, n. 6 del 1995, n. 6 del 1996 e

n. 6 del 1997).

In realtà le stesse disposizioni legislative invocate dal Governo

avrebbero come presupposto la competenza regionale in materia di

disciplina territoriale e di tutela sanitaria, posto che l'art. 11

della legge n. 833 del 1978 ribadisce appieno tale competenza,

"limitandosi a definire gli ambiti dei principi da fissarsi con leggi

dello Stato", e che l'art. 2, comma 14, della legge n. 349 del 1986

dispone soltanto che i Ministri dell'ambiente e della sanità

provvedano a fissare i limiti massimi di accettabilità delle

concentrazioni e dell'esposizione alle fonti inquinanti, confermando

anche sotto questo profilo la competenza della regione.

Ciò posto, la previsione di una disciplina più garantistica non

sarebbe sufficiente a configurare una invasione della competenza

statale, tanto più che la delibera legislativa impugnata contiene

soltanto misure cautelative in vista dell'applicazione piena, a

partire dal 1 gennaio 2000, del nuovo regime previsto dalla legge

regionale n. 27 del 1993.

Sarebbe, poi, chiaro che la legge denunciata si riferisce alla

formazione di strumenti urbanistici generali ed alle loro varianti

dal 1 gennaio 1998, con un evidente richiamo alla competenza

regionale in detta materia ed ai relativi limiti. D'altro canto il

paventato incremento di oneri finanziari per l'ente gestore della

rete elettrica, con i connessi riflessi nei confronti di tutti gli

utenti nel territorio nazionale, risulterebbe un'ipotesi tutt'altro

che dimostrata.

3. - Con una memoria depositata nell'imminenza dell'udienza

l'Avvocatura generale dello Stato ha insistito per la dichiarazione

di illegittimità costituzionale della normativa impugnata.

Si osserva che i valori di campo elettrico e magnetico previsti

dalla legge regionale sono notevolmente inferiori (e cioè di 10

volte per il campo elettrico e di 500 volte per il campo magnetico) a

quelli fissati dalla normativa statale in piena aderenza alle

raccomandazioni provenienti dalle più autorevoli organizzazioni

scientifiche a livello mondiale (IRPA/INIRC, OMS, ICNIRP ed altre),

nonché dall'Istituto superiore di sanità. In tal modo le

indicazioni normative della regione Veneto avrebbero, da un lato,

superato i limiti costituzionali della potestà legislativa regionale

e, dall'altro, alterato il principio di uniformità ed omogeneità

dei criteri di tutela voluto dalla vigente legislazione statale,

ledendo, altresì, l'interesse nazionale e quello delle altre

Regioni, a causa dei connessi effetti economici disaggreganti sulla

generale gestione unitaria della rete elettrica.

Nel ricostruire puntualmente l'attuale assetto normativo in materia

di tutela della salute con riferimento all'esposizione a campi

elettrici e magnetici, e segnatamente alle prescrizioni fissate per

gli impianti di trasmissione e distribuzione di energia elettrica,

come pure con riguardo a settori finitimi, quali quelli della

telefonia cellulare (decreto-legge 1 maggio 1997, n. 115, convertito,

con modificazioni, nella legge 1 luglio 1997, n. 189) e

dell'inquinamento acustico (legge 26 ottobre 1995, n. 447), la

memoria rileva che, in tema di tutela dall'inquinamento da qualunque

fonte prodotto, è riservata allo Stato una competenza esclusiva,

volta ad assicurare condizioni e garanzie di salute uniformi per

tutto il territorio nazionale; competenza nella specie esercitata

sulla base di criteri estremamente prudenziali ed oggettivamente

cautelativi.

Osservato, poi, che tali esigenze di uniformità sono ribadite

dalle più recenti iniziative legislative volte a fronteggiare le

esigenze di protezione dalle esposizioni a campi elettrici e

magnetici, si rammenta, altresì, che la giurisprudenza

costituzionale, in più occasioni (sentenze n. 306 del 1988 e n. 517

del 1991), ha riconosciuto la riserva allo Stato stesso del potere di

fissare limiti massimi uniformi di esposizione ad inquinamenti

chimici, fisici o biologici, all'evidente fine di assicurare un

quadro di riferimento omogeneo su tutto il territorio nazionale.

Uniformità necessaria, secondo detta giurisprudenza, anche allo

scopo di evitare che si crei disparità di trattamento fra impresa e

impresa (sentenza n. 101 del 1989). Tali orientamenti non sarebbero,

d'altro canto, contraddetti da quelle sentenze (nn. 53 del 1991 e 101

del 1989) che, nelle ipotesi in cui la normativa statale abbia

stabilito solo il quadro delle linee guida e dei valori minimi e

massimi, riconoscono una potestà di specificazione a livello

regionale.

L'Avvocatura erariale, nel rilevare che in questa sede non può

essere opposta la correlazione tra la legge in esame e la previgente

normativa regionale, tra cui in particolare la legge n. 27 del 1993,

osserva che quest'ultima ha dettato norme di carattere urbanistico,

subordinando, quanto agli elettrodotti, il parere favorevole della

regione, previsto dall'art. 81 del d.P.R. n. 616 del 1977,

all'esistenza di distanze maggiori di quelle previste dal d.P.C.m. 23

aprile 1992.

Invece, la legge impugnata - nel riproporre disposizioni analoghe a

quelle contenute nell'art. 69 della legge regionale 30 gennaio 1997,

n. 6, che, dopo aver formato oggetto di rilievi governativi, furono

espunte dal testo legislativo - non è (più) da inquadrare, come la

precedente legge n. 27 del 1993, nella materia urbanistica, bensì

nella materia sanitaria, con riguardo ad ambiti (la tutela della

salute nei confronti dell'esposizione ai campi elettrici e magnetici)

di competenza esclusiva dello Stato.

Nel sostenere che sono da reputare eccedenti la competenza

legislativa regionale, anzitutto, le disposizioni dei commi 2, 3 e 4

dell'art. 1 della legge denunciata, le quali prevedono che sia

l'Agenzia regionale per la prevenzione e protezione ambientale del

Veneto (ARPAV) il soggetto cui spetta individuare le distanze da

mantenere fra le costruzioni esistenti e le nuove linee elettriche

aeree esterne, la memoria osserva che la regione non avrebbe alcuna

competenza in proposito, essendo i limiti e le distanze da rispettare

quelli fissati nel d.P.C.m. 23 aprile 1992; risulterebbe, al tempo

stesso, illegittimo anche il comma 1, il quale, "pur sembrando

rientrare nella materia urbanistica", andrebbe, per le sue finalità

e il suo contenuto, ricompreso anch'esso nella materia sanitaria.

Né, ad avviso dell'Avvocatura erariale, la regione Veneto potrebbe

giustificare la nuova disciplina con l'esigenza di una normativa

"più garantistica" di quella statale vigente, attesa la necessità

di unitarietà ed uniformità, quanto a misure di protezione che

hanno riflessi non solo sul piano dell'aumento dei costi economici,

ma anche su quello del rispetto dell'ambiente e del paesaggio e,

quindi, su ambiti che "lo Stato deve considerare nelle proprie

esclusive ed inderogabili attribuzioni di garante di tutti gli

interessi coinvolti"; interessi che riguardano tutti i cittadini.

4. - Anche la regione ha depositato una memoria difensiva,

diffondendosi, con ulteriori argomentazioni, sulla inammissibilità e

infondatezza del ricorso. Secondo la regione resistente, le

disposizioni censurate si limiterebbero ad incidere cautelativamente

sulla formazione degli strumenti urbanistici generali, imponendo, con

riguardo a future costruzioni residenziali, scolastiche e sanitarie,

misure connesse solo indirettamente alla materia della tutela

sanitaria.

Il Governo, dal canto suo, ignorando le leggi regionali già

regolarmente promulgate senza rilievi, avrebbe in realtà colto

l'occasione delle misure di salvaguardia, emanate in attesa

dell'entrata in vigore della disciplina prevista dalle citate leggi,

per censurarle tardivamente. E ciò si risolverebbe in una ragione

di infondatezza e, prima ancora, di inammissibilità del ricorso.

Nell'osservare, poi, che l'attribuzione alle Regioni di tutti i

compiti di salvaguardia in materia di utilizzazione del territorio

deve farsi risalire agli artt. 79 e segg. del d.P.R. n. 616 del 1977

e, successivamente, in termini ancora più ampi agli artt. 51 e segg.

del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, si rileva, inoltre,

che anche nel disegno di legge di iniziativa governativa, in corso di

esame alla Camera dei deputati (A.C. n. 4816, nel testo unificato del

18 marzo 1999), verrebbe riconosciuta la competenza delle Regioni in

materia di tutela dell'ambiente e del paesaggio, oltre che della

salute. Si sostiene, infine, che la legge regionale impugnata non

imporrebbe alcun onere diretto all'ente gestore della rete elettrica,

limitandosi ad adottare misure cautelative circoscritte al territorio

regionale, senza esorbitare dall'ambito delle competenze proprie

della resistente.

5. - Con atto notificato alla Presidenza del Consiglio dei ministri

ed alla regione Veneto in data 20 febbraio 1998, e successivamente

depositato il 10 marzo 1998, sono intervenuti in giudizio il Codacons

(Coordinamento delle Associazioni per la difesa dell'ambiente e dei

diritti degli utenti e dei consumatori) ed il Gruppo Verdi della

regione Veneto, i quali hanno, altresì, depositato una memoria

difensiva. Considerato in diritto

1. - Con il ricorso in epigrafe il Presidente del Consiglio dei

Ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in

via principale, in ordine ad alcune disposizioni della legge della

regione Veneto, riapprovata - a seguito di rinvio del Governo - dal

Consiglio regionale nella seduta del 29 luglio 1997, avente ad

oggetto "Prevenzione dei danni derivanti dai campi elettromagnetici

generati da elettrodotti. Regime transitorio".

Il provvedimento legislativo in questione, composto da due soli

articoli, il secondo dei quali avente ad oggetto la dichiarazione

d'urgenza del medesimo, introduce (art. 1) una disciplina transitoria

in tema di distanze di rispetto dagli elettrodotti, all'uopo

richiamando i criteri già fissati dalla precedente legge regionale

30 giugno 1993, n. 27; criteri la cui applicazione è stata via via

differita nel tempo da varie disposizioni, l'ultima delle quali (art.

69, comma 1, della legge regionale 30 gennaio 1997, n. 6) ne ha

fissato la decorrenza al 1 gennaio 2000.

Il comma 1 del predetto art. 1 stabilisce - per fini di

salvaguardia, fino a quest'ultima data - che, "negli strumenti

urbanistici generali e nelle loro varianti adottati dopo il 1 gennaio

1998", debbono essere previste "distanze, tra le linee elettriche

aeree esterne con tensione superiore o uguale a 132 Kv e le aree

destinate a nuove costruzioni residenziali, scolastiche e sanitarie,

tali che il campo elettrico e l'induzione magnetica non superino i

valori previsti nell'art. 4 della legge regionale 30 giugno 1993, n.

27". Analogo criterio viene stabilito, sempre a partire dal 1 gennaio

1998, dal comma 2 del medesimo art. 1, per le distanze delle nuove

linee elettriche aeree esterne rispetto alle costruzioni esistenti.

Lo stesso articolo, nel prevedere al comma 3 che, per le finalità

di cui sopra, "l'ente gestore della rete elettrica è tenuto a

fornire le caratteristiche tecniche della linea agli organi

competenti al rilascio dell'autorizzazione alla costruzione e

all'esercizio della stessa e all'effettuazione dei controlli",

dispone, altresì, al comma 4, che "la determinazione delle distanze

di cui ai commi 1 e 2 e i controlli relativi vengono effettuati

dall'Agenzia regionale per la prevenzione e protezione ambientale del

Veneto (ARPAV)".

2. - Secondo le censure prospettate nel ricorso, la richiamata

normativa invaderebbe la competenza legislativa spettante allo Stato,

in materia di fissazione di limiti massimi uniformi di accettabilità

delle concentrazioni e dell'esposizione alle fonti inquinanti, quale

si evince dall'art. 4 della legge 23 dicembre 1978, n. 833

(Istituzione del servizio sanitario nazionale) e dall'art. 2, comma

14, della legge 8 luglio 1986, n. 349 (Istituzione del Ministero

dell'ambiente e norme in materia di danno ambientale) e quale è già

stata esercitata con il d.P.C.m. 23 aprile 1992, avente ad oggetto i

"Limiti massimi di esposizione ai campi elettrico e magnetico

generati alla frequenza industriale nominale (50 Hz) negli ambienti

abitativi e nell'ambiente esterno", e con il d.P.C.m. 28 settembre

1995, recante le norme tecniche procedurali di attuazione del

precedente decreto relativamente agli elettrodotti.

Inoltre, la legge della regione Veneto, prevedendo valori di campo

elettrico e magnetico di gran lunga inferiori a quelli del menzionato

d.P.C.m. 23 aprile 1992, comporterebbe un incremento di spese per

l'ente gestore, che graverebbe su tutti gli utenti del territorio

nazionale, a fronte di un presunto beneficio limitato agli abitanti

della regione Veneto.

Vi sarebbe, perciò, non soltanto "una violazione della competenza

legislativa dello Stato ma anche una lesione dell'interesse nazionale

e di quello di altre Regioni (art. 117 della Costituzione)".

3. - Nella memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, il

ricorrente sostiene, infine, che del pari esorbitanti dalle

competenze legislative della regione sarebbero le disposizioni che

affidano all'Agenzia regionale per la prevenzione e protezione

ambientale del Veneto l'individuazione delle "distanze da mantenere

fra le costruzioni esistenti e le nuove linee elettriche":

precisamente i commi 2, 3 e 4 del predetto art. 1 della legge

censurata.

4. - Pregiudizialmente va dichiarato inammissibile l'intervento in

giudizio del Codacons (Coordinamento delle Associazioni per la difesa

dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori) e del

Gruppo Verdi della regione Veneto, considerato che, nei giudizi di

legittimità costituzionale in via principale, non è ammessa, per

costante giurisprudenza, la presenza di soggetti diversi dalla parte

ricorrente e dal titolare della potestà legislativa il cui esercizio

è oggetto di contestazione (in tal senso, v., ex plurimis sentenza

n. 35 del 1995).

5. - Sempre in via pregiudiziale è da esaminare, poi, l'eccezione

di inammissibilità, sollevata dalla regione, secondo cui il Governo

avrebbe colto l'occasione dell'approvazione del denunciato

provvedimento legislativo, per una tardiva censura di precedenti

leggi regionali, regolarmente promulgate in materia senza dar luogo a

rilievi, ricorrendo, a tal fine, all'impugnazione delle "disposizioni

applicative delle medesime".

L'eccezione non può essere accolta, in quanto, come si desume

dalla giurisprudenza costituzionale, ogni provvedimento legislativo

ha esistenza a sé e può formare oggetto di autonomo esame ai fini

dell'accertamento della sua legittimità. A tanto, infatti, non osta

la mancata impugnazione di un precedente atto legislativo, sia pure

avente contenuto eguale od analogo, non essendo configurabile, nel

giudizio di legittimità costituzionale, una situazione di

acquiescenza conseguente a tale omissione (sentenze nn. 224 del 1994

e 49 del 1987). Nel caso di specie occorre, peraltro, considerare che

l'atto legislativo impugnato, pur richiamando, quanto ai limiti della

esposizione ai campi elettrico e magnetico, i valori fissati a regime

dalla legge regionale n. 27 del 1993, non si limita a riprodurre la

precedente disciplina, ma ne modifica i termini temporali di

efficacia, sicché non può in alcun modo dubitarsi che si tratti di

legge nuova, dotata di contenuti ed effetti autonomi.

6. - Passando, indi, all'esame delle singole doglianze prospettate

avverso la legge in epigrafe, non può essere presa in considerazione

la censura concernente le competenze affidate dalla legge regionale,

con i commi 2, 3 e 4 dell'art. 1 (recte: commi 3 e 4), all'Agenzia

regionale per la prevenzione e protezione ambientale del Veneto

(ARPAV), trattandosi di doglianza dedotta solo in sede di memoria

difensiva.

7. - In ordine alle altre censure occorre precisare che esse,

benché genericamente proposte avverso l'art. 1 della legge,

investono più esattamente i commi 1 e 2 del medesimo, sotto profili

che, secondo quanto è dato desumere dal ricorso, attengono, da un

canto, all'invasione delle competenze statali in tema di

determinazione di valori di campo elettrico e magnetico e,

dall'altro, alla lesione dell'interesse nazionale ed a quello di

altre Regioni.

8. - Le stesse sono, l'una, infondata e, l'altra, inammissibile.

Muovendo da quest'ultima, va osservato che la generica denuncia di

lesione dell'interesse nazionale e di quello di altre Regioni, in

relazione al prospettato maggior aggravio economico per gli utenti di

tutto il territorio nazionale, si risolve in una doglianza di merito,

inidonea come tale a dare ingresso al sindacato di costituzionalità.

Come più volte affermato da questa Corte le censure di merito si

distinguono da quelle di legittimità essenzialmente per

l'inesistenza di un parametro legale di giudizio. Alla stregua di un

siffatto criterio, occorre rilevare che manca nel ricorso qualsiasi

riferimento a dati normativi dai quali possa evincersi che gli

interessi, di cui si denuncia la lesione, si siano tradotti in

positiva determinazione della legge statale, sicché la doglianza,

come sopra prospettata, è da dichiarare inammissibile.

9. - Quanto, poi, alla lamentata invasione delle competenze

legislative dello Stato, giova rilevare che le disposizioni censurate

contengono prescrizioni cautelative volte ad incidere, in primo

luogo, sugli strumenti urbanistici generali e sulle loro varianti,

con riguardo alle distanze tra le aree destinate a nuove costruzioni

residenziali, scolastiche e sanitarie e le linee elettriche aeree

esterne, nonché, al tempo stesso, sulle distanze che vanno mantenute

fra le medesime linee elettriche, ove di nuova installazione, e le

costruzioni esistenti.

L'espresso riferimento della legge agli strumenti urbanistici

dimostra come la regione si mantenga, pur sempre, nell'ambito di

attribuzioni sue proprie ed in particolare nell'ambito di competenze

che - anche a trascurare il più recente intervento normativo

rappresentato dagli artt. 51 e seguenti del decreto legislativo 31

marzo 1998, n. 112 - attengono, secondo la definizione di urbanistica

enucleabile dall'art. 80 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, alla

"disciplina del territorio comprensiva di tutti gli aspetti

conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di

salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione

dell'ambiente".

Come si evince dalla disposizione testé riportata, alla funzione

di governo del territorio si riallaccia anche una competenza in

materia di interessi ambientali, da reputare costituzionalmente

garantita e funzionalmente collegata, secondo quanto già a suo tempo

evidenziato da questa Corte (sentenza n. 183 del 1987), alle altre

spettanti alla regione, tra cui, oltre all'urbanistica, quale

funzione ordinatrice dell'uso e delle trasformazioni del suolo,

quella dell'assistenza sanitaria, intesa come complesso degli

interventi positivi per la tutela e promozione della salute umana.

Nell'ambito di un tale assetto ordinamentale, la regione, come ente

rappresentativo della molteplicità degli interessi legati alla

dimensione territoriale, non può non reputarsi titolare anche del

potere di verifica della compatibilità degli interventi che, attuati

dai vari soggetti, comportano effetti sul territorio. Ed è questa

indubbiamente la prospettiva nella quale appare collocarsi la legge

denunciata, che rimane nell'ambito delle competenze regionali, anche

se comporta l'imposizione di distanze superiori a quelle richieste

per il rispetto dei limiti massimi di esposizione ai campi elettrico

e magnetico, quali stabiliti dallo Stato nell'esercizio delle

attribuzioni ad esso riservate dall'art. 4 della legge n. 833 del

1978 e dall'art. 2, comma 14, della legge n. 349 del 1986. Ma tali

attribuzioni non possono indurre a ritenere incostituzionale la

denunciata disciplina, specie a considerare che essa se, da un canto,

implica limiti più severi di quelli fissati dallo Stato, non

vanifica, dall'altro, in alcun modo gli obiettivi di protezione della

salute da quest'ultimo perseguiti.

Oltretutto, ove si tratti di opere di interesse statale difformi

dagli strumenti urbanistici, è sempre possibile, in presenza di

prevalenti esigenze connesse agli interessi di cui è portatore lo

Stato, il ricorso alle previste procedure di localizzazione delle

opere stesse con il concorso della regione interessata (v. d.P.R. 18

aprile 1994, n. 383, nonché art. 17, comma 6, della legge 15 maggio

1997, n. 127, e, da ultimo, art. 55 del decreto legislativo 31 marzo

1998, n. 112).