Sentenza n. 381/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 4, 5 e 7,

comma 4, della legge 11 gennaio 1996, n. 23 (Norme per l'edilizia

scolastica), promossi con ricorsi della Provincia autonoma di Bolzano

e della Provincia autonoma di Trento notificati il 19 e il 16

febbraio 1996, depositati in cancelleria il 23 febbraio 1996 ed

iscritti rispettivamente ai nn. 4 e 5 del registro ricorsi 1996;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 15 ottobre 1996 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi gli avvocati Sergio Panunzio e Roland Riz per la Provincia di

Bolzano e Giandomenico Falcon per la Provincia di Trento e l'avvocato

dello Stato Luigi Mazzella per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 19 febbraio 1996 e depositato il 23

febbraio 1996 (r. ric. n. 4/1996), la Provincia autonoma di Bolzano

ha sollevato questione di legittimità costituzionale di alcune

disposizioni della legge 11 gennaio 1996, n. 23 (Norme per l'edilizia

scolastica). Ha, in particolare, censurato la disciplina contenuta

nell'art. 4 della predetta legge, che stabilisce le norme su

programmazione, procedure di attuazione e finanziamento degli

interventi nella materia de qua, per violazione delle competenze

provinciali di cui agli artt. 8, numeri 17 e 28, e agli artt. 16 e

104 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e delle

relative norme di attuazione, nonché per violazione dei principi di

autonomia finanziaria di cui al titolo VI dello stesso statuto e

delle relative norme di attuazione, con particolare riguardo all'art.

5 della legge 30 novembre 1989, n. 386 ed all'art. 4, ultimo comma,

del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, nonché dei principi costituzionali

relativi all'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento, e

per contrasto con l'art. 3, comma 1, del d.lgs. 16 marzo 1992, n.

266.

Ad avviso della ricorrente, l'impugnato art. 4, prevedendo, ai

commi 1, 5 e 6, che per gli interventi previsti dalla legge i

finanziamenti sono concessi dalla Cassa depositi e prestiti

direttamente agli enti territoriali competenti, e cioè, per quelli

relativi agli edifici da destinare a sede di scuole materne,

elementari e medie, ai comuni, che, ai sensi dell'art. 3 della citata

legge, provvedono alla fornitura e alla manutenzione ordinaria e

straordinaria degli edifici stessi, anziché alla Provincia - cui,

invece, essi competerebbero e cui spetterebbe di ripartirli

successivamente tra i comuni - violerebbe le attribuzioni provinciali

esclusive in materia di edilizia scolastica e di lavori pubblici di

interesse provinciale, nonché l'autonomia finanziaria della

Provincia, e limiterebbe i poteri provinciali di programmazione degli

interventi nella materia di cui si tratta. Al riguardo, si rileva,

altresì, nel ricorso che gli atti di programmazione provinciale, in

una materia pur di competenza esclusiva della Provincia, sono

sottoposti (art. 4, comma 4) ad un potere di indirizzo e

coordinamento affidato ad un osservatorio per l'edilizia scolastica,

che è un organo statale costituito presso il Ministero della

pubblica istruzione e presieduto dal Ministro, composto da

rappresentanti delle amministrazioni, statali, regionali e locali

competenti in materia. Sarebbero, pertanto, violati i principi che

presiedono al potere governativo di indirizzo e coordinamento,

anzitutto perché questo verrebbe affidato ad un organo che non è

quello previsto dall'art. 3, comma 2, lettera d), della legge 23

agosto 1988, n. 400; ed inoltre perché non sarebbe legislativamente

disciplinato l'esercizio di tale potere.

Una ulteriore violazione, da parte del citato art. 4, delle

competenze provinciali viene ravvisata nelle disposizioni di cui ai

commi 5 e successivi dello stesso art. 4 che disciplinano in modo

analitico, come spetterebbe alla Provincia autonoma di Bolzano, anche

l'attività dei comuni della Provincia stessa relativa

all'approvazione di progetti di intervento, alle deliberazioni di

richiesta di concessioni di mutui, all'affidamento di lavori.

La ricorrente lamenta ancora la violazione dei principi

costituzionali relativi all'esercizio dei poteri di controllo

sostitutivo dello Stato e del principio di leale collaborazione tra

Stato e Regioni o Province autonome. Infatti, il nono comma dell'art.

4 della legge n. 23 del 1996 stabilisce che la Provincia autonoma

provvede automaticamente in via sostitutiva qualora i comuni non

provvedano tempestivamente agli adempimenti di propria competenza, e

che, in mancanza dell'intervento della Provincia, entro trenta giorni

"provvede automaticamente" in via sostitutiva il Governo. Tale potere

sostitutivo viene, peraltro, attribuito al Commissario del Governo,

che non avrebbe tale legittimazione, ad avviso della ricorrente, la

quale, inoltre, lamenta il carattere automatico del controllo

sostitutivo, che non presuppone, nella specie, né una deliberazione

governativa, come richiesto dall'art. 2, comma 2, lettera f), della

legge n. 400 del 1988, né una consultazione con l'autorità

inadempiente.

Viene, altresì, censurato, l'art. 5 della legge n. 23 del 1996,

che, al comma 1, attribuisce al Ministro della pubblica istruzione,

di concerto con quello dei lavori pubblici, il potere di emanare

norme tecniche-quadro contenenti gli indici minimi e massimi di

funzionalità urbanistica, edilizia e didattica da assumere su tutto

il territorio nazionale per le opere di edilizia scolastica; e, al

secondo comma, aggiunge che, entro centottanta giorni dall'entrata in

vigore del relativo decreto ministeriale, le Regioni e le Province

autonome approvano proprie specifiche norme tecniche, per la sola

progettazione esecutiva . Tale normativa si porrebbe in contrasto con

le competenze provinciali nella materia de qua, oltre che con i

principi costituzionali relativi ai rapporti tra fonti statali e

provinciali, e con quelli relativi alla funzione di indirizzo e

coordinamento, nonché con l'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 266 del

1992. Spetterebbe, infatti, alla Provincia autonoma, in quanto

titolare di competenza legislativa ed amministrativa esclusiva in

materia di edilizia scolastica e di lavori pubblici di interesse

provinciale, anche la competenza ad emanare le relative norme

tecniche, competenza, tra l'altro, già esercitata dalla ricorrente

con decreto del Presidente della Giunta provinciale n. 2 in data 14

gennaio 1992.

La normativa impugnata sarebbe illegittima sia che il decreto

ministeriale in essa previsto venga qualificato come regolamento,

perché in tale caso si consentirebbe ad una fonte di rango

secondario di intervenire in una materia di competenza esclusiva

della Provincia; sia che il predetto decreto ministeriale venga,

invece, qualificato come atto di indirizzo e coordinamento, perché

allora varrebbero le considerazioni già svolte in ordine alla

mancanza di una previa deliberazione del Consiglio dei ministri,

oltre al rilievo che non ci si limiterebbe ad "indirizzare" la

competenza provinciale, ma la si sottrarrebbe alla sua titolare.

Incostituzionale sarebbe anche il comma 3 dell'art. 5, che

stabilisce che, fino alla approvazione delle norme regionali o

provinciali di cui al comma 2, si applicano quali indici di

riferimento, quelli contenuti nel decreto del Ministro dei lavori

pubblici del 18 dicembre 1975. In tal modo, una volta emanate le

"norme tecniche-quadro" statali, non troverebbe più applicazione il

decreto del Presidente della Giunta provinciale di Bolzano n. 2 del

1992, ciò che sarebbe, invece, precluso dall'art. 3, comma 2, del

d.lgs. n. 266 del 1992. Questo, infatti, afferma che gli atti

governativi di indirizzo vincolano le Regioni e le Province autonome

solo al conseguimento degli obiettivi e risultati in essi stabiliti ,

mentre l'emanazione delle norme di organizzazione eventualmente

occorrenti per l'attuazione degli atti predetti è riservata alle

Regioni e alle Province autonome.

È, infine, censurato l'art. 7, comma 4, della legge n. 23 del

1996, che impone alle Province autonome di realizzare, entro due

anni, le rispettive articolazioni dell'anagrafe nazionale

dell'edilizia scolastica - la cui istituzione è prevista, a cura del

Ministero della pubblica istruzione, al primo comma dello stesso art.

7 - conformandosi "agli indirizzi definiti dall'osservatorio per

l'edilizia scolastica". Anche in questo caso, l'esercizio da parte

della Provincia della propria competenza legislativa, questa volta

nella materia dell'ordinamento degli uffici provinciali (art. 8,

comma 1, n. 1, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige),

sarebbe subordinato agli indirizzi del predetto osservatorio. E anche

in questo caso sarebbero violati, oltre alle competenze provinciali

esclusive, i principi che presiedono al potere governativo di

indirizzo e coordinamento, in quanto l'osservatorio non è organo del

Governo, e in quanto la legge non disciplina l'esercizio del potere

di indirizzo e coordinamento a tale osservatorio affidato.

2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei

Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che

ha richiamato la clausola di salvaguardia di cui all'art. 11, comma

2, della legge n. 23 del 1996, che impone di intendere le statuizioni

della legge stessa in modo da non violare le competenze provinciali,

risolvendo eventuali dubbi interpretativi secondo una lettura

rispettosa dell'assetto delle attribuzioni delineato dalle norme

statutarie e da quelle di attuazione. In tale ottica, ad avviso

dell'Avvocatura, le norme impugnate potrebbero essere intese come

destinate a svolgere una funzione sussidiaria o suppletiva se e fino

a quando le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di

Trento e Bolzano non provvedano alle finalità della legge.

Per ciò che riguarda più specificamente le singole censure,

l'Avvocatura rileva, quanto a quella che colpisce il comma 9

dell'art. 4, che il potere sostitutivo del Commissario di Governo è

riferito ad inadempienze degli enti territoriali minori, mentre, in

relazione all'art. 5, osserva che esso prevede un coordinamento

essenzialmente tecnico. Quanto all'art. 7, la previsione di

articolazioni regionali dell'anagrafe nazionale risponderebbe ad

esigenze analoghe a quelle riscontrate per gli uffici statistici.

3. - Con ricorso notificato il 16 febbraio 1996 e depositato il 23

febbraio 1996 (r. ric. n. 5 del 1996), la Provincia autonoma di

Trento ha impugnato le stesse disposizioni della legge n. 23 del

1996.

In particolare, l'art. 4 è censurato in quanto violerebbe la

potestà legislativa primaria della ricorrente e la sua autonomia

finanziaria nei termini assicurati dallo statuto di autonomia.

Del pari illegittima sarebbe la previsione (art. 4, comma 9, della

legge n. 23 del 1996) di un obbligo sostitutivo delle Regioni e

Province autonome per il caso di mancato rispetto dei termini dati

agli enti locali territoriali per la progettazione esecutiva e per

l'affidamento di lavori. Anche tale obbligo, infatti, sarebbe in

contrasto con l'autonomia della Provincia di Trento, ed inoltre

lesivo dell'art. 97 della Costituzione, in quanto escluderebbe ogni

valutazione in ordine alla opportunità, nei singoli casi, dello

spostamento delle competenze come rimedio all'inerzia.

La ricorrente lamenta, altresì, la illegittimità del potere

sostitutivo assegnato al Commissario di Governo in caso di mancato

intervento, a propria volta sostitutivo, di Regioni e Province

autonome: in primo luogo, perché questo comporterebbe una diretta

attività amministrativa statale nella Provincia di Trento; in

secondo luogo, perché l'automatismo dell'intervento sostitutivo

escluderebbe, in violazione del principio di leale collaborazione,

ogni dialogo tra Stato e Regioni o Province autonome sulle ragioni

del ritardo. Del resto, il termine di trenta giorni ad esse assegnato

per provvedere, contrasterebbe, per la sua eccessiva brevità, con il

principio del buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97

della Costituzione; infine perché il Commissario di Governo non è

organo di Governo.

In via subordinata, per l'ipotesi in cui non vengano accolte le

censure principali in ordine all'art. 4, la ricorrente denuncia il

comma 3 dello stesso art. 4, che demanda un potere generale di

indirizzo al Ministro della pubblica istruzione, in violazione del

principio di collegialità governativa, e di quello di legalità

sostanziale degli atti di indirizzo e coordinamento; nonché il comma

9 dell'art. 4, in quanto prevede la perentorietà del termine di

novanta giorni dato alle Regioni e alle Province autonome per

l'approvazione e trasmissione al ministero dei piani generali

triennali per l'edilizia scolastica, e un potere sostitutivo

automatico dello Stato assegnato al Commissario di Governo. Infatti,

per un verso la perentorietà di detto termine si porrebbe in

contrasto con l'art. 97 della Costituzione, trattandosi di

un'attività programmatoria ampia e complessa; per l'altro, valgono

le considerazioni precedenti in ordine al potere sostitutivo del

Commissario di Governo.

Con il ricorso della Provincia autonoma di Trento viene, altresì,

impugnato l'art. 5 della legge n. 23 del 1996, con argomentazioni

analoghe a quelle svolte dalla Provincia autonoma di Bolzano, e con

l'aggiunta del rilievo che il Presidente della Giunta provinciale ha

già approvato, con decreto 9 agosto 1976, n. 17-69, le norme

relative agli indici di funzionalità didattica, ai diversi modelli

edilizi e alle componenti costruttive per i diversi tipi di scuola,

norme ormai operative da venti anni, le quali, in base alla

disposizione impugnata, dovrebbero cessare di avere applicazione, in

favore di una sorta di normativa quadro in materia

urbanistico-edilizia, che si presenterebbe sotto la veste di

normativa tecnica.

Infine, viene denunciato l'art. 7, comma 4, della stessa legge n.

23 del 1996, relativo all'obbligo per le Province di realizzare

un'articolazione locale dell'anagrafe nazionale dell'edilizia

scolastica, in base agli indirizzi definiti dall'osservatorio per

l'edilizia scolastica, obbligo che interferirebbe con la competenza

provinciale nella materia dell'organizzazione degli uffici

provinciali. In primo luogo, tale obbligo non troverebbe fondamento

in una particolare complessità e capillarità delle rilevazioni

nella materia di cui si tratta, essendo l'anagrafe dell'edilizia

scolastica solo un archivio centrale di dati, costituito sulla base

di informazioni locali. Illegittimo sarebbe, poi, l'obbligo di

osservare gli indirizzi dell'osservatorio in mancanza della

legittimazione dell'organo, della definizione dell'oggetto e dei

criteri di esercizio di tali indirizzi, e comunque, in assenza del

potere di individuare metodologie e modalità di rilevazione.

4. - Anche nel giudizio introdotto con il ricorso n. 5 del 1996 si

è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri per il tramite

dell'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per

l'infondatezza delle questioni, svolgendo argomentazioni analoghe a

quelle relative al ricorso n. 4 del 1996.

5. - Nell'imminenza dell'udienza, entrambe le Province ricorrenti

hanno depositato memorie.

La Provincia autonoma di Bolzano, in particolare, contesta le

affermazioni dell'Avvocatura generale dello Stato secondo le quali le

questioni sollevate sarebbero superabili in virtù della clausola di

salvezza contenuta nell'art. 11, comma 2, della legge n. 23 del 1996.

Alla ricorrente tale ipotesi appare, infatti, difficilmente

conciliabile con il tenore letterale delle disposizioni legislative

impugnate. Per un verso, infatti, queste menzionano espressamente le

Province autonome tra le destinatarie delle stesse norme; per

l'altro, la normativa di cui si tratta nemmeno potrebbe essere intesa

come destinata a svolgere una funzione sussidiaria o suppletiva se e

fino a quando le Province autonome non abbiano provveduto alle

finalità della legge. Infatti, secondo la ricorrente, la normativa

stessa disegna una disciplina di dettaglio che non richiede

un'attuazione da parte del legislatore provinciale, ma una semplice

esecuzione in via amministrativa.

Per il resto, la ricorrente ribadisce le censure svolte nell'atto

introduttivo del giudizio, insistendo nelle conclusioni già

rassegnate.

Anche la Provincia autonoma di Trento esclude che i rilievi

dell'Avvocatura siano idonei ad eliminare i vizi lamentati,

osservando che la pretesa di dettare con legge statale una

"legislazione sussidiaria o suppletiva" in materia di competenza

provinciale contraddice il sistema fondato sullo statuto speciale

della Regione Trentino- Alto Adige e relative norme di attuazione, in

base al quale in nessun caso la disciplina provinciale di una materia

può essere sostituita da una sopravvenuta legislazione statale, ma

il rapporto tra le due fonti si pone in termini di obbligo di

adeguamento.

La ricorrente ricorda, poi, di disporre, nella materia de qua, di

un sistema legislativo completo e perfettamente in grado di operare.

Infine, nella memoria si contestano le affermazioni dell'Avvocatura

generale dello Stato in ordine alla legittimità del potere

sostitutivo del Commissario di Governo, in quanto riferito ad

inadempienze degli enti territoriali minori, rilevandosi che spetta

comunque alla sola Provincia di valutare il comportamento degli enti

locali. Né la ricorrente condivide il rilievo dell'Avvocatura in

ordine al carattere essenzialmente tecnico del coordinamento previsto

dal terzo comma dell'art. 4 della legge n. 23 del 1996, trattandosi

invece, si osserva nella memoria, di "indirizzi volti ad assicurare

il coordinamento degli interventi ai fini della programmazione

scolastica nazionale". Considerato in diritto

1. - Con separati ricorsi le Province autonome di Bolzano e Trento

hanno censurato una serie di disposizioni della legge n. 23 del 1996,

recante: "Norme per l'edilizia scolastica", che violerebbero la loro

autonomia, garantita dallo statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige e dalle relative norme di attuazione.

In particolare, le questioni sottoposte alla Corte dalla Provincia

di Bolzano riguardano:

a) l'art. 4 della legge 11 gennaio 1996, n. 23 (Norme per

l'edilizia scolastica), sotto il profilo che, nel dettare le norme

riguardanti la programmazione, le procedure di attuazione e il

finanziamento degli interventi, prevedendo (commi 1, 5 e 6) che i

relativi finanziamenti sono concessi dalla Cassa depositi e prestiti

direttamente ai comuni, anziché alle Province, e disciplinando la

programmazione provinciale dell'edilizia scolastica in modo

estremamente minuzioso, sottoponendola, in particolare, al controllo

preventivo del Ministro della pubblica istruzione attraverso

l'assoggettamento agli indirizzi formulati dall'osservatorio per

l'edilizia scolastica, presieduto dal Ministro (quarto comma),

disciplinando in modo analitico le attività dei comuni relative

all'approvazione di progetti di intervento, alle deliberazioni di

richiesta di concessione di mutui, all'affidamento dei lavori (commi

5 e successivi), stabilendo termini perentori per gli adempimenti

posti a carico degli enti locali, e disponendo, in caso di

inosservanza, l'automatico potere sostitutivo delle Regioni e delle

Province autonome di Trento e Bolzano, o, in caso di inerzia di

queste, del Commissario di Governo (nono comma), violerebbe le

competenze provinciali nelle materie dell'edilizia scolastica e dei

lavori pubblici di interesse provinciale di cui agli artt. 8, comma

1, numeri 17 e 28, e agli artt. 16 e 104 dello statuto speciale

Trentino-Alto Adige, nonché i principi di autonomia finanziaria di

cui al titolo VI dello statuto stesso, e delle relative norme di

attuazione, e, in particolare, dell'art. 5 della legge 30 novembre

1989, n. 386, e dell'art, 4, ultimo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992,

n. 266, nonché i principi costituzionali relativi alla funzione

statale di indirizzo e coordinamento, e, in particolare, il principio

di legalità, l'art. 3, primo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n.

266, e i principi costituzionali relativi all'esercizio dei poteri di

controllo sostitutivo dello Stato e quello di leale collaborazione;

b) l'art. 5 della stessa legge, in quanto, nell'attribuire al

Ministro della pubblica istruzione, di concerto con quello dei lavori

pubblici, il potere di emanare norme tecniche quadro, contenenti gli

indici minimi e massimi di funzionalità urbanistica, edilizia e

didattica da osservare su tutto il territorio nazionale per le opere

di edilizia scolastica, consentendo alle Regioni e Province autonome

solo l'approvazione di proprie specifiche norme tecniche per la

progettazione esecutiva, violerebbe le competenze provinciali

suddette e i principi costituzionali relativi ai rapporti tra fonti

statali e provinciali, con il prevedere che un regolamento

ministeriale intervenga in una materia riservata alla competenza

esclusiva delle Province; ovvero, ove si consideri l'intervento

ministeriale come atto di indirizzo e coordinamento, violerebbe i

principi costituzionali relativi a tale funzione, e l'art. 3, secondo

comma, del d.lgs. n. 266 del 1992, secondo il quale gli atti di

indirizzo e coordinamento vincolano la Regione Trentino-Alto Adige e

le Province autonome solo al conseguimento degli obiettivi o

risultati in essi stabiliti;

c) l'art. 7, comma 4, della stessa legge, poiché, imponendo alle

Regioni e Province autonome di realizzare, entro due anni, le

articolazioni locali dell'anagrafe nazionale dell'edilizia

scolastica, istituita dalla stessa legge in base agli indirizzi

definiti dall'osservatorio per l'edilizia scolastica, violerebbe,

oltre alle competenze provinciali esclusive, i principi che

presiedono al potere governativo di indirizzo e coordinamento sia

sotto il profilo formale, non essendo l'osservatorio organo di

Governo, sia sotto il profilo sostanziale, in quanto la legge non

disciplina i contenuti del potere affidato a tale organo.

Il ricorso della Provincia di Trento contiene analoghe censure con

l'integrazione, quali parametri invocati, degli artt. 116 della

Costituzione e 12 del d.lgs. n. 268 del 1992, nonché dell'art. 97

della Costituzione, sia quanto all'obbligatorio intervento

sostitutivo delle Regioni e Province autonome in caso di

inottemperanza degli enti territoriali minori agli adempimenti ad

essi affidati, sia quanto alla perentorietà dei termini entro i

quali Regioni e Province autonome sono, a loro volta, tenute ai

propri adempimenti (questione sollevata, come appresso si vedrà, in

via subordinata).

Inoltre, per quanto riguarda l'art. 5, si introduce, come ulteriore

profilo di censura, la già intervenuta approvazione ed attuazione da

parte della Provincia di norme (decreto del Presidente della Giunta

provinciale 9 agosto 1976, n. 17-69) relative agli indici di

funzionalità didattica, ai diversi modelli edilizi e alle componenti

costruttive per i diversi tipi di scuola, che in base alla normativa

impugnata dovrebbero cessare di avere applicazione in favore di una

sorta di normativa quadro che si presenterebbe con la veste di

normativa tecnica.

La Provincia di Trento, infine, deduce in via subordinata, per

l'ipotesi in cui non vengano accolti i motivi principali del ricorso

in ordine all'art. 4, una censura relativa al comma 3 dello stesso

art. 4, in quanto demanda un potere generale di indirizzo al Ministro

della pubblica istruzione, in violazione del principio di

collegialità governativa, e di quello di legalità sostanziale degli

atti di indirizzo e coordinamento; nonché una censura al comma 9 del

medesimo art. 4, in ordine alla perentorietà del termine di novanta

giorni, dato alle Regioni e alle Province autonome per l'approvazione

e la trasmissione al ministero dei piani generali triennali per

l'edilizia scolastica, e al potere sostitutivo automatico dello Stato

assegnato al Commissario di Governo.

2. - I giudizi introdotti rispettivamente dai ricorsi della

Provincia di Bolzano (r. ric. n. 4 del 1996) e della Provincia di

Trento (r. ric. n. 5 del 1996) possono essere riuniti, stante la

connessione oggettiva delle questioni proposte e l'identità delle

norme denunciate, e quindi essere decisi con unica sentenza.

3. - Preliminarmente deve, anche ai fini della ammissibilità dei

ricorsi, essere esaminata la portata della "clausola di salvaguardia"

contenuta nell'art. 11, comma 2, della impugnata legge n. 23 del

1996, secondo cui "le Regioni a statuto speciale e le Province

autonome di Trento e di Bolzano provvedono alle finalità della

presente legge in base allo statuto speciale di autonomia e alle

relative norme di attuazione, nel rispetto della normativa vigente in

materia di lavori pubblici".

La tesi, secondo cui le norme impugnate (artt. 4, 5, 7) non

sarebbero applicabili alle Regioni a Sstatuto speciale e alle

Province autonome, è testualmente contraddetta dall'espresso

riferimento alle stesse Province autonome contenuto nelle norme

citate (rispettivamente, art. 4, comma 9; art. 5, comma 2; art. 7,

comma 4), per cui non appare plausibile nella fattispecie che la

clausola possa essere interpretata come salvaguardia totale delle

competenze provinciali in materia.

Né le disposizioni succitate dell'art. 11 possono - conformemente

alle sfere di competenza legislativa costituzionalmente garantite -

avere il valore di attribuire una finalità meramente sussidiaria e

suppletiva alle norme impugnate, "fino a quando le Regioni a statuto

speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano non provvedano

alla finalità della legge ai sensi del comma 2 del richiamato art.

11", secondo quanto sostenuto dalla Avvocatura dello Stato

argomentando dal comma 4 dello stesso art. 11. Infatti, una tale tesi

urta anzitutto con la natura di disciplina completa e di dettaglio

per i profili procedurali, tutt'altro che transitoria, delle norme

impugnate, che ne esclude il carattere meramente integrativo o

suppletivo. Inoltre, l'art. 11 è finalizzato alla previsione di

"norme integrative regionali" (come risulta dalla rubrica

dell'articolo) e alla fase di attuazione e realizzazione, confermata

dal richiamo al "rispetto della normativa vigente in materia di

lavori pubblici" (art. 11, comma 2) e dalla previsione, contenuta nel

quarto comma dello stesso art. 11, secondo la quale, in attesa

dell'emanazione delle norme regionali, gli enti territoriali

competenti per gli "interventi relativi all'edilizia scolastica",

sono comunque tenuti al "rispetto delle leggi statali vigenti in

materia".

4.1. - Le censure relative all'art. 4 sono fondate.

Infatti, la previsione che, per gli interventi indicati dalla legge

n. 23 del 1996, i finanziamenti dovranno essere concessi dalla Cassa

depositi e prestiti ai comuni e non alle (o tramite le) Province

autonome (art. 4, commi 1, 5 e 6), viola la competenza esclusiva di

cui le ricorrenti sono titolari nella materia dell'edilizia

scolastica, e la loro autonomia finanziaria, sottraendo alle stesse

la erogazione e la disponibilità delle risorse necessarie

all'esercizio delle proprie attribuzioni e limitandone il potere di

programmazione degli interventi nel settore di cui si tratta.

Questa Corte ha ripetutamente sottolineato il rapporto che lega

l'erogazione dei fondi all'attività di programmazione, ponendone in

evidenza il valore strumentale rispetto alla stessa autonomia

provinciale, "considerato che la realizzazione delle attribuzioni

costituzionalmente garantite impone, non soltanto la disponibilità

effettiva delle risorse, ma anche la capacità di manovra e i mezzi

finanziari da parte di soggetti che, come le Regioni a statuto

speciale e anche le ricorrenti Province autonome, si pongono quali

punti di riferimento della programmazione locale" (sentenza n. 293

del 1995; v. anche sentenze n. 98 del 1991 e n. 1111 del 1988).

4.2. - Egualmente fondata è la ulteriore censura relativa all'art.

4 in quanto disciplina e limita anche la programmazione delle

Province autonome di Trento e Bolzano, in particolare attraverso la

sottoposizione di esse (quarto comma) ad un potere di indirizzo e

coordinamento affidato ad un osservatorio presso il Ministero della

pubblica istruzione, presieduto dal Ministro.

L'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento è

soggetto, per costante giurisprudenza di questa Corte, all'osservanza

di precisi - requisiti nella specie carenti - di forma e di sostanza.

Si richiede, anzitutto, una delibera del Consiglio dei ministri ai

sensi dell'art. 2, comma 3, lettera d), della legge n. 400 del 1988,

ed inoltre un'idonea base legislativa: occorre, cioè, che siano

preventivamente emanate disposizioni legislative statali contenenti

principi e criteri idonei a vincolare e dirigere la scelta del

Governo (v. sentenze n. 69 del 1995, nn. 124, 113 e 26 del 1994; nn.

355 e 45 del 1993).

4.3. - Parimenti fondato è il profilo di ricorso relativo al comma

9 dell'art. 4, che prevede un controllo sostitutivo della Provincia

autonoma in caso di inosservanza da parte dei comuni degli

adempimenti di propria competenza, e, nel caso di inerzia della

Provincia, un controllo sostitutivo del Governo, attribuito al

Commissario del Governo. Infatti, per un verso la previsione di un

automatico potere sostitutivo della Provincia lascia ad essa spazio

solo per la mera esecuzione sottraendole ogni possibilità di

valutazione discrezionale in ordine all'esercizio del potere in

questione; per l'altro, viene assegnato un analogo potere sostitutivo

ad un organo sfornito di legittimazione in tal senso (v. sentenze n.

342 del 1994; n. 386 del 1991; n. 177 del 1988) e per di più senza

una previsione di deliberazione governativa e di previa consultazione

con l'autorità inadempiente. Del resto, la previsione espressa

dell'automaticità del controllo esclude ogni possibilità di

interpretazione conforme ai principi costituzionali, applicabili, di

leale collaborazione tra Stato e Regioni o Province autonome, che

esige quanto meno un previo invito alle Province autonome

(argomentando da sentenza n. 416 del 1995).

5. - Fondata è, altresì la censura relativa all'art. 5 della

legge n. 23 del 1996.

La disposizione impugnata, al comma 1, affida al Ministro della

pubblica istruzione, di concerto con quello dei lavori pubblici, il

potere di adottare con decreto le norme tecniche-quadro, contenenti

gli indici minimi e massimi di funzionalità urbanistica, edilizia e

didattica indispensabili a garantire indirizzi progettuali di

riferimento adeguati e omogenei sul territorio nazionale .

Alle Regioni e alle Province autonome di Trento e di Bolzano

residua, come previsto dal comma 2 dell'art. 5, unicamente la

competenza ad approvare, entro centottanta giorni dalla data di

entrata in vigore del decreto di cui al comma 1, specifiche norme

tecniche per la progettazione esecutiva degli interventi, definendo

in particolare indici diversificati riferiti alla specificità dei

centri storici e delle aree metropolitane. Il comma 3 dello stesso

art. 5 prevede, poi, che, in sede di prima applicazione e fino

all'approvazione delle norme regionali di cui al comma 2, possono

essere assunti quali indici di riferimento quelli contenuti nel

decreto del Ministro dei lavori pubblici del 18 dicembre 1975.

In proposito deve, anzitutto, essere ribadito che la disciplina in

questione attiene a materia attribuita alla competenza esclusiva

delle Province autonome di Trento e Bolzano, la cui sfera non può,

quindi, essere limitata da un decreto ministeriale, in ossequio ai

principi sull'ordine delle fonti normative.

Né l'esercizio, da parte del Ministro della pubblica istruzione,

del potere attribuitogli dal censurato art. 5, è configurabile come

atto di indirizzo e coordinamento, del quale, infatti, mancano, nella

specie, i già richiamati requisiti di forma, previsti dall'art. 2,

comma 3, lettera d), della legge n. 400 del 1988, e quelli di

sostanza, specificati dalla giurisprudenza costituzionale con

riferimento alla necessità di un'idonea base legislativa al fine di

salvaguardare il principio di legalità per la previa determinazione

dei criteri ai quali il Governo deve attenersi nell'esercizio della

funzione di cui si tratta.

Del resto, il potere statuale di indirizzo e coordinamento nel caso

di specie dovrebbe, comunque, tener conto del disposto dell'art. 3,

comma 2, del d.lgs. n. 266 del 1992, secondo il quale gli atti

governativi di indirizzo vincolano le Province autonome solo al

conseguimento degli obiettivi e risultati in essi stabiliti. Qui, al

contrario, non ci si limita a fissare obiettivi, ma si prevede la

emanazione di norme di estremo dettaglio, quali quelle relative agli

indici minimi e massimi di funzionalità urbanistica edilizia e

didattica, sicuramente peculiari per le Province di Trento e Bolzano,

in violazione della citata norma di attuazione statutaria, che non

può essere modificata o derogata né dalla legge ordinaria né,

tanto meno, da una fonte regolamentare.

Non può valere, in contrario, il rilievo dell'Avvocatura dello

Stato relativo al carattere essenzialmente tecnico del coordinamento

previsto dall'impugnato art. 5 della legge n. 23 del 1996. È

sufficiente, al riguardo, rilevare che, se è vero che questa Corte

ha affermato che il coordinamento tecnico, distinguendosi da quello

politico-amministrativo, può essere affidato, indipendentemente da

un rigoroso rispetto della

legalità sostanziale, ad organi appartenenti all'amministrazione

statale, dotati delle conoscenze tecniche necessarie in rapporto ai

compiti previsti (sentenze n. 356 del 1994, n. 355 del 1993, n. 49

del 1991), è, però, sicuramente lesiva delle attribuzioni esclusive

delle Province autonome nella materia de qua una normativa che

escluda ogni determinazione della legislazione provinciale che non

sia attinente alla sola progettazione esecutiva.

6. - Infondata è, invece, la censura riguardante l'art. 7, comma

4, della legge n. 23 del 1996, relativo all'obbligo per le Province

autonome di realizzare un'articolazione locale dell'anagrafe

nazionale dell'edilizia scolastica in base agli indirizzi definiti

dall'osservatorio per l'edilizia scolastica.

La norma impugnata prevede un'attività informativa centralizzata -

quale strumento conoscitivo, necessario ai fini dell'accertamento

della consistenza del patrimonio edilizio scolastico, anche per

esigenze di coordinamento - che la Corte ha già escluso che possa di

per sé determinare una lesione delle attribuzioni regionali o

provinciali (sentenze nn. 412 e 342 del 1994, n. 497 del 1992), ove

non si trasformi in una non prevista forma di controllo. È anzi da

aggiungere che, nella specie, essa, nell'ambito in cui è delimitata,

deve ritenersi espressione del principio di leale cooperazione cui

vanno informati i rapporti tra Stato e Regioni o Province autonome.

7. - Con l'accoglimento dei motivi innanzi specificati relativi

agli artt. 4 e 5 della legge n. 23 del 1996 restano assorbiti gli

altri profili denunciati dalla Provincia di Bolzano, dipendenti dal

sistema dei finanziamenti quale previsto dal citato art. 4, e sono

superate le censure proposte dalla Provincia di Trento in via

subordinata.