Sentenza n. 380/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4,

5, 6, 7, 8 e 9 della legge 11 novembre 1996, n. 574, recante "Nuove

norme in materia di utilizzazione agronomica delle acque di

vegetazione e di scarichi dei frantoi oleari" promosso con ricorso

dalla provincia autonoma di Trento, notificato il 10 dicembre 1996,

depositato in cancelleria il 18 successivo ed iscritto al n. 50 del

registro ricorsi 1996.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 17 giugno 1997 il giudice relatore

Valerio Onida;

Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon, per la provincia autonoma di

Trento e l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente

del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 10 dicembre 1996, regolarmente

depositato, la provincia autonoma di Trento ha sollevato, in via

principale, questione di legittimità costituzionale degli artt. 1,

2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 e 9 della legge 11 novembre 1996, n. 574 (Nuove

norme in materia di utilizzazione agronomica delle acque di

vegetazione e di scarichi dei frantoi oleari), per contrasto con

l'art. 8, nn. 5, 6, 14, 16, 17, 21 e 24, con l'art. 9, nn. 9 e 10, e

con l'art. 16 dello statuto speciale della regione Trentino-Alto

Adige e con le relative norme di attuazione, in particolare con

l'art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266.

La provincia ricorrente premette che essa, nell'esercizio delle

proprie competenze statutarie relative all'insieme delle materie che

costituiscono la tutela ambientale (urbanistica, tutela del

paesaggio, acque minerali e termali, cave e torbiere, alpicoltura e

parchi per la protezione della flora e della fauna, acquedotti e

lavori pubblici di interesse provinciale, opere idrauliche,

utilizzazione delle acque pubbliche, igiene e sanità) ha

disciplinato in modo organico la tutela dell'ambiente dagli

inquinamenti, con il testo unico approvato con d.pres. Giunta prov.

26 gennaio 1987, n. 1-41/legisl., e successive modificazioni e

integrazioni. Nell'ambito di tale disciplina si è stabilito fra

l'altro il divieto di recapito degli scarichi degli insediamenti

produttivi sul suolo o nel sottosuolo (art. 16 t.u. citato).

Ora, la legge statale n. 574 del 1996 ha introdotto un regime

derogatorio di favore per gli scarichi dei frantoi oleari, stabilendo

che le acque di vegetazione residuate dalla lavorazione meccanica

delle olive che non hanno ricevuto alcun additivo, con alcune

eccezioni, possono essere oggetto di utilizzazione agronomica

attraverso lo spandimento controllato su terreni adibiti ad uso

agricolo (art. 1, comma 1), entro limiti di accettabilità stabiliti

(art. 2, comma 1), e salvo il potere del sindaco, in caso di rischio

di danno all'ambiente, di sospendere la distribuzione o di ridurre i

limiti di accettabilità (art. 2, comma 2). L'utilizzazione

agronomica in parola è sottratta alla disciplina della legge 10

maggio 1976, n. 319, e successive modificazioni, sulla tutela delle

acque dagli inquinamenti (art. 10, comma 1). La legge assoggetta

tale utilizzazione alla preventiva comunicazione di una relazione

peritale (art. 3), disciplina le modalità di spandimento (art. 4),

indica i terreni sui quali lo spandimento è escluso (art. 5),

disciplina lo stoccaggio delle acque (art. 6), stabilisce le sanzioni

amministrative (art. 8) e prevede i controlli delle agenzie nazionale

e regionali per l'ambiente (art. 9).

Secondo la ricorrente, il sopravvenire di questa legislazione

statale, benché concepita in termini di disciplina dettagliata e non

di principio, avrebbe posto alla provincia unicamente il problema di

esaminare se e quali principi, vincolanti per la legislazione

provinciale in base allo statuto, potessero ricavarsi da essa:

infatti l'art. 2 delle norme di attuazione dettate con il decreto

legislativo n. 266 del 1992 stabilisce che le leggi statali

sopravvenienti obbligano la provincia ad adeguare la propria

legislazione ai principi e norme costituenti limiti statutari alla

potestà legislativa provinciale, restando nel frattempo applicabili

le disposizioni provinciali vigenti.

Senonché - prosegue la ricorrente - l'art. 7 della legge n. 574

del 1996, sotto la rubrica "competenze delle regioni e delle province

autonome", stabilisce che le regioni e le province autonome possono

redigere un apposito piano di spandimento delle acque di vegetazione,

riguardante comprensori omogenei, con l'indicazione di "ulteriori

precisazioni", tenendo presenti determinate caratteristiche del

territorio.

Ciò darebbe luogo ad una violazione dell'autonomia della

provincia, sotto un duplice profilo. In primo luogo, il contrasto tra

il sistema di adeguamento della legislazione provinciale ai principi

della sopravvenuta legislazione statale, previsto dalle norme di

attuazione, e il criterio di diretta applicabilità delle nuove norme

anche nella provincia, che si evincerebbe dall'art. 7 della legge

impugnata, comporterebbe la illegittimità costituzionale di ciascuna

delle disposizioni della legge statale "in quanto e nei limiti in cui

si applichi direttamente alla provincia autonoma di Trento"; in

particolare, la censura dovrebbe riferirsi alla rubrica e al comma 1

dell'art. 7, da cui detto contrasto emergerebbe.

In secondo luogo, l'art. 7, commi 1 e 2, sarebbe costituzionalmente

illegittimo in quanto, attribuendo alla provincia il solo compito di

dettare "ulteriori precisazioni" in rapporto a quanto già in

dettaglio stabilito dalla legge statale, implicherebbe il carattere

vincolante per la provincia di tutte le singole disposizioni della

legge, prescindendo dal loro valore di principio, sostituendo così

al compito costituzionale della provincia di disciplinare la materia

un potere di normazione meramente integrativa.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, chiedendo che le questioni sollevate col ricorso siano

dichiarate non fondate.

Sostiene l'Avvocatura erariale che le disposizioni dell'art. 7

della legge, considerate nel loro oggettivo tenore, riguardano

esclusivamente funzioni di natura amministrativa che le regioni e le

province autonome "possono e non debbono esercitare". Da esse non

sarebbe consentito dedurre una volontà della legge di precludere

alle regioni e alle province autonome l'esercizio della funzione

legislativa nei limiti e alle condizioni stabilite dall'art. 117

della Costituzione o dagli statuti speciali, con riferimento alle

materie oggetto della legge: ciò varrebbe anche per quanto concerne

lo speciale meccanismo di adeguamento applicabile alla provincia

ricorrente in base al decreto legislativo n. 266 del 1992.

3. - Nell'imminenza dell'udienza ha depositato memoria la provincia

ricorrente.

Essa rileva che l'interpretazione riduttiva, offerta dalla difesa

del Presidente del Consiglio, dell'art. 7 della legge impugnata

condurrebbe in definitiva a ritenere che, mentre nelle regioni

ordinarie la legge statale si applicherebbe direttamente, salva la

possibilità per esse di legiferare nell'ambito dei principi

fondamentali (peraltro di incertissima delimitazione, data la ridotta

estensione della "materia") recati dalla legge statale, e mentre le

altreregioni ad autonomia speciale potrebbero a loro volta legiferare

entro i limiti dei rispettivi statuti, per le provincie autonome di

Trento e Bolzano vi sarebbe solo un vincolo di adeguamento della

rispettiva legislazione, nei limiti statutari, e sempre che essa non

risulti già di contenuto adeguato.

Tale interpretazione, alla quale la ricorrente avrebbe interesse,

si scontra però, secondo la medesima, con il tenore dell'art. 7

della legge, che affida alle regioni e alle province autonome il solo

compito di dettare ulteriori precisazioni rispetto alle norme della

legge statale, le quali dovrebbero comunque applicarsi.

Se dovesse così intendersi, conclude la provincia ricorrente, la

legge violerebbe le garanzie statutarie poste per la regione

Trentino-Alto Adige e per le province autonome di Trento e di

Bolzano. Considerato in diritto

1. - Il ricorso della provincia autonoma di Trento, che investe la

legge statale 11 novembre 1996, n. 574 (Nuove norme in materia di

utilizzazione agronomica delle acque di vegetazione e di scarichi dei

frantoi oleari), lamenta la pretesa del legislatore statale - quale

emergerebbe dalla rubrica e dal primo comma dell'art. 7 della

medesima legge (Competenze delle regioni e delle province autonome) -

di attribuire alle disposizioni di quest'ultima carattere di diretta

ed immediata applicabilità anche nel territorio delle province

autonome di Trento e di Bolzano. Sarebbero in tal modo violate le

norme di attuazione statutaria contenute nell'art. 2 del d.lgs. 16

marzo 1992, n. 266, ai cui sensi il sopravvenire, in materia già

regolata da leggi provinciali, di norme legislative statali produce

solo l'obbligo per la provincia di adeguarvi la propria legislazione

nei limiti previsti dallo statuto (e dunque, a seconda dei casi, di

adeguarla ai principi generali o alle norme fondamentali di riforma,

o ai principi fondamentali di disciplina della materia in esse

contenuti), entro il termine di sei mesi o entro quello più ampio

stabilito dalla legge statale: rimanendo, fino a tale adeguamento,

applicabili le leggi provinciali vigenti.

La provincia ricorrente lamenta inoltre che l'art. 7 della legge

statale, prevedendo che nella materia in questione le province

autonome possano redigere un piano con l'indicazione di "ulteriori

precisazioni", presupponga il vincolo del legislatore provinciale al

rispetto di tutte le norme della legge statale medesima, e riduca

così la potestà normativa provinciale ad un ruolo meramente

integrativo.

2. - La questione è fondata.

L'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992, dettando la

disciplina sopra richiamata in ordine ai rapporti fra legislazione

statale e legislazione provinciale, vieta al legislatore statale -

salvo che negli ambiti in cui il comma 4 del medesimo art. 2 fa salva

l'immediata applicabilità delle leggi statali (leggi costituzionali,

e atti legislativi nelle materie in cui alla provincia è attribuita

delega di funzioni statali o potestà legislativa integrativa) - di

attribuire alle norme da esso dettate nelle materie di competenza

provinciale immediata e diretta applicabilità, prevalente su quella

della legislazione provinciale preesistente, nel territorio delle

province autonome.

Le norme di attuazione garantiscono in tal modo alla provincia uno

spazio temporale per procedere all'adeguamento della propria

legislazione ai vincoli che, in forza dello statuto, discendano dalle

nuove leggi statali, ed escludono che in pendenza di tale adeguamento

(a prescindere dalla situazione di sopravvenuta illegittimità

costituzionale in cui, scaduto il termine, la legislazione

provinciale non adeguata può trovarsi) l'applicabilità delle norme

di fonte statale si sostituisca automaticamente a quella delle norme

provinciali. Da ciò anche la previsione della possibilità per il

Governo nazionale di impugnare, entro un ulteriore termine decorrente

dalla scadenza di quello per l'adeguamento, la legislazione

provinciale che non sia stata adeguata ai nuovi vincoli (art. 2,

commi 2 e 3, del decreto legislativo n. 266 del 1992).

Questo sistema comporta che una legge statale, dettata in materia

di competenza provinciale, in ambito diverso da quelli previsti dal

comma 4 del predetto art. 2, la quale pretenda di far valere

immediatamente e direttamente la propria efficacia anche nel

territorio delle Province autonome, prevalendo sulla legislazione

provinciale previgente, debba ritenersi illegittima, per violazione

della norma di attuazione statutaria - non derogabile dalla legge

ordinaria dello Stato (sentenze nn. 38 e 40 del 1992; n. 69 del

1995) - nella parte in cui viene ad essa attribuita tale efficacia.

Resta tuttavia fermo che la legge statale sopravvenuta, nei limiti

in cui contenga nuovi principi o nuove norme vincolanti, in forza

dello statuto, nei confronti del legislatore provinciale, obbliga

quest'ultimo a procedere al relativo adeguamento, entro il termine

stabilito; e che il mancato adeguamento entro tale termine dà luogo

alla sopravvenuta illegittimità costituzionale della legislazione

provinciale non adeguata, suscettibile di essere fatta valere, oltre

che - in ogni tempo - in via incidentale nei giudizi nei quali essa

sia destinata a trovare applicazione, in via principale su ricorso

del Governo nazionale, ai sensi dell'art. 97 dello statuto speciale e

dell'art. 2, commi 2 e 3, del decreto legislativo n. 266 del 1992.

3. - La legge impugnata si presenta come destinata a trovare

immediata applicazione, dettando disposizioni immediatamente

operative che disciplinano l'utilizzazione delle acque di vegetazione

residuate dalla lavorazione delle olive attraverso lo spandimento

controllato su terreni agricoli: all'operatività di tale disciplina

amministrativa e del connesso sistema sanzionatorio (art. 8)

consegue, ai termini dell'art. 10, comma 1, della legge, - ed è

evidentemente condizionata ad essa - l'esclusione

dell'applicabilità, all'attività in questione, delle prescrizioni,

dei limiti e degli indici di accettabilità dettati, per gli scarichi

idrici, dalla legge 10 maggio 1976, n. 319, e successive

modificazioni, e delle relative sanzioni.

Non può seguirsi la tesi interpretativa sostenuta, sia pure in

modo non del tutto univoco, dalla difesa del Presidente del

Consiglio, secondo cui la legge, trovando applicazione differenziata

nei riguardi delle diverse categorie di enti autonomi, non

pregiudicherebbe l'applicazione delle speciali norme di attuazione

contenute nell'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992 per la

regione Trentino-Alto Adige e per le province autonome di Trento e di

Bolzano.

Deve senz'altro ammettersi che, pur nel silenzio del legislatore

statale, l'efficacia vincolante nei confronti dei legislatori

regionali e provinciali, esplicata dalla legge impugnata, si

differenzi in relazione ai limiti e ai vincoli rispettivamente

previsti, per le diverse regioni e per le province autonome, dalla

Costituzione e dai singoli statuti speciali nonché dalle relative

norme di attuazione. Ma non può ritenersi che ciò valga ad

escludere l'immediata applicabilità della legge stessa nel

territorio della regione Trentino-Alto Adige. A questa conclusione

osta infatti, oltre all'assenza di qualsiasi clausola di riserva, e

alla formulazione delle disposizioni della legge, che non rinviano in

alcun modo, ai fini della loro applicabilità, a determinazioni

regionali, il dettato dell'art. 7 della legge in questione, che

prevede la semplice facoltà, non solo per le regioni, ma anche per

le province autonome, espressamente citate, di redigere un piano in

materia, contenente "ulteriori precisazioni": il che evidentemente

presuppone l'applicazione, non condizionata all'entrata in vigore di

una normativa regionale o provinciale, delle norme della legge

statale medesima.

Se dunque il dettato della legge - che oltre tutto non interviene

in materia che possa considerarsi "nuova", bensì tende a derogare,

con una disciplina speciale, a quella generale vigente in materia di

scarichi idrici - impone di intenderla nel senso che essa si applichi

senz'altro anche nei territori delle Province autonome, è giocoforza

riconoscere che è violato l'art. 2 del decreto legislativo n. 266

del 1992.

La legge stessa - nell'insieme delle disposizioni impugnate - va

dunque dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui

attribuisce alle disposizioni in essa contenute - le quali conservano

efficacia, nei limiti dello statuto, anche nei confronti della

ricorrente - diretta e immediata applicabilità, prevalente su quella

della legislazione provinciale, nel territorio delle province

autonome di Trento e di Bolzano.

Resta impregiudicato, in quanto estraneo al presente giudizio, il

problema se il termine semestrale per l'adeguamento della

legislazione provinciale, e quello successivo per la impugnazione da

parte del Governo della legislazione provinciale non adeguata,

decorrano - quando, come nel caso di specie, la legge statale venga a

perdere la diretta applicabilità nella provincia, ma non la propria

efficacia normativa in generale, in forza di pronuncia di

illegittimità costituzionale - dalla data di entrata in vigore della

legge statale ovvero da quella di efficacia della pronuncia stessa.

4. - È assorbito ogni altro profilo di illegittimità

costituzionale denunciato. In particolare, poiché a seguito della

presente pronuncia la legge statale, come si è detto, viene ad

operare nei confronti delle province autonome solo nei termini

dell'obbligo di adeguamento, nei limiti previsti dall'art. 2 del

decreto legislativo n. 266 del 1992, e dunque in relazione ai vincoli

statutariamente discendenti dalle norme statali sopravvenute, senza

che la provincia sia tenuta all'osservanza di tutte le disposizioni

della legge medesima, non vi è luogo a pronunciarsi sulle censure

mosse dalla ricorrente circa l'asserita limitazione eccessiva che da

essa deriverebbe all'ambito della potestà legislativa provinciale.