Sentenza n. 380/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Piemonte riapprovata il 21 marzo 1990 dal Consiglio regionale, avente

per oggetto: "Interpretazione autentica del nono comma dell'art. 34

della L.R. n. 40/1984 e disposizioni in merito al personale docente

dei centri di formazione professionale", promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 10 aprile 1990,

depositato in cancelleria il 20 successivo ed iscritto al n. 34 del

registro ricorsi 1990;

Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;

Udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1990 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri, per il

ricorrente, e l'avv. Enrico Romanelli per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso in data 8 aprile 1990, il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, ha impugnato la legge della Regione Piemonte

recante "Interpretazione autentica del nono comma dell'art. 34, L.R.

n. 40 del 1984, e disposizioni in merito al personale docente dei

centri di formazione professionale".

La legge è composta di due articoli.

Con l'art. 1, essa si qualifica come norma di interpretazione

autentica del nono comma dell'art. 34 della legge regionale 16 agosto

1984, n. 40, con cui era stato recepito l'accordo nazionale di lavoro

per il personale delle Regioni per il periodo 1982-84.

La norma, resa oggetto di interpretazione autentica, disponeva la

abrogazione con effetto dall'1 gennaio 1983 (data iniziale di

applicazione del succitato accordo nazionale) delle precedenti norme

regionali concernenti la progressione economica stipendiale fondata

sul meccanismo delle classi e degli scatti (art. 14 legge reg. n. 5

del 1981).

La succitata legge regionale n. 40 del 1984 è entrata in vigore

il 6 settembre 1984; pertanto, fino a quest'ultima data le norme

contenute nell'art. 14 della legge n. 4 del 1981 hanno continuato a

trovare applicazione.

Con il testo ora approvato il legislatore regionale vorrebbe far

sì che la abrogazione già disposta con decorrenza 1° gennaio 1983

faccia comunque salvi gli effetti risultanti dalla applicazione delle

norme abrogate nel periodo 1° gennaio 1983 (decorrenza della

abrogazione) - 6 settembre 1984 (entrata in vigore della norma di

abrogazione).

Così disponendo, - osserva l'Avvocatura generale dello Stato - la

Regione Piemonte non ha in realtà effettuato una interpretazione

autentica; la norma ora impugnata ha piuttosto modificato la norma

"interpretata" per quanto concerne la portata dell'effetto abrogativo

fissato alla data dell'1 gennaio 1983.

Attraverso questa modifica, impropriamente espressa in forma

interpretativa, si perviene al risultato di consentire la

conservazione dei benefici derivanti dalla progressione economica di

cui all'abrogato art. 14 l.r. n. 5 del 1981 e conseguentemente il

cumulo dei medesimi con i benefici di natura analoga previsti dalla

successiva l.r. n. 40 del 1984 di recepimento dell'accordo nazionale

1982-84 che, con la surricordata abrogazione dall'1 gennaio 1983,

aveva coerentemente ristabilito una situazione di uguaglianza per

tutto il personale.

Se ne deduce che la disposizione in esame, oltre a violare

principi generali dell'ordinamento giuridico in tema di uso del

potere legislativo in funzione di interpretazione autentica, si pone

in contrasto con la legge quadro sul pubblico impiego n. 93 del 1983

e con la normativa contrattuale; in particolare risulta vulnerato il

principio di omogeneizzazione e perequazione dei trattamenti

economici.

Sarebbero altresì violati i canoni fondamentali di

ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della P.A. di cui

all'art. 97 della Costituzione.

Con i medesimi principi contrasta l'art. 2 della legge oggetto del

ricorso; mediante questa norma la Regione Piemonte intende provvedere

al riconoscimento per intero dell'anzianità pregressa anche nei

confronti del personale docente già in servizio a tempo determinato

presso i Centri di formazione professionale alla data del 31 dicembre

1982, successivamente inquadrato nei ruoli regionali.

L'Avvocatura generale dello Stato chiede quindi che la proposta

questione di legittimità costituzionale della legge regionale del

Piemonte, indicata in epigrafe, sia dichiarata fondata con ogni

statuizione conseguenziale.

2. - La Regione Piemonte si è costituita in giudizio, chiedendo

che il ricorso venga respinto in quanto inammissibile e comunque

infondato nel merito.

Nella memoria si precisa anzitutto che con la legge impugnata si

è inteso disciplinare le situazioni createsi nel periodo compreso

tra l'1 gennaio 1983, data iniziale di applicazione della nuova

progressione degli stipendi del personale regionale, e il 6 settembre

1984, data di entrata in vigore della legge abrogatrice della

precedente disciplina. Un ampio contenzioso in materia aveva dato

luogo a decisioni giurisprudenziali spesso contraddittorie, con

conseguente disparità di trattamento tra i dipendenti.

Ciò premesso, sarebbero inammissibili le censure relative alla

presunta violazione dei principi generali in tema di interpretazione

autentica e al contrasto con la legge quadro sul pubblico impiego.

Tali censure atterrebbero ad una sorta di eccesso di potere

legislativo, la cui configurabilità non è concepibile in un

giudizio di costituzionalità. In ogni caso sarebbero destituite di

fondamento, perché lo scopo dell'interpretazione autentica è

proprio quello di superare, sulla base della forza normativa, le

incongruenze determinatesi nell'applicazione della legge.

Del tutto privo di fondamento sarebbe poi l'addotto contrasto con

l'art. 97 della Costituzione. Con la legge interpretativa si è

proprio dato attuazione a detta previsione costituzionale,

provvedendo a rimuovere confusioni, incongruenze, ingiustizie e

disparità di trattamento che la precedente normativa aveva generato. Considerato in diritto

1. - L'art. 1 della legge della Regione Piemonte, impugnata dalla

Presidenza del Consiglio dei ministri, reca per titolo

"Interpretazione autentica dell'art. 34, nono comma, L.R. n.

40/1984"; il suo contesto normativo si enuncia conforme alla

intitolazione. Esso dispone infatti che "il nono comma dell'art. 34

della L.R. n. 40 del 1984..... deve essere interpretato nel senso

che....".

Alla indicata enunciazione non corrisponde peraltro il contenuto

della norma. Il nono comma dell'art. 34 legge Regione Piemonte 16

agosto 1984, n. 40, stabilisce infatti - in modo del tutto esplicito

e inequivoco - che gli artt. 13 e 14 della legge Regione Piemonte 27

gennaio 1981, n. 5, sono abrogati a decorrere dal 1° gennaio 1983.

Rispetto a tale previsione, non può non assumere carattere

innovativo il contenuto dell'art. 1 della legge impugnata, per cui la

disposizione precedente va interpretata nel senso che l'efficacia

retroattiva dell'abrogazione deve in ogni caso fare salvi gli effetti

già prodotti, fino alla data di entrata in vigore della legge n. 40

del 1984, dall'art. 14 della legge Regione Piemonte n. 5 del 1981.

Esattamente rileva l'Avvocatura generale dello Stato che la norma

impugnata ha in realtà modificato la norma "interpretata"; essa

opera, infatti, sulla portata dell'effetto abrogativo,

disciplinandolo in via autonoma e non limitandosi invece - come

sarebbe stato conforme alla natura dichiarata dell'intervento

legislativo - a definire un qualche significato di per sé già

insito nella disposizione originaria.

Nel caso in esame si è dunque certamente fuori dell'ipotesi della

legge interpretativa. Tale qualificazione va infatti riconosciuta -

secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (da ultimo,

sentenze n. 155 del 1990 e n. 233 del 1988) - soltanto alla legge

che, fermo il tenore testuale della norma interpretata, ne chiarisce

il contenuto, ovvero privilegia una sola tra le varie interpretazioni

possibili, con la conseguenza che la disciplina della specie è il

prodotto delle due norme successive, le quali rimangono entrambe in

vigore e sono anche idonee ad essere separatamente modificate.

2. - La considerazione degli effetti sostanziali della norma

impugnata chiarisce il carattere innovativo di essa e ne lumeggia

l'incoerenza, l'irrazionalità e il contrasto con il principio del

buon andamento della pubblica amministrazione.

La legge della Regione Piemonte n. 40 del 1984, in attuazione

dell'accordo nazionale stipulato il 29 aprile 1983, di cui alla

deliberazione del Consiglio dei ministri del 16 giugno 1983, ha

completamente riformulato la disciplina dello stato giuridico e del

trattamento economico dei dipendenti regionali. Nell'eseguire la

complessa operazione, essa ha avuto come costante riferimento

temporale l'1 gennaio 1983. Il primo comma dell'art. 47 dispone

infatti che da questa data decorrono gli effetti giuridici ed

economici della nuova normativa. A sua volta, il secondo comma dello

stesso articolo prevede che i benefici economici conseguenti

all'applicazione della legge vengano attribuiti in tre successive

rate, la prima delle quali decorrente dal 1° gennaio 1983.

È del tutto giustificato e coerente, dunque, che l'art. 14 della

legge n. 5 del 1981, il quale disciplinava la progressione economica

degli appartenenti a ciascun livello funzionale, nell'ambito del

diverso sistema giuridico e retributivo proprio della legge

menzionata, sia stato abrogato con effetto dal 1° gennaio 1983, data

in cui è divenuto operativo il nuovo sistema.

L'art. 1 della legge impugnata, altera invece, la razionalità

complessiva dell'operazione di riordinamento dello stato giuridico e

del trattamento economico dei dipendenti regionali, riordinamento che

include anche riconoscimenti di anzianità pregresse e nuovi

inquadramenti. Per il periodo intercorrente tra l'1 gennaio 1983 e la

data di entrata in vigore della legge 16 agosto 1984, i benefici

connessi alla precedente disciplina si cumulerebbero, infatti, con

quelli propri alla nuova.

L'incoerenza di questo risultato con l'assetto operato dalla legge

n. 40 del 1984 conferma il carattere innovativo dell'art. 1 della

legge impugnata e comprova l'irrazionalità in cui è incorso il

legislatore regionale, il quale ha violato altresì le regole della

buona amministrazione. L'anomala disciplina posta in essere non si

adegua, infatti, ai principi di omogeneizzazione delle posizioni

giuridiche, della perequazione e trasparenza dei trattamenti

economici e dell'efficienza amministrativa che, per l'art. 4 della

legge quadro sul pubblico impiego, devono ispirare la legislazione in

materia.

L'art. 1 della legge impugnata va dunque dichiarato

costituzionalmente illegittimo.

3. - L'art. 2 della stessa legge dispone, poi, che nei confronti

del personale docente dei centri di formazione professionale, assunto

a tempo determinato ai sensi dell'art. 13 della legge della Regione

Piemonte 20 agosto 1974, n. 22, trovano applicazione gli artt. 33 e

34 della legge n. 40 del 1984, nonché l'art. 33 della legge n. 34

del 1989.

Senonché le norme, di cui si estende l'applicazione, consentono

la valutazione per intero del periodo di effettivo servizio svolto

dal dipendente, incluso quello prestato presso lo Stato, gli enti

pubblici, gli enti locali e le Regioni.

Orbene, risulta del tutto irragionevole - come si è già statuito

nell'analogo caso considerato con sentenza n. 233 del 1988 - che una

norma, la quale riconosce al personale di ruolo della Regione il

computo integrale, ai fini del trattamento economico, del periodo di

servizio prestato anteriormente in una posizione di ruolo non

corrispondente a quella ricoperta al momento dell'entrata in vigore

della legge, venga automaticamente estesa a chi era in precedenza

legato all'amministrazione regionale da rapporto del tutto diverso,

derivante da un contratto di lavoro a tempo determinato.

Anche tale previsione va dunque dichiarata costituzionalmente

illegittima.