Sentenza n. 38/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione della legge 13 aprile 1988, n.

117 recante "Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle

funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati" e

successive modificazioni, limitatamente alle seguenti parti:

Articolo 2, comma 1, limitatamente alle parole: "contro lo Stato";

Articolo 4; Articolo 5; Articolo 6; Articolo 7; Articolo 8; Articolo

9, comma 1, limitatamente alle parole: "dalla comunicazione di cui al

comma 5 dell'articolo 5"; Articolo 13, comma 1, limitatamente alle

parole "costituente reato"; giudizio iscritto al n. 120 del registro

referendum. Vista l'ordinanza del 7-13 dicembre 1999 con la quale

l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha

dichiarato conforme a legge la richiesta; Udito nella camera di

consiglio del 13 gennaio 2000 il giudice relatore Fernanda Contri;

Udito l'avvocato Giuseppe Morbidelli per i presentatori Capezzone

Daniele, Giustino Mariano e De Lucia Michele.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la

Corte di cassazione in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.

352, e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di

referendum popolare abrogativo - presentata da Capezzone Daniele, De

Lucia Michele, Giustini Mariano, Bernardini Rita e Marzano Antonio -

sul seguente quesito: "Volete voi che sia abrogata la legge 13

aprile 1988, n. 117, recante "Risarcimento dei danni cagionati

nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile

dei magistrati" e successive modificazioni, limitatamente alle

seguenti parti: Articolo 2, comma 1, limitatamente alle parole:

"contro lo Stato"; Articolo 4; Articolo 5; Articolo 6; Articolo 7;

Articolo 8; Articolo 9, comma 1, limitatamente alle parole: "dalla

comunicazione di cui al comma 5 dell'articolo 5"; Articolo 13, comma

1, limitatamente alle parole "costituente reato" ?"

1.2. - Con

ordinanza del 7-13 dicembre 1999 l'Ufficio centrale, verificata la

regolarità della richiesta, l'ha dichiarata legittima, stabilendo la

seguente denominazione del referendum in oggetto: "Responsabilità

civile diretta dei magistrati: Abrogazione delle norme contrarie".

2. - Ricevuta la comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio

centrale, il Presidente di questa Corte ha fissato il giorno 13

gennaio 2000 per le conseguenti deliberazioni. Il Comitato promotore

del referendum ha depositato memoria a sostegno dell'ammissibilità

della richiesta referendaria.

3. - Nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 è stato udito

l'Avvocato Giuseppe Morbidelli, che ha illustrato le ragioni a

sostegno dell'ammissibilità della richiesta referendaria. Considerato in diritto

1. - La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui

ammissibilità questa Corte è chiamata a pronunciarsi, ha ad oggetto

molteplici disposizioni della legge 13 aprile 1988, n. 117

(Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni

giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati), di cui propone

la soppressione di articoli o di parti di comma. Più precisamente la

richiesta investe:

l'articolo 2, che prevede la responsabilità per dolo o colpa

grave del magistrato, limitatamente alle parole "contro lo Stato", in

modo da consentire l'azione diretta per il risarcimento dei danni

cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie;

l'intero articolo 4, che determina la competenza e stabilisce i

termini per l'esercizio dell'azione di risarcimento del danno contro

lo Stato;

gli interi articoli 5 e 6, che disciplinano l'ammissibilità

della domanda risarcitoria contro lo Stato e l'intervento del

magistrato nel relativo giudizio;

gli interi articoli 7 e 8, che prevedono rispettivamente l'azione

di rivalsa dello Stato nei confronti del magistrato, nonché la

competenza per la detta azione e la misura della rivalsa;

l'articolo 9, limitatamente alle parole "dalla comunicazione di

cui al comma 5 dell'articolo 5", in quanto il termine per l'esercizio

dell'azione disciplinare decorre dalla comunicazione del

provvedimento di ammissibilità della domanda risarcitoria;

l'articolo 13, limitatamente alle parole "costituente reato",

poiché tale norma afferma il diritto del danneggiato al risarcimento

dei danni nei confronti sia del magistrato che dello Stato solo in

conseguenza di un fatto "costituente reato".

2. - Le disposizioni oggetto dell'iniziativa referendaria non

appartengono ad alcuna delle categorie di leggi espressamente

sottratte a referendum dall'art. 75, secondo comma, della

Costituzione.

È nondimeno necessario, in relazione alla struttura e alla

formulazione del quesito, accertare "se non s'impongono altre

ragioni, costituzionalmente rilevanti, in nome delle quali si renda

indispensabile precludere il ricorso al corpo elettorale, ad

integrazione delle ipotesi che la Costituzione ha previsto in maniera

puntuale ed espressa" (sentenza n. 16 del 1978).

La domanda referendaria, benché formulata in termini parzialmente

diversi rispetto a quella dichiarata inammissibile da questa Corte

con sentenza n. 34 del 1997, non si sottrae ad una serie di rilievi

che ne precludono l'ammissibilità.

3. - Il quesito referendario investe una disciplina che, pur avendo

ad oggetto gli atti o i comportamenti posti in essere da magistrati

nell'esercizio delle loro funzioni e la conseguente responsabilità,

assegna la preminenza all'azione diretta contro lo Stato sia - come

questa Corte ha già avuto occasione di rilevare, con la menzionata

sentenza n. 34 del 1997 - per garantire l'interesse del cittadino

alla riparazione risarcitoria; sia per determinare, in base ad una

valutazione discrezionale, un punto di equilibrio tra tale interesse

e la costituzionale esigenza di salvaguardare l'indipendenza e

l'indefettibilità della funzione giurisdizionale.

La domanda referendaria tende ad affermare una responsabilità

civile dei magistrati piena e diretta, destinata a coesistere con la

perdurante possibilità di proporre un'azione rivolta contro lo

Stato.

Si tratta di una modifica dell'impianto della speciale disciplina -

delineata dal legislatore ai ricordati fini - perseguita tanto

attraverso la proposta di abrogazione popolare di interi articoli

della legge oggetto della richiesta referendaria, quanto mediante la

tecnica del ritaglio, da singole disposizioni, di parole e locuzioni

insuscettibili, isolatamente riguardate, di esprimere un qualsivoglia

significato: dall'art. 2, comma 1, della legge n. 117 del 1988, che

disciplina le ipotesi tipiche di responsabilità per dolo o colpa

grave, prevedendo come unico rimedio l'azione contro lo Stato, si

propone di sottrarre le parole "contro lo Stato" per far residuare un

"diritto di agire" non limitato sotto il profilo dei soggetti

destinatari dell'azione; dall'art. 13, comma 1, norma speciale che

disciplina l'unica ipotesi - l'illecito penale - in cui è ammessa

l'azione di responsabilità anche nei confronti del magistrato, si

propone di eliminare la locuzione "costituente reato", per far

residuare una disposizione che ammette l'azione risarcitoria diretta

nei confronti del magistrato, oltre che dello Stato, da parte di chi

abbia "subito un danno in conseguenza di un fatto", senza ulteriore

qualificazione, "commesso dal magistrato nell'esercizio delle sue

funzioni".

In più di una occasione, questa Corte ha chiarito che con la

tecnica del ritaglio non può essere perseguito l'effetto, proprio di

un referendum propositivo, di sostituire la disciplina investita

dalla domanda referendaria "con un'altra disciplina assolutamente

diversa ed estranea al contesto normativo, che il quesito ed il corpo

elettorale non possono creare ex novo né direttamente costruire"

(sentenza n. 13 del 1999); né può dirsi, con riguardo alla

richiesta ora sottoposta allo scrutinio di ammissibilità, che

l'introduzione dell'azione diretta nei confronti del magistrato,

accanto alla perdurante possibilità di proporre l'azione contro lo

Stato, possa realizzarsi grazie a meccanismi di riespansione o

autointegrazione dell'ordinamento attivati dall'eventuale abrogazione

popolare.

Il risultato che i promotori si propongono di provocare, in altri

termini, non deriverebbe "come effetto di sistema da un'operazione in

se stessa conforme alla natura abrogativa dell'istituto previsto

dall'art. 75 della Costituzione" (sentenza n. 31 del 1997).

Invece il fine che i promotori si propongono e che risulta

oggettivato nella domanda referendaria è perseguito in modo

contrario alla natura dell'istituto e pertanto inammissibile, poiché

la proposta referendaria non si presenta come puramente ablativa,

bensì come innovativa e sostitutiva di norme.

Nel presente caso, in altri termini, il quesito assumendo carattere

propositivo non può ricondursi allo schema dell'abrogazione

parziale, "perché non si propone tanto al corpo elettorale una

sottrazione di contenuto normativo, ma si propone piuttosto una nuova

norma direttamente costruita" (sentenza n. 36 del 1997).

4. - Come questa Corte ha già avuto modo di sottolineare, quando

l'abrogazione parziale venga perseguita mediante la soppressione dal

testo normativo di singole parole, "si accentua l'esigenza di

garantire al popolo, nell'esercizio del suo potere sovrano, la

possibilità di una scelta chiara" (sentenza n. 39 del 1997).

Nel presente giudizio di ammissibilità, quanto al requisito della

chiarezza, non si può omettere il rilievo di alcune gravi carenze.

La formulazione della domanda referendaria presenta infatti numerosi

elementi idonei a ingenerare confusione nell'elettore.

4.1. - È sufficiente enunciare, quale conseguenza automatica

dell'eventuale abrogazione dell'art. 7, l'unificazione del regime di

responsabilità per tutti i soggetti che a vario titolo partecipano

all'esercizio della funzione giudiziaria - dalla legge a seconda del

titolo differentemente considerati - e ancora, quale conseguenza

dell'eventuale abrogazione degli artt. 7 e 8, la commistione

dell'azione di regresso con quella di rivalsa, ben distinte ed

autonome nell'impianto della legge n. 117 del 1988.

4.2. - Ancora e più specificatamente si consideri la richiesta di

abrogazione della disposizione concernente il dies a quo per

l'esercizio dell'azione disciplinare, che deve essere esercitata

entro due mesi dalla comunicazione del provvedimento di

ammissibilità della domanda risarcitoria, anche se persegue

l'evidente finalità di eliminare ogni riferimento al giudizio di

ammissibilità della domanda di cui all'art. 5; una volta eliminata

la previsione del termine iniziale, si potrebbe ritenere che l'azione

disciplinare debba essere esercitata entro due mesi dalla notizia del

fatto, ovvero entro due mesi dalla proposizione dell'azione

risarcitoria. Ciò costituisce elemento di obiettiva incertezza,

tanto più grave ove si consideri che la norma in esame pone

l'obbligo, non la mera facoltà, dell'esercizio dell'azione

disciplinare, a differenza di quanto stabilito dalle disposizioni

generali relative al procedimento disciplinare dei magistrati.

4.3. - Un profilo particolarmente evidente di mancanza di chiarezza

del quesito si ravvisa nella richiesta di abrogazione delle parole

"costituente reato", contenute nell'art. 13 della legge, che

disciplina la responsabilità civile per fatti costituenti reato

commessi dal magistrato nell'esercizio delle sue funzioni, stabilendo

in tal caso il diritto del danneggiato al risarcimento dei danni nei

confronti sia del magistrato che dello Stato come responsabile

civile.

A seguito della eventuale abrogazione del menzionato inciso, il

magistrato sarebbe chiamato a rispondere per qualunque "fatto"

commesso nell'esercizio delle sue funzioni: la eventuale abrogazione

non potrebbe sensatamente accreditare una estensione della

responsabilità a qualsiasi "fatto" commesso dal magistrato

nell'esercizio delle sue funzioni. Dall'abrogazione peraltro

potrebbe derivare l'effetto per cui, in assenza di qualunque

riferimento alle fattispecie disciplinate dagli artt. 2 e 3 della

legge, la disposizione residua introdurrebbe ipotesi di

responsabilità diverse e più ampie rispetto a quelle tipiche di cui

ai citati articoli 2 e 3; ipotesi di responsabilità che sarebbero

poste a carico indistintamente di tutti coloro che partecipano

all'esercizio della funzione giudiziaria. Si tratta di un risultato

evidentemente contraddittorio con la finalità oggettivata nello

stesso quesito, che rappresenta un elemento di grave incertezza e

confusione, potenziata dalla permanenza nella rubrica del medesimo

articolo della qualificazione del fatto come reato.

5. - In conclusione, la rilevata natura propositiva e non meramente

abrogativa della richiesta referendaria in esame e la complessiva

mancanza di chiarezza del quesito da sottoporre al corpo elettorale,

inducono ad un giudizio di inammissibilità.