Sentenza n. 38/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma primo,

della legge 4 giugno 1991, n. 186 (Istituzione del comitato

interministeriale per la programmazione economica nel trasporto -

CIPET) promossi con ricorsi delle Province autonome di Bolzano e di

Trento, notificati il 22 luglio 1991, depositati in cancelleria,

rispettivamente, il 25 e il 29 successivi ed iscritti ai nn. 29 e 30

del registro ricorsi 1991;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 17 dicembre 1991 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi gli avvocati Roland Ritz per la Provincia autonoma di

Bolzano e Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e

l'Avvocato dello Stato Piergiorgio Ferri per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso ritualmente

notificato e depositato, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale nei confronti dell'art. 2, primo comma, lettere a),

b), c), e), g), h), i), m), n), della legge 4 giugno 1991, n. 186

(Istituzione del Comitato interministeriale per la programmazione

economica nel trasporto - CIPET), per violazione dell'art. 8, nn. 5,

17 e 18, dell'art. 14, primo comma, dell'art. 16, primo comma, dello

Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972,

n. 670) e delle relative norme di attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974,

n. 381; d.P. R. 19 novembre 1987, n. 527; decreto legislativo 25

gennaio 1991, n. 33), i quali attribuiscono alla suddetta Provincia

competenze legislative e amministrative di tipo esclusivo in materia

di urbanistica, lavori pubblici di interesse provinciale,

comunicazioni e trasporti d'interesse provinciale.

La ricorrente svolge, innanzitutto, la censura relativa all'art.

2, primo comma, lettera i), il quale stabilisce che il CIPET

"provvede con cadenza triennale, sentite le regioni,

all'aggiornamentodel Piano generale dei trasporti". La Provincia,

premesso che la questione non si porrebbe ove si ritenesse non

applicabile la norma impugnata alle province autonome, osserva che

l'incostituzionalità della suddetta previsione risulta evidente in

riferimento all'art. 2, terzo comma, della legge 15 giugno 1984, n.

245, il quale richiama le norme di attuazione dello Statuto contenute

nell'art. 20 del d.P.R. n. 381 del 1974, che prescrive per gli

aggiornamenti periodici del Piano generale dei trasporti "l'intesa

con le province autonome". Si tratterebbe, dunque, di un palese

contrasto, tanto più che questa Corte, con ordinanza n. 524 del

1988, avrebbe affermato che la suddetta intesa si applica sia alla

prima approvazione, sia ai successivi aggiornamenti del Piano.

Secondo la stessa ricorrente, inoltre, tutte le altre disposizioni

impugnate sarebbero costituzionalmente illegittime sia perché

incompatibili con i poteri provinciali connessi all'esercizio di

funzioni di carattere esclusivo attribuite alla ricorrente dalle

norme statutarie prima ricordate, sia perché contrastanti con i

principi costituzionali relativi alla funzione di indirizzo e

coordinamento e, in particolare, al principio di legalità.

Sotto i predetti profili, sarebbe incostituzionale, innanzitutto,

la disposizione contenuta alla lettera a), secondo la quale il CIPET

"emana direttive per coordinare la programmazione nel settore del

trasporto con la programmazione economica generale". Tale

disposizione contrasterebbe con il potere di programmazione degli

interventi di propria competenza nel settore del trasporto,

attribuiti alla ricorrente dallo Statuto speciale e dalle norme di

attuazione contenute nel d.P.R. n. 527 del 1987, che individua

tassativamente i poteri e le modalità d'intervento residuati in

materia allo Stato. Inoltre, la stessa disposizione, non stabilendo a

quali obiettivi o interessi costituzionali debbano essere finalizzate

le direttive del CIPET, non predeterminerebbe in alcun modo i

contenuti di queste ultime.

Ad analoghe censure è assoggettata anche la lettera b), secondo

la quale il CIPET "emana direttive per coordinare e semplificare le

procedure e l'azione delle amministrazioni ed enti pubblici nel

settore del trasporto e per garantire l'attuazione del Piano generale

dei trasporti". In contrario, infatti, non si potrebbe dire che la

copertura legislativa possa essere assicurata dal rinvio al Piano

generale dei trasporti, dal momento che le direttive ivi previste

sarebbero esercitabili anche indipendentemente dalle esigenze di

attuazione del Piano, e cioè al solo scopo di coordinare le procedure e le azioni delle amministrazioni pubbliche operanti nel

settore.

Per ragioni del tutto simili sarebbe incostituzionale anche la

lettera c), secondo la quale il CIPET "emana direttive per definire

gli schemi di convenzione relativi ai progetti integrati nel settore

del trasporto, nel rispetto dell'autonomia delle regioni e degli enti

locali", non potendo riconoscersi un significato prescrittivo alla

formula di salvezza ivi contenuta, tanto più che pone sullo stesso

piano autonomie del tutto diverse fra loro.

Censure analoghe a queste sono formulate avverso le disposizioni

contenute nella lettera e) e nella lettera m). Secondo la prima di

tali disposizioni, il CIPET emana direttive per l'adeguamento e il

coordinamento con il Piano generale dei trasporti di tutti i piani e

programmi, adottati o in corso di realizzazione o anche di

elaborazione, delle amministrazioni statali, di quelle regionali o

locali, nonché di enti pubblici e di società, che prevedano

interventi comunque incidenti sul settore del trasporto, prevedendo

l'adeguamento dei piani degli enti interessati entro 90 giorni

dall'emanazione delle direttive stesse. Secondo la disposizione

contenuta nella lettera m), al fine di permettere al CIPET di

valutare la conformità dei predetti piani rispetto agli obiettivi di

quello generale e alle direttive emanate ai sensi della lettera e),

le amministrazioni e gli enti sopra indicati trasmettono i propri

piani attuativi al Comitato interministeriale, che si esprime entro

il termine di 90 giorni dalla comunicazione, decorso inutilmente il

quale si intende dato il parere favorevole. La stessa disposizione

aggiunge, subito dopo, che "il parere contrario del CIPET determina

la sospensione dell'efficacia del piano o programma generale, che si

trasmette a tutti gli strumenti e provvedimenti attuativi" e che "le

opere previste dal piano o programma generale su cui il CIPET ha

espresso parere contrario non possono usufruire di finanziamenti

pubblici".

Oltre ai motivi già fatti valere per le altre censure, la

ricorrente argomenta sulla peculiarità del potere di direttiva

previsto dalle disposizioni in esame, poiché questo consiste sia

nella fissazione degli obiettivi e dei criteri, sia in un riesame di

tutti i piani e i programmi già adottati in passato. È chiaro che

quest'ultimo, comportando un esercizio successivo del potere di

direttiva, ha l'effetto di costringere l'ente che ha adottato il piano a modificarlo in conformità alle prescrizioni date, le quali non

possono essere che puntuali e specifiche. Sicché, conclude la

Provincia, più che di un potere di direttiva si dovrebbe parlare di

un potere di controllo atipico, che, se può essere legittimamente

esercitato verso le amministrazioni statali e le imprese private, non

può esserlo, di certo, verso funzioni amministrative riconducibili a

competenze provinciali di tipo esclusivo. La lettera m), poi, collega

a tale potere di controllo, espresso attraverso un parere del CIPET,

effetti altrettanto atipici, poiché al parere negativo consegue "la

sospensione dell'efficacia" dell'atto di programmazione già adottato

e dei relativi provvedimenti attuativi, nonché l'impossibilità per

le opere previste di fruire dei finanziamenti pubblici e, quindi,

anche di quelli provinciali. Si tratta, dunque, di un potere che, a

ben vedere, sembra più correttamente qualificabile come un potere

"straordinario" di annullamento nei confronti degli atti provinciali,

atti che, nel caso di Bolzano, consistono anche in leggi (come il Piano territoriale provinciale, che non potrebbe non rientrare tra gli

"interventi comunque incidenti sul settore del trasporto").

Censure identiche a quelle mosse alle disposizioni da ultimo

menzionate sono state formulate con riferimento alle previsioni

contenute nella lettera h), le quali estendono in pratica il

meccanismo definito nelle lettere e) ed m) alle "direttive per

l'elaborazione e l'adeguamento dei piani regionali dei trasporti al

Piano generale dei trasporti", nel senso che dispongono un analogo

controllo di conformità, compresa l'ipotesi del silenzio-assenso nel

caso che il parere non sia dato nel termine di 90 giorni dalla

comunicazione. Secondo la Provincia di Bolzano, anche a tali

direttive si dovrebbe applicare la conseguenza della "sospensione

dell'efficacia" e della cessazione dei finanziamenti pubblici,

sicché a tale proposito vanno ripetute le censure riportate nel

capoverso precedente.

Per ragioni simili a quelle ricordate all'inizio appare

incostituzionale - sempre secondo la provincia ricorrente - la

previsione, contenuta nella lettera g), che assegna al CIPET il

potere di emanare direttive concernenti "nuove iniziative legislative

e regolamentari in ordine all'adeguamento della politica tariffaria e

della disciplina in materia di contributi ( ..) agli obiettivi del

Piano generale dei trasporti": un potere di direttiva che,

oltretutto, si rivolgerebbe, incostituzionalmente, agli organi

titolari delle funzioni legislative statale e provinciale.

Infine, incostituzionale sarebbe anche la disposizione contenuta

nella lettera n), per la quale il CIPET "formula proposte circa

l'attività di ricerche e di studi dell'Istituto superiore dei

trasporti - ISTRA s.p.a. e di altri istituti con specifica

specializzazione nel settore del trasporto". Tale disposizione,

infatti, sarebbe illegittima per la parte che si riferisce alle

ricerche e agli studi riguardanti il trasporto nell'ambito

provinciale, per violazione del ricordato art. 8, n. 18, dello

Statuto speciale.

2. - Con un distinto ricorso, regolarmente notificato e

depositato, la Provincia autonoma di Trento ha impugnato le medesime

disposizioni contestate nel ricorso della Provincia di Bolzano,

esclusa quella contenuta nella lettera n), per violazione degli

stessi parametri di costituzionalità indicati nel precedente

ricorso, ad eccezione dell'art. 14 dello Statuto speciale.

La ricorrente, premesso che la legge n. 186 del 1991 segue una

logica di settore - opposta a quella propria delle leggi precedenti,

che avevano salvaguardato l'autonomia provinciale con clausole di non

applicabilità o con la previsione di applicabilità soltanto in base

a norme speciali, - osserva che al nuovo Comitato si affidano compiti

apparentemente attuativi del Piano generale dei trasporti, ma in

realtà di pianificazione del settore, con poteri autoritativi e

vincolanti anche nei confronti delle regioni e delle province

autonome: compiti la cui natura risulta più chiaramente dall'art. 2,

secondo comma, lettera i), in virtù del quale al CIPET viene

trasferito un potere, quello di aggiornamento triennale del Piano

generale dei trasporti e di indicazione dell'ammontare di risorse

pubbliche da destinare al finanziamento degli interventi nel settore,

che spettava al CIPE, in base all'art. 4, secondo comma, della legge

n. 245 del 1984. Secondo la Provincia di Trento, nessun dubbio

potrebbe sorgere circa l'applicabilità della legge alle province

autonome, poiché queste ultime sono espressamente menzionate

nell'art. 1, quarto comma, della legge n. 186 del 1991, laddove si

dice che esse sono chiamate a intervenire ai lavori del CIPET, senza

diritto di voto, per l'esame di argomenti di loro interesse.

Le disposizioni contenute nelle lettere a), b) e c) sarebbero

illegittime, ad avviso della ricorrente, ovviamente sempreché siano

ritenute applicabili alle province autonome, dal momento che

violerebbero le norme di attuazione che prevedono la necessità

dell'intesa, come confermato da questa Corte con l'ordinanza n. 524

del 1988. In particolare, la lettera b) andrebbe sottoposta a questa

regola in quanto si tratta di disposizioni integrative del piano,

così come la lettera c), salvo a interpretare la clausola di

salvezza delle competenze contenuta in quest'ultima disposizione,

come rinvio implicito alla richiesta intesa.

Per gli stessi motivi dovrebbe essere considerata incostituzionale

la lettera g), sempreché questa sia riferibile anche alle iniziative

legislative e regolamentari della Provincia di Trento.

Anche rispetto alle disposizioni contenute nelle lettere e), h) ed

m), la ricorrente propone le medesime censure, dal momento che si

tratta di direttive vincolanti integrative del Piano generale dei

trasporti, le quali, da un lato, non vengono sottoposte alle procedure d'intesa prescritte dall'art. 2, terzo comma, della legge n. 245

del 1984 e, dall'altro, sono destinate a incidere in un campo

riservato alla competenza esclusiva della Provincia in tema di

programmazione dei trasporti e urbanistica, per il cui esercizio sono

già previste apposite procedure di coordinamento nelle norme di

attuazione contenute nel d.P.R. n. 381 del 1974. Queste ultime,

infatti, lungi dal prevedere una superiorità del Piano generale dei

trasporti sugli altri piani, impongono ai programmi statali di

adeguarsi al piano urbanistico provinciale e ai piani territoriali di

coordinamento, alla cui formazione lo Stato partecipa presentando

osservazioni in sede di progetto. Sempre ad avviso della ricorrente,

le disposizioni ora esaminate violerebbero anche l'art. 6 del d.P.R.

n. 527 del 1987, in base al quale spetta a un comitato paritetico

proporre misure di coordinamento, e l'art. 21, secondo comma, del

d.P.R. n. 381 del 1974, il quale prevede la competenza della Giunta

provinciale per la deliberazione dei piani urbanistici. Sugli altri

profili attinenti alle stesse disposizioni la Provincia di Trento

formula censure analoghe a quelle svolte nel ricorso della Provincia

di Bolzano.

Infine, quanto alla lettera i), la ricorrente ne contesta la

costituzionalità soltanto nel caso che l'abrogazione ivi stabilita

dell'art. 4, secondo comma, della legge n. 245 del 1984 comporti come

conseguenza che il terzo comma dell'art. 2, il quale prevede che gli

aggiornamenti del Piano debbono essere sottoposti ad intesa, non si

applichi più. In tal caso, infatti, i contenuti del Piano sarebbero

determinati con atto unilaterale dello Stato, in violazione con

quanto affermato da questa Corte nell'ordinanza n. 524 del 1988.

3. - In entrambi i giudizi si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri con memorie di contenuto identico, vòlte a

richiedere il rigetto dei ricorsi, senza svolgere, peraltro, alcuna

difesa in merito e facendo riserva per ogni controdeduzione in

successivi scritti difensivi.

4. - In prossimità dell'udienza ha presentato un'ulteriore

memoria la Provincia autonoma di Bolzano, la quale, oltre ad

insistere sui propri argomenti, osserva che l'interpretazione

adeguatrice, relativa alla considerazione dell'art. 2, terzo comma,

della legge n. 245 del 1984 come norma tuttora applicabile,

porterebbe a salvare dalle censure proposte in riferimento

all'obbligo dell'intesa soltanto la lettera i), non già le altre

disposizioni impugnate, visto che la legge citata concerne unicamente

gli aggiornamenti del piano. Per le restanti disposizioni, sottolinea

la ricorrente, le censure sotto il profilo della lesione del

principio di "leale cooperazione" permangono, poiché non può

considerarsi garanzia sufficiente la previsione relativa alla

partecipazione, senza diritto di voto, del Presidente della Giunta

provinciale alle riunioni del CIPET quando si discutono oggetti di

specifico interesse provinciale, non ricorrendo nel caso neppure i

lineamenti di un "organo misto" e, comunque, non essendo rispettati i

requisiti minimi di un coordinamento paritario.

In ogni caso, continua la ricorrente, per tutte le altre

disposizioni resta la macroscopica violazione del principio di

legalità, sia perché non tutte le direttive sono funzionalmente e

necessariamente legate all'attuazione del Piano generale dei

trasporti, sia perché quest'ultimo è anch'esso un atto

amministrativo avente contenuto d'indirizzo (tanto che, sotto tale

profilo, non può invocarsi legittimamente neppure l'interesse

nazionale, considerato che, come questa Corte ha affermato, siffatto

interesse può essere individuato e definito soltanto dal legislatore

statale).

5. - In prossimità dell'udienza ha presentato una memoria anche

l'Avvocatura generale dello Stato, la quale insiste per

l'infondatezza dei ricorsi.

Secondo l'Avvocatura dello Stato, nessun valido criterio

ermeneutico autorizza a ritenere che sia stato abrogato l'art. 2,

terzo comma, della legge n. 245 del 1984, istitutiva del Piano

generale dei trasporti, sicché la procedura dell'intesa ivi prevista

impedisce che i rapporti tra lo Stato, cioè il CIPET, e la Provincia

siano improntati a schemi di sottordinazione o di vincolo preventivo

quanto all'esercizio delle competenze provinciali da sottoporre a

intesa. Del resto, continua l'Avvocatura, questa Corte, con

l'ordinanza n. 524 del 1988, ha ritenuto che il modulo paritetico

dell'intesa, posto a presidio dell'autonomia provinciale nella

soggetta materia, va considerato operante (e su ciò concordava anche

allora la difesa dello Stato) tanto per la predisposizione del piano

e dei relativi aggiornamenti, quanto per le fasi successive di

approntamento e di approvazione. Pertanto, conclude l'Avvocatura

dello Stato, si deve ritenere che i limiti implicati dalla necessità

dell'intesa per l'approvazione del Piano generale dei trasporti e dei

relativi aggiornamenti operano anche con riguardo alle funzioni del

CIPET quando incidono nell'ambito territoriale delle Province

autonome.

6. - Nel corso della discussione orale, le ricorrenti hanno

insistito sulle loro posizioni. In particolare, la Provincia di

Bolzano ha affermato che se la tesi dell'Avvocatura dello Stato,

conducente a una pronunzia interpretativa di rigetto, può valere per

le disposizioni attinenti a poteri di programmazione, non potrebbe

applicarsi, invece, ai poteri di controllo, la cui

incostituzionalità deriverebbe dalla totale assenza di un'adeguata

base legislativa. La Provincia di Trento ha osservato che, se le cose

stessero come le descrive l'Avvocatura dello Stato, le ricorrenti non

avrebbero nulla da lamentare. Ma, poiché al CIPET sono stati

assegnati poteri ulteriori rispetto a quelli previsti dalla legge n.

245 del 1984, la Provincia ritiene che non sia possibile fare a meno

di una pronunzia, in parte, estensiva delle procedure d'intesa ai

nuovi poteri e, per altra parte, demolitiva dell'illegittima

interferenza del CIPET sull'efficacia dei piani provinciali (lettera

m).

L'Avvocatura dello Stato, per contro, premesso che la materia dei

trasporti va distinta da quella della urbanistica (tanto che la

lettera h) parla solo di piani dei trasporti e non di piani

urbanistici) e che su di essi incide anche la disciplina della

Comunità europea, osserva che le disposizioni impugnate hanno ad

oggetto soltanto i trasporti nazionali. Su tali basi, l'Avvocatura

insiste per la richiesta di una pronunzia interpretativa di rigetto,

che chiarisca, in particolare, la portata del concetto d'intesa

specialmente in relazione alla distinta nozione di cogestione e in

considerazione dei diversi interessi di cui sono portatori i soggetti

che nel caso sono chiamati all'intesa. Considerato in diritto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la

Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato questione di legittimità

costituzionale nei confronti dell'art. 2, primo comma, lettere a),

b), c), e), g), h), i), m) ed n) della legge 4 giugno 1991, n. 186

(Istituzione del comitato interministeriale per la programmazione

economica nel trasporto - CIPET), per lesione delle competenze di

tipo esclusivo in materia di urbanistica, lavori pubblici d'interesse

provinciale, comunicazione e trasporti d'interesse provinciale, ad

essa assicurate dall'art. 8, nn. 5, 17, 18, dall'art. 14, primo

comma, e dall'art. 16, primo comma, dello Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e dalle relative

norme di attuazione, con particolare riferimento all'art. 20 del

d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, nonché all'art. 6 del d.P.R. 19

novembre 1987, n. 527, e al decreto legislativo 25 gennaio 1991, n.

33.

Con distinto ricorso, anch'esso regolarmente notificato e

depositato, la Provincia autonoma di Trento ha sollevato questione di

legittimità costituzionale nei confronti delle medesime disposizioni

di legge, salvo quella contenuta nella lettera n), per violazione

degli stessi parametri costituzionali, ad eccezione dell'art. 14,

primo comma, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige.

Poiché i giudizi comportano in gran parte la risoluzione di

questioni identiche, essi vanno riuniti per essere decisi con

un'unica sentenza.

2. - Occorre preliminarmente esaminare la riserva espressa dalla

difesa della Provincia di Bolzano in relazione a svariate

disposizioni, e ripresa in via precauzionale da quella della

Provincia di Trento, attinente alla non applicabilità della legge n.

186 del 1991 alle ricorrenti. In realtà, questa ipotesi

interpretativa non ha alcun fondamento.

Come ha ricordato la stessa difesa della Provincia di Trento,

l'applicabilità della suddetta legge alle ricorrenti deve

ammettersi, in via di principio, soprattutto in considerazione del

rilievo che la stessa legge, all'art. 1, quarto comma, prescrive che

"devono esser chiamati ad intervenire per l'esame di argomenti di

rispettivo interesse, senza diritto di voto, i presidenti delle

regioni e i presidenti delle province autonome di Trento e di

Bolzano". Ed, inoltre, non è privo di significato che né dai lavori

preparatori, né da altre disposizioni della legge n. 186 del 1991

possono trarsi indicazioni nel senso della non applicabilità alle

Province della stessa legge, essendo vero, piuttosto, che,

trattandosi di competenze riconducibili all'attuazione del Piano

generale dei trasporti, queste non possono non riguardare anche i

territori delle Province autonome. Sicché, sulla base degli standards costantemente applicati da questa Corte (v., specialmente,

sentenze nn. 210 e 433 del 1987, 1000 del 1988, 372 del 1989 e 49 del

1991), si deve escludere che, in linea generale, la legge n. 186 del

1991 non si applichi alle Province autonome di Trento e di Bolzano,

salva, pur sempre, la possibilità di dedurre in via interpretativa

che singole disposizioni non si riferiscono a campi riservati alle

competenze delle regioni o delle Province autonome.

3. - Le due ricorrenti contestano, sotto vari profili, la

legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma, lettera a),

secondo il quale il CIPET, al fine di svolgere le sue funzioni

istituzionali, attinenti all'informazione, alla programmazione e al

coordinamento delle diverse attività nel settore del trasporto nelle

sue diverse componenti e modalità, "emana direttive per coordinare

la programmazione nel settore del trasporto con la programmazione

economica generale".

Le censure non sono fondate.

Il Comitato interministeriale per la programmazione economica nel

trasporto (CIPET) è un organo infragovernativo, presieduto dal

Presidente del Consiglio dei ministri o, per sua delega, dal Ministro

del bilancio e della programmazione economica, il quale opera

nell'ambito del Comitato interministeriale per la programmazione

economica (CIPE). Il compito del CIPET è quello di elaborare e

adottare piani o programmi nazionali nel settore dei trasporti, al

fine di assicurare in tal campo un indirizzo unitario e un

coordinamento delle molteplici competenze in esso sussistenti. Ma,

come risulta anche dal suo incardinamento organizzativo, l'attività

di programmazione settoriale affidata al CIPET non può prescindere

da una visione della politica dei trasporti correlata con lo sviluppo

economico generale. La disposizione impugnata non fa altro che dare

forza normativa a tale esigenza, investendo il CIPET del compito di

formulare indirizzi al fine di coordinare la propria programmazione

di settore con quella economica generale, imputata al CIPE. Sicché,

trattandosi di una disposizione che stabilisce una forma di raccordo

fra due organi statali e fra le rispettive competenze, dalla sua

previsione nella legge impugnata non può derivare alcun effetto

lesivo nei confronti dell'autonomia costituzionalmente garantita alle

Province ricorrenti.

4. - Per ragioni del tutto simili vanno respinti anche i dubbi di

legittimità costituzionale sollevati dalle ricorrenti nei confronti

dell'art. 2, primo comma, lettera b), della legge n. 186 del 1991, il

quale dispone che il CIPET "emana direttive per coordinare e

semplificare le procedure e l'azione delle amministrazioni ed enti

pubblici nel settore del trasporto e per garantire l'attuazione del

Piano generale dei trasporti".

Per quanto riguarda il primo tipo di direttive, non v'è dubbio

che il loro oggetto è dato dalle procedure e dalle azioni di

amministrazioni e di enti pubblici sottoposti alle competenze dello

Stato. Il potere di coordinamento e di semplificazione previsto nella

disposizione impugnata, pertanto, non è diretto verso le

amministrazioni e gli enti dipendenti dalle Province autonome e,

quindi, la sua previsione non può esser considerata lesiva delle

attribuzioni delle ricorrenti, né in alcun modo interferente con

esse.

Eguale discorso vale per le direttive rivolte a garantire

l'attuazione del Piano generale dei trasporti. Anche in tal caso,

infatti, si tratta di indirizzi, i quali, pur se non sono

necessariamente finalizzati allo scopo del coordinamento e della

semplificazione, concernono in ogni caso le strutture organizzative e

i moduli di azione o, in una parola, gli strumenti operativi diretti

a permettere e ad assicurare l'attuazione del Piano generale dei

trasporti. Sicché non vi può esser dubbio che, pure per questa

parte, la disposizione impugnata non riguarda le amministrazioni o

gli enti dipendenti dalle Province autonome, rispetto ai quali

l'ordinamento prevede forme di indirizzo di carattere diverso.

5. - Non fondata, nei sensi di cui in motivazione, è la questione

di legittimità costituzionale sollevata dalle ricorrenti nei

confronti dell'art. 2, primo comma, lettera c), il quale conferisce

il potere al CIPET di emanare "direttive per definire gli schemi di

convenzione relativi ai progetti integrati nel settore del trasporto,

nel rispetto dell'autonomia delle regioni e degli enti locali".

La disposizione contestata ha ad oggetto il potere di direttiva

del CIPET in ordine alla determinazione degli schemi di convenzione

da utilizzare nell'ambito delle esperienze dei c.d. progetti

integrati. Questi ultimi sono previsti e definiti dal Piano generale

dei trasporti (paragrafo 37) come il modello più evoluto dei c.d.

progetti mirati, nel senso che sono diretti a fini specifici di

riequilibrio territoriale dei trasporti di una determinata area

attraverso uno sforzo congiunto di tutte le risorse e di tutti i

poteri che vi insistono. Ciò comporta che, sotto il profilo

funzionale, i progetti integrati sono connotati da una globalità

delle competenze coinvolte e da una contemporaneità delle azioni

tendenti alla risoluzione di tutte le problematiche trasportistiche e

territoriali concernenti l'area di intervento. Sotto il profilo

strutturale, poi, essi sono caratterizzati da un elevato grado di

coordinamento tra i singoli organi preposti alla gestione dei vari

modi di trasporto e gli organi centrali competenti nella

determinazione degli indirizzi di piano.

I progetti integrati sono uno strumento essenziale per

l'attuazione degli obiettivi del Piano generale dei trasporti e,

proprio perciò, sono regolati nel Piano stesso, il quale precisa

altresì, al medesimo paragrafo, che le convenzioni - quadro

costituiscono un "elemento base" dei predetti progetti, dei quali

riflettono le medesime caratteristiche strutturali e funzionali. In

altri termini, al pari dei progetti integrati, esse coinvolgono in

modo pieno e diretto competenze afferenti a materie assegnate alle

regioni e agli enti locali subregionali (urbanistica, viabilità e

lavori pubblici d'interesse regionale) e, finanche, competenze legislative e amministrative di tipo esclusivo, come nel caso specifico

delle Province ricorrenti (trasporti d'interesse provinciale,

urbanistica, viabilità e lavori pubblici d'interesse provinciale).

Esse, inoltre, comportano una forte integrazione fra le accennate

competenze regionali o provinciali e le competenze statali, comprese

quelle di indirizzo.

In questo quadro, i poteri di direttiva in ordine alla definizione

degli schemi di convenzione, previsti dalla disposizione impugnata,

vanno considerati come un indispensabile mezzo per dare funzionalità

al Piano generale dei trasporti, nel senso che dal loro esercizio

scaturiscono indirizzi e standards organizzativi che integrano il Piano medesimo al fine di rendere operativi i progetti cui si

riferiscono. Per tali ragioni ad esse vanno applicate le stesse

regole di formazione previste per il Piano generale e, più

precisamente, ad esse si applica la disposizione contenuta nell'art.

2, terzo comma, della legge 15 giugno 1984, n. 245 (Elaborazione del

piano generale dei trasporti), secondo la quale "a norma dell'art. 20

del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, il piano di cui al precedente

articolo 1 (Piano generale dei trasporti) e gli aggiornamenti di cui

al successivo art. 4 sono predisposti d'intesa con le province

autonome di Trento e Bolzano per quanto riguarda gli aspetti che

attengono all'ambito territoriale di tali province".

Questa conclusione, la quale deriva immediatamente dalla natura

delle direttive rivolte alla definizione degli schemi di convenzione

relativi ai progetti integrati, è conforme, innanzitutto, alle

ricordate norme di attuazione contenute nell'art. 20 del d.P.R. n.

381 del 1974, che, come ha più volte ricordato questa Corte (v., da

ultimo, sentt. nn. 224 del 1990 e 483 del 1991), non possono essere

derogate dal legislatore ordinario e devono ritenersi applicabili pur

nel silenzio della legge. Queste, infatti, stabiliscono che gli

interventi statali in materia di viabilità, linee ferroviarie e

aerodromi, compresi evidentemente quelli di natura organizzativa,

vanno comunque effettuati previa intesa con la provincia interessata.

Inoltre, la stessa conclusione è indubbiamente coerente con le

direttive del Piano generale dei trasporti, le quali, al paragrafo

già ricordato, prevedono che i "progetti integrati verranno redatti

secondo le indicazioni del CIPET, in accordo con le Regioni e i

Comuni interessati". Infatti, essendo le convenzioni-quadro un

elemento essenziale dei progetti integrati, è conseguenziale a ciò

che i principi di salvaguardia dell'autonomia regionale o provinciale

siano egualmente applicati alle une e agli altri.

Sulla base delle ragioni ora dette, non si può dubitare, dunque,

che l'inciso finale contenuto nella disposizione impugnata, per il

quale il CIPET emana direttive per la definizione degli schemi di

convenzione relativi ai progetti integrati "nel rispetto

dell'autonomia delle regioni ( ..)", debba esser interpretato nel

senso che, allorché le misure di coordinamento previste interessino

le competenze attribuite in via esclusiva alle Province autonome di

Trento e di Bolzano, la loro determinazione non può prescindere

dall'intesa con queste ultime. Interpretata in questo senso, la

disposizione contenuta nella lettera c) dell'art. 2, primo comma, non

può considerarsi lesiva dell'autonomia costituzionalmente garantita

alle ricorrenti.

6. - Per motivi in parte analoghi a quelli appena enunciati va

dichiarata non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione

di legittimità costituzionale sollevata da entrambe le ricorrenti

nei confronti dell'art. 2, primo comma, lettera i).

La disposizione impugnata stabilisce che il CIPET "provvede con

cadenza triennale, sentite le regioni, all'aggiornamento del Piano

generale dei trasporti che dovrà indicare per il triennio di

riferimento l'ammontare delle risorse pubbliche da destinare al

finanziamento degli interventi di settore del trasporto

rispettivamente di parte corrente e di parte capitale: è

conseguentemente abrogato il secondo comma dell'art. 4 della legge 15

giugno 1984, n. 245".

Come è stato ricordato nel punto precedente, le norme di

attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige

contenute nell'art. 20 del d.P.R. n. 381 del 1974 prevedono che

allorché lo Stato definisce i propri interventi in materia di

viabilità, di linee ferroviarie e di aerodromi deve determinarli

sulla base di un'intesa con la provincia autonoma interessata. Questa

disposizione, immodificabile e inderogabile da parte del legislatore

ordinario, è stata richiamata anche dall'art. 2, terzo comma, della

legge n. 245 del 1984, al fine specifico di stabilire che gli

aggiornamenti del Piano generale dei trasporti "sono predisposti

d'intesa con le Province autonome di Trento e Bolzano per quanto

riguarda gli aspetti che attengono nell'ambito territoriale di tali

province". Su tale disposizione questa Corte, chiamata a giudicare a

seguito di un ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, ha

affermato che al vincolo dell'intesa necessaria per l'approntamento

dello schema di piano non possono non sottostare anche le eventuali

successive modifiche (v. ord. n. 524 del 1988).

Le disposizioni ora riferite e la decisione di questa Corte appena

ricordata mostrano che, in ragione delle norme di attuazione dello

Statuto speciale contenute nel d.P.R. n. 381 del 1974, l'ordinamento

legislativo appresta per le Province autonome di Trento e di Bolzano

una disciplina speciale e diversa rispetto a quella stabilita dalla

norma impugnata per le regioni a statuto ordinario, nel senso che,

riguardo agli aggiornamenti del Piano generale dei trasporti, esige

una intesa tra il CIPET e le suddette Province allorché siano in

discussione profili di specifico interesse di queste ultime. Più

precisamente, la disposizione impugnata, la quale richiede che gli

aggiornamenti del Piano generale siano deliberati dal CIPET previo

parere delle regioni, non si pone in contrasto con la disciplina

speciale prima ricordata per il semplice motivo che la più tenue

forma di cooperazione in essa disposta non si riferisce alle

ricorrenti, le quali posseggono in materia competenze più estese di

quelle di cui sono titolari le regioni a statuto ordinario. Pertanto,

il dubbio di legittimità costituzionale sollevato da queste ultime

va rigettato, dal momento che, come ha riconosciuto anche

l'Avvocatura Generale dello Stato, alle Province autonome continua ad

applicarsi la disciplina speciale precedentemente illustrata. A

questa conclusione conduce sia il rilievo, più volte sottolineato da

questa Corte (v., da ultimo, sentt. nn. 224 del 1990 e 483 del 1991),

secondo il quale non è necessario un espresso richiamo

dell'applicabilità delle norme di attuazione alle autonomie

speciali, essendo implicito il rispetto delle stesse ogni volta che

non sia espressa una chiara ed esplicita volontà in senso contrario,

sia il rilievo che la disposizione impugnata significativamente

provvede ad abrogare l'art. 4, secondo comma, della legge n. 245 del

1984, il quale prevedeva che occorreva sentire le regioni, ma non

l'art. 2, terzo comma, della stessa legge, il quale, come si è

visto, richiama l'art. 20 delle norme di attuazione contenute nel

d.P.R. n. 381 del 1974 per richiedere sugli aggiornamenti del Piano

l'intesa con le Province autonome interessate.

7. - Le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalle

Province ricorrenti nei confronti dell'art. 2, primo comma, lettere

e) e h), vanno accolte nella parte in cui, ai fini del coordinamento

ivi disciplinato, non prevede l'intesa con le Province stesse.

La prima delle disposizioni impugnate stabilisce che il CIPET

emana direttive per l'adeguamento e il coordinamento, rispetto al Piano generale dei trasporti, dei piani e dei programmi regionali (o

provinciali) comunque incidenti sul settore del trasporto, anche se

già adottati o in corso di realizzazione, prevedendo l'obbligo di

adeguamento da parte delle regioni (o delle province autonome) entro

novanta giorni dall'emanazione della direttiva. La lettera h)

stabilisce, inoltre, che il CIPET emana direttive per l'elaborazione

e l'adeguamento dei piani regionali (o provinciali) dei trasporti

rispetto al Piano generale, alle quali le regioni dovranno adeguarsi

entro novanta giorni dall'emanazione della direttiva. In quest'ultimo

caso, la stessa disposizione stabilisce che il CIPET valuta la

conformità dei piani regionali (o provinciali) in relazione agli

obiettivi del Piano generale e alle direttive emanate, esprimendo

entro novanta giorni il proprio parere o intendendosi espresso parere

favorevole ove sia decorso inutilmente il medesimo termine.

Le disposizioni ora riferite comportano che il CIPET effettui il

coordinamento, anche in via successiva, rispetto al Piano generale

dei trasporti, di piani, come quelli urbanistico- territoriali o

quelli sui trasporti di interesse provinciale, i quali costituiscono

l'esercizio di competenze che lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige assegna alle Province ricorrenti in via esclusiva. Poiché

le misure di coordinamento previste comportano un vincolo di

adeguamento e poiché esse sono rivolte a comporre l'esercizio di

competenze primarie fra loro interferenti, non è ammissibile che

esse si svolgano al di fuori del modulo dell'intesa, come si è più

diffusamente motivato ad altro proposito, nei due punti

immediatamente precedenti.

8. - Va parzialmente accolta anche la questione concernente l'art.

2, primo comma, lettera m), il quale attribuisce al CIPET la

valutazione circa la conformità dei piani e dei programmi generali

delle province autonome (oltreché delle regioni), comunque incidenti

sul settore del trasporto, anche se già adottati o in corso di

realizzazione, rispetto agli obiettivi del Piano generale dei

trasporti e alle direttive emanate ai sensi della precedente lettera

e). Il parere negativo eventualmente comportato da tale valutazione

di conformità ha per conseguenza la sospensione dell'efficacia del

piano o programma generale e dei relativi strumenti o provvedimenti

attuativi, oltreché la perdita della possibilità di usufruire dei

finanziamenti pubblici per le opere previste nei suddetti piani o

programmi.

Ai sensi delle norme esaminate nei punti immediatamente precedenti

e delle pronunzie adottate in conseguenza da questa Corte, tanto il

Piano generale dei trasporti, con i successivi aggiornamenti, quanto

le direttive previste alla lettera e), vanno determinati, in

relazione agli aspetti di specifico interesse delle Province

autonome, d'intesa con queste ultime. L'adozione di tale forma di

collaborazione non esclude, ed anzi presuppone, la separazione delle

competenze fra Stato e Province autonome. In questo quadro, la

previsione della perdita di efficacia dei provvedimenti e dei piani

provinciali, con il conseguente venir meno del beneficio dei

finanziamenti pubblici, è lesiva delle competenze costituzionalmente

assegnate alle ricorrenti. Infatti, come questa Corte ha già

affermato (v. sent. n. 53 del 1991; ma v. anche sent. n. 229 del

1989), "in una Costituzione rigida come la nostra che conferisce alle

autonomie regionali un carattere politico e che connota la

ripartizione delle competenze fra Stato e regioni come un elemento

essenziale della struttura pluralistica dell'ordinamento ( ..) non

può lo Stato togliere, con un proprio atto amministrativo,

l'efficacia giuridica di provvedimenti adottati dalle amministrazioni

regionali". Questo vincolo vale, ovviamente, a maggior ragione nel

caso in cui i piani provinciali siano adottati con legge della

Provincia stessa.

Del resto, poiché gli atti da assumersi come parametri della

valutazione di conformità sono determinati d'intesa con le Province

ricorrenti, il parere negativo collegato a tale valutazione non può

avere altro effetto che quello di riattivare le procedure di intesa

al fine di addivenire a un pronto adeguamento.

9. - Non fondata è la questione di legittimità costituzionale

che le due ricorrenti hanno sollevato nei confronti dell'art. 2,

primo comma, lettera g), il quale dispone che il CIPET "emana

direttive concernenti nuove iniziative legislative e regolamentari in

ordine all'adeguamento della politica tariffaria e della disciplina

in materia di contributi a soggetti pubblici e privati che operano

nel settore del trasporto agli obiettivi del Piano generale dei

trasporti".

La non lesività della disposizione ora esaminata nei confronti

delle competenze costituzionalmente assegnate alle Province autonome

di Trento e di Bolzano deriva dall'evidente carattere di indicazioni

tecnico-politiche o di suggerimenti connaturato alle "direttive" ivi

previste. Queste ultime, infatti, sono chiaramente rivolte ad

assicurare la coerenza della politica tariffaria e della disciplina

dei contributi rispetto agli obiettivi del Piano generale mediante

proposte al Legislatore o all'Esecutivo, proposte che questi, nella

loro incontestabile libertà di apprezzamento, valuteranno se e in

che misura tradurre in leggi o regolamenti.

10. - Va, infine, rigettata la questione di legittimità

costituzionale che la sola Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato

nei confronti dell'art. 2, primo comma, lettera n), a norma del quale

il CIPET "formula proposte circa l'attività di ricerche e studi

dell'Istituto superiore dei trasporti - ISTRA s.p.a. e di altri

istituti con specifica specializzazione nel settore del trasporto". A

parte il fatto che qui si tratta di una disposizione che prevede

soltanto proposte, e non già vincoli, è decisivo che in ipotesi si

versi nell'ambito di potestà statali, la cui esplicazione è diretta

nei soli confronti di istituti non dipendenti dalle regioni o dalle

province autonome.