Sentenza n. 38/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 9 del

D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 13 dicembre 1960 dal Tribunale di Genova nel

procedimento civile vertente tra Lagomarsino Giovanni e l'Istituto

nazionale della previdenza sociale, iscritta al n. 27 del Registro

ordinanze 1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 83 del 1 aprile 1961;

2) ordinanza emessa il 26 ottobre 1960 dal Tribunale di Torino nel

procedimento civile vertente tra Ravotto Maria e l'Istituto nazionale

della previdenza sociale, iscritta al n. 45 del Registro ordinanze 1961

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 112 del 6

maggio 1961.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 7 marzo 1962 la relazione del

Giudice Michele Fragali;

uditi l'avv. Benedetto Bussi, per gli eredi di Lagomarsino

Giovanni, l'avv. Nicola De Pasquale, per Ravotto Maria, l'avv. Guido

Nardone, per l'Istituto nazionale della previdenza sociale, e il

sostituto avvocato generale dello Stato Valente Simi, per il Presidente

del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con le ordinanze del 13 dicembre e del 26 ottobre 1960,

emesse, la prima dal Tribunale di Genova, nella causa iniziata da

Giovanni Lagomarsino contro l'Istituto nazionale della previdenza

sociale, e la seconda, dal Tribunale di Torino, in altra causa

instaurata contro lo stesso Istituto da Maria Ravotto, è stata

proposta una questione di illegittimità costituzionale relativamente

all'art. 9 del D.P.R. 26 aprile 1957. n. 818. che si è ritenuto

esorbitante dai limiti della delegazione legislativa accordata al

Governo dalla legge 4 aprile 1952, n. 218.

L'articolo denunziato stabilisce che le marche assicurative

relative ai periodi anteriori di oltre cinque anni alla data di

riconsegna all'Istituto delle tessere personali su cui sono applicate,

sono inefficaci a tutti gli effetti e non sono rimborsabili; e le

ordinanze predette osservano che il principio così adottato non ha

corrispondenza nelle norme da coordinare e da riunire in base alla

predetta delegazione, perché queste (artt. 43, 44, reg. 28 agosto

1924, n. 1422) determinano soltanto che la validità delle tessere

personali è, di regola, di due anni e che, scaduto detto termine, le

tessere debbono essere riconsegnate all'Istituto per la loro

sostituzione. Secondo le ordinanze, la disposizione denunziata non è

nemmeno norma transitoria o di attuazione della legge di delegazione;

la quale non lascia intendere di volere la suddetta sanzione di

inefficacia.

2. - L'ordinanza del Tribunale di Genova è stata notificata alle

parti il 24 e il 27 gennaio 1961. Il 25 gennaio 1961 è stata

notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai

Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica. È

stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 1 aprile 1961, n. 83.

L'ordinanza del Tribunale di Torino è stata notificata alle parti

il 7 marzo 1961. Il 15 marzo successivo è stata notificata al

Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti della

Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica. È stata pubblicata

il 6 maggio 1961 nella Gazzetta Ufficiale, n. 112.

Nel processo relativo all'ordinanza del Tribunale di Genova sono

comparsi gli eredi del Lagomarsino, deceduto nelle more del giudizio, e

l'Istituto nazionale della previdenza sociale. In quello relativo

all'ordinanza del Tribunale di Torino sono comparsi la Ravotto e

l'Istituto predetto.

La Presidenza del Consiglio è intervenuta soltanto nel primo

processo.

3. - Gli eredi Lagomarsino, nelle deduzioni depositate il 20

aprile 1961, rilevano che la norma denunziata non può ritenersi

preesistente alla formazione del testo unico; non si può nemmeno

qualificare transitoria perché riguarda anche rapporti futuri; non è

di attuazione perché crea un'ipotesi nuova. Le norme positive

anteriori davano alle tessere una durata biennale, ma nulla disponevano

sulla validità ed efficacia delle marche applicate sulle tessere

riconsegnate oltre il biennio; e, se pure la disposizione impugnata

avesse carattere interpretativo, anche sotto tale aspetto starebbe

fuori dei limiti della delegazione, che non riguardava

l'interpretazione di norme preesistenti. Mancando in precedenza norme

che regolavano la materia, non si può nemmeno supporre, secondo gli

eredi Lagomarsino, che quella impugnata era necessaria per coordinare

norme succedentisi. Il principio accolto non si può desumere dalla

norma del regolamento del 1924, che dà una durata biennale alle

tessere, perché è diversa la materia di tale durata e quella

dell'efficacia delle marche, e perché il regolamento predetto dispone

che solo "di regola" le tessere personali hanno validità biennale:

quella norma intende perciò avere una finalità di organizzazione e

neanche vieta l'applicazione di marche assicurative su tessere

rilasciate da oltre due anni, tanto vero che, in precedenza, l'Istituto

non ha mai escluso la validità delle marche apposte su tessere

scadute. Gli eredi Lagomarsino si richiamano, infine, alla

giurisprudenza della Corte di cassazione, che ha ritenuto valida prova

del pagamento dei contributi le ricevute di acquisto delle marche e i

bollettini di versamento di conto corrente postale e ha ammesso la

prova testimoniale dell'acquisto e del versamento, quando il datore di

lavoro dimostri di avere perduto senza sua colpa i detti documenti.

La Ravotto, nelle deduzioni depositate il 28 aprile 1961, rileva

pure che la norma denunziata non può ritenersi di attuazione o

transitoria rispetto ai principi della legge di delegazione: fu diretta

a normalizzare uno dei settori più delicati dell'attività

previdenziale e ispirata all'indispensabile esigenza di evitare, da un

lato, l'intrinseca ingiustizia derivante dalla corresponsione di

pensioni pressoché uguali ai lavoratori aventi anzianità di servizio

sensibilmente diversa e, dall'altro, di snellire un meccanismo

funzionale di liquidazione, appesantitosi oltre ogni limite razionale,

con la conseguenza di inevitabile aggravio di costi di gestione e di

ineliminabili ritardi nella liquidazione. Pure la Ravotto rileva che

nessuna delle leggi anteriori regola l'efficacia delle marche

assicurative, in modo che nemmeno per essa la norma è di

coordinamento; all'uopo viene ricordato che, per la Corte di

cassazione, la mancata riconsegna tempestiva della tessera ha il solo

effetto di imporre all'assicurato di provare altrimenti il versamento

dei contributi e la concorrente prestazione di lavoro subordinato,

giacché manca una norma che ad essa ricolleghi effetti di decadenza.

4. - Nelle deduzioni depositate il 18 aprile 1961, riguardo alla

ordinanza del Tribunale di Genova, l'Istituto nazionale della

previdenza sociale rileva che l'art. 55 del R.D.L. 4 ottobre 1935, n.

1827, stabilisce che i contributi assicurativi si prescrivono con il

decorso di cinque anni dalla data in cui debbono essere versati e

sancisce il divieto di versamento dopo che sia trascorso il predetto

termine di prescrizione; onde non potrebbe non conseguirne

l'inefficacia di versamenti fatti in contrasto con quel divieto.

L'Istituto osserva, inoltre, che la disciplina minuziosa che le leggi e

i regolamenti anteriori dettano, sia per le tessere che per le marche,

comprova che la tessera, sulla quale il contributo si può dire sia

incorporato all'atto del pagamento, è l'unico documento di quietanza

ed insieme l'unico contrassegno del diritto alle prestazioni; non è

perciò concepibile che un simile documento possa restare nella

disponibilità incontrollata del datore di lavoro o del lavoratore

interessato, per un tempo che ecceda i limiti imposti per la validità

del pagamento. La norma denunziata, quindi, secondo l'Istituto, ha

inteso perfezionare la disciplina delle modalità di esecuzione

dell'obbligazione di contribuire, collegando al termine per adempiere

quello concesso per esibire la prova dell'adempimento; e legittimamente

dichiara irripetibile il contributo indebitamente versato dopo maturata

la prescrizione. Si noti, conclude l'Istituto, che è impossibile

accertare, a tanta distanza di tempo, a favore di chi debba operarsi il

rimborso; mentre, il decorso del termine prescrizionale, per sua

natura, è di ostacolo ad ogni indagine intorno agli eventi del

rapporto giuridico estinto.

Nelle deduzioni depositate il 25 maggio 1961, relativamente

all'ordinanza del Tribunale di Torino, l'Istituto rileva che la legge

delegante ha affermato la regola che i contributi debbono essere

corrisposti in unica soluzione allo scadere di ogni periodo di paga,

sottolineando, in tal modo, il rilievo che occorre dare, in un sistema

assicurativo, alla puntualità dell'adempimento; in modo che la norma

impugnata non ha fatto che attuare la volontà espressa del legislatore

previdenziale, disciplinando l'onere della tempestiva esibizione della

prova dell'adempimento dell'obbligo di versare i contributi. È

evidente, soggiunge l'Istituto, che l'aver trattenuto presso di sé,

oltre il tempo prescritto, un documento come la tessera assicurativa,

non può non influire sul valore probatorio dello stesso; e, pertanto,

la norma impugnata va intesa come diretta ad armonizzare la disciplina

della prova, unica ed essenziale per legge, con quella dell'adempimento

dell'obbligazione di pagare i contributi assicurativi, imponendo un

ragionevole onere di diligenza a chi forma e custodisce il documento.

La sanzione della non rimborsabilità è connessa anche al fatto che le

marche si consumano con l'uso.

5. - il Presidente del Consiglio dei Ministri, nelle deduzioni

depositate il 17 febbraio 1961, dopo aver rilevato che è in

discussione soltanto la validità dei contributi e non anche la loro

rimborsabilità , non avendo l'ordinanza a questa esteso i suoi dubbi,

fa proprio l'assunto dell'Istituto, secondo il quale la ratio della

disposizione denunziata deve ravvisarsi nel coordinamento fra le norme

della legge delegante, che aveva modificato le precedenti disposizioni

sulla durata delle tessere assicurative, e il principio dell'art. 55

del R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, per cui non sono ammessi

versamenti di contributi assicurativi, né possono esserne ricevuti

dall'Istituto dopo trascorso il termine di cinque anni.

La norma impugnata ha inteso evitare che si potesse versare

qualsiasi contributo anche decorso il quinquennio per il solo fatto di

essere in possesso di vecchie tessere non utilizzate; e ha

sostanzialmente chiarito che data di versamento dei contributi deve

essere considerata, non quella scritta dalla parte sulle marche, ma

l'altra in cui la tessera viene consegnata all'Istituto e diventa,

quindi, certa e operante nei suoi confronti.

6. - Gli eredi Lagomarsino, nella memoria 22 febbraio 1962,

contestano che la norma denunziata possa ritenersi di attuazione

dell'art. 55 del R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, o di coordinamento

delle disposizioni della legge di delegazione con tale articolo,

secondo l'assunto dell'Istituto e della Presidenza del Consiglio.

L'articolo predetto, essi rilevano, non stabilisce la prescrizione dei

contributi già versati, ma fa divieto di versare contributi ove siano

trascorsi cinque anni dal giorno in cui avrebbero dovuto essere

corrisposti; viceversa l'art. 9 del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818,

dispone che l'inadempimento dell'obbligo di consegna della tessera fa

divenire inefficaci le marche apposte da oltre i cinque anni, vale a

dire disciplina un'ipotesi del tutto distinta e diversa da quelle

considerate nell'art. 55 su citato. Si nega che la legge di delegazione

contenga norme sulla durata della tessera assicurativa alle quali

l'articolo stesso avrebbe dovuto essere coordinato e si afferma che la

norma denunziata ha innovato il sistema anteriore, perché ha ritenuto

che data di pagamento dei contributi è quella di consegna della

tessera in contrasto con le disposizioni degli artt. 51, 53 e 111 del

citato R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, che considerano versamento

l'acquisto delle marche e l'applicazione di esse sulle tessere

personali. Non v'era nemmeno necessità di evitare l'utilizzazione

tardiva di vecchie tessere, perché, per l'art. 8 della legge 4 aprile

1952, n. 218, l'acquisto delle marche deve avvenire in coincidenza con

il versamento del contributo al fondo per l'adeguamento delle pensioni,

presso il medesimo ufficio che riceve il detto contributo.

7. - La Ravotto ha presentato una memoria, che è pervenuta alla

cancelleria, a mezzo del servizio postale, il 24 febbraio 1962, dopo

cioè la scadenza del termine prescritto.

All'udienza di discussione le parti comparse hanno illustrato i

rispettivi punti di vista. Considerato in diritto :

1. - I due procedimenti debbono essere riuniti e decisi con unica

sentenza.

Infatti, le ordinanze del Tribunale di Genova e di quello di Torino

propongono una identica questione di legittimità costituzionale

riguardo ad un medesimo articolo: l'art. 9 del D.P.R. 26 aprile 1957,

n. 818, che attuò la delegazione conferita al Governo con l'art. 37

della legge 4 aprile 1952, n. 218.

2. - La disposizione denunziata non ha rispettato i limiti della

delegazione.

Era stata conferita al Governo la facoltà di riunire in testo

unico le leggi sull'assicurazione per l'invalidità, la vecchiaia e i

superstiti, di coordinarle fra loro e di dettare norme transitorie e di

attuazione delle disposizioni contenute nella legge delegante.

L'esecutivo non aveva perciò il potere di modificare la portata che le

disposizioni vigenti al tempo della delegazione avevano attribuito

all'obbligo dell'assicurato o del datore di lavoro di riconsegnare

all'Istituto per il rinnovo, entro il termine legale, la tessera

personale di assicurazione.

Siffatto obbligo fu imposto con il R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827,

allo scopo, come ha deciso anche questa Corte (30 dicembre 1961, n.

75), di conferire certezza alla data dei versamenti indicata sulle

marche che si applicano sulla tessera entro i termini della durata di

essa; in modo che, dopo la riconsegna del documento, la predetta data

più non possa contestarsi. Il ritardo nella richiesta di rinnovo della

tessera adduce perciò, secondo l'ordinamento anteriore alla legge

delegata, solo alla conseguenza di rendere inopponibili all'Istituto i

versamenti che appaiono eseguiti oltre quei termini, non di impedire

all'interessato di dimostrare la verità della data contestabile.

Infatti, nessuna norma di quell'ordinamento fa arguire che la

riconsegna della tessera sia l'unico mezzo di accertamento della

verità della data predetta o che la sua omissione o il suo ritardo

implichi la decadenza dell'interessato dal diritto di far valere i

versamenti provati dalle marche; ed implichi tale decadenza pur quando,

con prove aventi un grado di certezza uguale a quello che può

desumersi dal fatto della consegna (arg. ex art. 2704, comma primo,

Cod. civ.), si dimostri che non sono fittizie le date iscritte sulle

marche.

Viceversa la norma impugnata, dichiarando inefficaci le marche che,

nella tessera di assicurazione, sono riferite a periodi di paga

risalenti a più di cinque anni prima della sua riconsegna, ha elevato

questa formalità a presupposto unico ed insostituibile del diritto al

computo di quelle marche; ed è perciò che la norma ha esorbitato

dall'ambito della delegazione.

3. - Hanno sostenuto l'Ente assicuratore e la Presidenza del

Consiglio dei Ministri che la riconsegna della tessera completa la

fattispecie del versamento dei contributi; e così ne traggono la

conseguenza che la medesima ha un valore trascendente il semplice

effetto della incontestabilità della data apposta sulle marche, e, se

eseguita dopo il quinquennio, implica un pagamento effettuato oltre il

termine di prescrizione.

Sta però in contrasto con codesto assunto il sistema delle leggi

in cui la norma denunziata si inserisce. Da un lato, infatti, in forza

degli artt. 51, 53 e 111 del citato R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, le

marche debbono essere applicate sulla tessera entro cinque giorni dalla

scadenza di ogni periodo di paga, e, nel caso di tardivo versamento, a

seconda dei casi; o debbono essere corrisposti gli interessi con

decorrenza dal primo giorno del mese successivo a quello in cui il

versamento stesso avrebbe dovuto eseguirsi o deve essere pagata una

penale equivalente all'importo dei contributi non versati; dall'altro

lato, l'art. 8 della legge 4 aprile 1952, n. 218, (la legge delegante)

pone l'obbligo di effettuare l'acquisto delle marche simultaneamente al

versamento del contributo al fondo per l'adeguamento delle pensioni e

presso lo stesso ufficio che riceve quel versamento, ed eleva a dieci

giorni dalla scadenza del periodo di paga il termine entro cui deve

essere adempiuto all'obbligo di applicare sulla tessera le marche

acquistate. Queste norme fanno coincidere il tempo del versamento dei

contributi con quello dell'applicazione delle marche sul libretto, che

è l'atto attraverso il quale si individua l'assicurato: non si

spiegherebbe come la obbligazione degli interessi o della penale per

l'omesso o il ritardato versamento possa decorrere da un tempo

anteriore a quello della riconsegna della tessera assicurativa qualora

a tale riconsegna dovesse darsi l'efficacia di atto che completa la

fattispecie solutoria. Se questo valore essa avesse, ne risulterebbe

anzi la facoltà dell'obbligato di differire l'applicazione delle

marche sulla tessera fino alla scadenza del dovere di riconsegnarla; il

che sarebbe in netta opposizione con le norme sopra richiamate, le

quali collegano al periodo di paga la puntualità dell'adempimento.

Si aggiunga che l'art. 55 del richiamato R.D.L. 4 ottobre 1935, n.

1827, fa decorrere la prescrizione dell'obbligazione contributiva dal

giorno in cui i contributi dovevano essere versati e, quindi, le marche

dovevano essere applicate sulla tessera, non da quello in cui la

tessera doveva riconsegnarsi per il rinnovo; e con ciò ulteriormente

si dimostra che la riconsegna sta fuori dell'atto di adempimento.

4. - Non ha peso nemmeno l'altro assunto dell'Istituto di

previdenza e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, secondo il

quale la norma in discussione trae fondamento dal divieto imposto

all'Istituto di riconoscere versamenti che si affermino eseguiti da

più di cinque anni, ed è conseguente al duplice fatto che

l'obbligazione contributiva si prescrive in cinque anni e che non è

ammessa una regolarizzazione della posizione contributiva dopo il

decorso della medesima.

Base logica della disposizione che determina la prescrizione

quinquennale dell'obbligazione contributiva è che risulti omesso il

pagamento dei contributi per un periodo uguale. Si proibisce

all'Istituto di ricevere i contributi non corrisposti o di riconoscere

versamenti eseguiti dopo i cinque anni, ma non di riconoscere efficacia

ai versamenti eseguiti tempestivamente, risultanti da tessera

consegnata cinque anni dopo. La prescrizione stabilita nell'art. 55

suddetto riguarda cioè la pretesa dell'Istituto di costringere il

debitore al pagamento di contributi non ancora versati o quella del

debitore di regolarizzare una posizione ancora scoperta; ma nessuna di

tali due pretese si identifica con quella del debitore di far valere

versamenti effettivamente eseguiti. La quale, infatti, non postula una

istanza di regolarizzazione, ed oppone soltanto un pagamento

effettivamente verificatosi.

L'Istituto, ove la tessera sia presentata dopo la scadenza della

sua durata, potrà disconoscere i versamenti che rimontino a più di

cinque anni, perché potrebbero essere stati eseguiti dopo il decorso

della prescrizione. Ma dovrà riconoscerli ove sia dimostrato che essi

risalgono in realtà alle date che risultano dalle tessere. se

l'interessato fornisce prove del proprio assunto tali da suscitare il

dovuto grado di convinzione. La difficoltà di queste prove garantisce

contro il pericolo di una regolarizzazione posteriore al quinquennio;

che è il pericolo del quale non a torto si preoccupano tanto

l'Istituto quanto la Presidenza del Consiglio dei Ministri

5. - Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale

dell'art. 9 del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, che riguarda tutte le

sue parti e non soltanto il suo primo comma, perché tutta la sua

normativa presuppone l'esistenza, nel sistema delle leggi sulla

previdenza sociale, di un principio che la Corte ritiene gli sia del

tutto estraneo.