Sentenza n. 377/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale del decreto legislativo 30

giugno 1998, n. 244 (Trasferimento alle regioni a statuto speciale

delle funzioni del Ministero della difesa in materia di rifornimento

idrico delle isole minori, a norma dell'art. 55, comma 5, della legge

27 dicembre 1997, n. 449), promossi con ricorsi delle regioni

Sardegna e Sicilia, notificati il 4 e il 22 agosto 1998, depositati

in cancelleria il 7 e il 28 successivi e iscritti ai nn. 35 e 36 del

registro ricorsi 1998.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 6 giugno 2000 il giudice relatore

Gustavo Zagrebelsky;

Uditi gli avvocati Sergio Panunzio per la regione Sardegna,

Michele Arcadipane e Giovanni Carapezza Figlia per la regione Sicilia

e l'avvocato dello Stato Ignazio Francesco Caramazza per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto 1.1. Con ricorso notificato il 4 agosto 1998 (r. ric. n. 35 del

1998), la Regione autonoma della Sardegna ha sollevato questione di

legittimità costituzionale del decreto legislativo 30 giugno 1998,

n. 244 (Trasferimento alle regioni a statuto speciale delle funzioni

del Ministero della difesa in materia di rifornimento idrico delle

isole minori, a norma dell'articolo 55, comma 5, della legge 27

dicembre 1997, n. 449), per violazione degli artt. 76, 116 e 119

della Costituzione, degli artt. 3-8, 56 dello statuto speciale per la

Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) e delle

relative norme di attuazione, adottate con d.P.R. 22 maggio 1975,

n. 480, e con d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348.

La ricorrente rileva che il rifornimento idrico delle isole

minori è sempre stato di competenza dello Stato e che, in

particolare, secondo la normativa vigente in materia (legge 9 maggio

1950, n. 307; legge 19 maggio 1967, n. 378; legge 21 dicembre 1978,

n. 861), alla provvista e al trasporto dell'acqua nelle regioni

speciali è preposto il Ministero della difesa, mentre la gestione

del rifornimento è affidata al Ministero della sanità che, quando

ricorrano particolari necessità, può demandare al Ministero della

marina mercantile la stipulazione di convenzioni con enti pubblici e

privati. Alle regioni ordinarie è stata invece trasferita la

gestione del rifornimento idrico alle isole minori, nonché il

compito di stipulare le necessarie convenzioni con enti pubblici e

privati, quando ricorrano particolari necessità (artt. 3 e 4,

secondo comma, della legge n. 861 del 1978). Pertanto, nella Regione

Sardegna spettano allo Stato sia la provvista e il trasporto

dell'acqua, sia la gestione del rifornimento idrico, sia il compito

di stipulare convenzioni per l'approvvigionamento di acqua nei casi

di particolare necessità. Su questo tessuto normativo si è inserita

la disciplina impugnata, che dispone (art. 1) il trasferimento alle

regioni a statuto speciale delle funzioni di rifornimento idrico alle

isole minori, assegnate al Ministero della difesa dall'art. 4 della

legge n. 861 del 1978, e che disciplina (art. 2) il concorso al

rifornimento idrico che il Ministero della difesa è chiamato a

svolgere quando sussistano condizioni di particolare necessità.

Secondo la ricorrente non risulta chiaro quali siano le funzioni

trasferite (in quanto sembra implausibile che si siano volute

trasferire le funzioni svolte dal Ministero sulla base del primo

comma dell'art. 4 della legge n. 861 del 1978, trattandosi di

funzioni di pianificazione di livello nazionale), potendosi accedere

a due distinte soluzioni interpretative: a) che si siano voluti

trasferire tutti i compiti di provvista e di rifornimento di acqua

alle isole minori, ma soltanto quando ricorrono "particolari

necessità" (atteso che l'intero contesto normativo dell'art. 4 fa

riferimento a questa ipotesi), per cui, al di fuori di tali casi, il

rifornimento continuerebbe ad essere di competenza del Ministero

della difesa; b) che si sia inteso trasferire il complesso delle

funzioni in materia anche per le situazioni ordinarie.

Ma quale che sia l'interpretazione accolta, ad avviso della

Regione Sardegna, la normativa sarebbe comunque incostituzionale.

In particolare, ad accedere alla seconda linea interpretativa, il

decreto legislativo violerebbe gli artt. 36 e 56 dello statuto

speciale e le relative norme di attuazione perché si sarebbe di

fronte a un ampliamento delle competenze regionali statutariamente

previste, ampliamento che può avvenire soltanto attraverso una legge

costituzionale o norme di attuazione. Sarebbe violato anche l'art. 76

della Costituzione, in quanto la legge di delegazione aveva stabilito

che il trasferimento in questione dovesse avvenire "fermi restando la

continuità ed il livello qualitativo del servizio", mentre il

decreto legislativo, disponendo che il trasferimento decorre dal

momento della sua entrata in vigore (in piena estate), mette a

rischio lo svolgimento del servizio medesimo.

Sarebbero poi violate le disposizioni statutarie in materia di

ordinamento degli uffici regionali (art. 3, lettera a) e di autonomia

statutaria (artt. 7 e 8), oltre agli artt. 116 e 119 della

Costituzione, poiché per esercitare le nuove funzioni la regione

dovrebbe adeguare l'organizzazione degli uffici, e poiché è

mancata, contestualmente alla attribuzione dei nuovi compiti, una

corrispondente integrazione delle entrate finanziarie regionali. Tale

ultima considerazione, precisa la ricorrente, rimarrebbe valida anche

se si ritenesse - senza peraltro che tale ipotesi possa trovare

conforto nel dato letterale - di essere di fronte a una delega, e non

a un trasferimento di funzioni.

Infine, la Regione ribadisce che anche ad accogliere la prima

delle due ipotesi interpretative delineate, e a ritenere il

trasferimento limitato alle condizioni di particolare necessità,

varrebbero le medesime censure già avanzate.

1.2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio

dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o

infondata.

2.1. Con ricorso notificato il 22 agosto 1998 (r. ric. n. 36 del

1998), anche la regione siciliana ha sollevato questione di

legittimità costituzionale del medesimo decreto legislativo n. 244

del 1998, per violazione degli artt. 17, 19, 21, terzo comma, e 43

dello statuto speciale (r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455), delle norme

di attuazione approvate con d.P.R. 9 agosto 1956, n. 1111, e con

d.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113, nonché degli artt. 81, quarto

comma, 116 e 119 della Costituzione.

Secondo la ricorrente per il trasferimento di funzioni

determinato dal decreto legislativo impugnato era necessario lo

speciale procedimento previsto dall'art. 43 dello statuto -

procedimento non escluso, peraltro, dall'art. 55, comma 5, della

legge di delega n. 449 del 1997 - posto che solo in presenza di

un'attribuzione statutaria ben definita in tutti i suoi aspetti non

sorge la necessità di norme di attuazione. La violazione

dell'art. 43 determinerebbe altresì la violazione della vigente

normativa di attuazione dello statuto in materia di igiene, sanità

pubblica e assistenza sanitaria (d.P.R. n. 1111 del 1956), o di

comunicazioni e trasporti (d.P.R. n. 1113 del 1953), che, per effetto

del decreto legislativo, subirebbe modificazioni strutturali ad opera

di una norma di rango inferiore.

Inoltre, il decreto legislativo impugnato addosserebbe alla

regione un onere del tutto nuovo, in precedenza sostenuto dallo

Stato, senza determinare una apposita copertura finanziaria, con ciò

ponendosi in contrasto con l'art. 81, quarto comma, della

Costituzione, e alterando, in violazione degli artt. 116 e 119 della

Costituzione, nonché degli artt. 17 e 19 dello statuto speciale,

l'equilibrio dei mezzi finanziari e, insieme, delle funzioni e delle

competenze.

Infine, il decreto legislativo violerebbe l'art. 21, terzo comma,

dello statuto speciale, in quanto alla riunione del Consiglio dei

ministri del 26 giugno 1998, in cui esso è stato approvato, non ha

partecipato il Presidente della regione siciliana: e ciò benché,

essendo le isole minori ricomprese nell'ambito di due sole regioni

speciali, fossero coinvolti interessi regionali qualificati da una

"rilevante peculiarità e da una particolare intensità", tali da

necessitare, secondo la stessa giurisprudenza costituzionale, la

partecipazione al Consiglio dei ministri del rresidente della

regione.

2.2. Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio

dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o

infondata.

3.1. In prossimità dell'udienza l'Avvocatura generale dello

Stato ha depositato una memoria, relativa al ricorso promosso dalla

regione Sardegna, sostenendo che il decreto legislativo impugnato non

avrebbe in realtà realizzato alcun trasferimento di funzioni. Esso,

infatti, attraverso il rinvio all'art. 4 della legge n. 861 del 1978,

determinerebbe soltanto un "affidamento di compiti" esecutivi in

materia di approvvigionamento idrico, compiti prima a carico della

Marina militare, che sarebbero, sulla base della nuova normativa, da

disciplinare con "accordi di programma" tra Regione e Marina militare

medesima. Competente all'assolvimento delle funzioni amministrative

in materia di gestione del rifornimento idrico, secondo l'Avvocatura,

era e rimane la regione, nel quadro delle sue attribuzioni in materia

di igiene e sanità pubblica. Rientrando le funzioni in questione

nelle attribuzioni statutarie, i relativi oneri non potranno che

essere posti a carico del bilancio regionale, con esclusione della

violazione dell'autonomia finanziaria.

3.2. Nel giudizio promosso dalla regione siciliana, l'Avvocatura

dello Stato ha depositato analoga memoria, aggiungendo, quanto alla

censura relativa alla mancata partecipazione del presidente della

regione al Consiglio dei Ministri, che la normativa denunciata

riguarda formalmente tutte le regioni a statuto speciale e, comunque,

quantomeno due di esse, non riscontrandosi quindi quell'interesse

differenziato, proprio e peculiare di una singola regione, che solo

legittima la partecipazione al Consiglio dei Ministri. Considerato in diritto

1. - Le Regioni autonome della Sardegna e della Sicilia sollevano

questione di legittimità costituzionale del decreto legislativo 30

giugno 1998, n. 244 (Trasferimento alle regioni a statuto speciale

delle funzioni del Ministero della difesa in materia di rifornimento

idrico delle isole minori).

Le ricorrenti contestano l'avvenuto trasferimento della suddetta

funzione per ragioni attinenti tanto al procedimento seguito, quanto

al contenuto dell'atto legislativo censurato.

1.1. - Quanto al procedimento, sia la regione Sardegna, sia la

regione Sicilia deducono la violazione degli artt. 56 e 43 dei

rispettivi statuti i quali, per il trasferimento delle funzioni dallo

Stato alle regioni medesime, prevedono l'emanazione di norme di

attuazione statutaria da adottarsi con una procedura particolare,

nella quale trova spazio la partecipazione regionale: un procedimento

che il decreto legislativo delegato, emanato sulla base della norma

di delegazione contenuta nell'art. 55, comma 5, della legge 27

dicembre 1997, n. 449, avrebbe violato. La violazione delle procedure

prescritte per l'approvazione delle norme di attuazione statutaria,

secondo le ricorrenti, avrebbe determinato la conseguente violazione

delle norme degli statuti che prevedono le materie di competenza

regionale e le relative norme di attuazione, nelle materie coinvolte

dal decreto legislativo impugnato: in particolare, per la regione

Sardegna, gli artt. 3-6 dello statuto speciale e i decreti del

Presidente della Repubblica 22 maggio 1975, n. 480, e 19 giugno 1979,

n. 348, e, per la regione Sicilia, i decreti del Presidente della

Repubblica 9 agosto 1956, n. 1111, e 17 dicembre 1953, n. 1113.

Sempre sul piano della legittimità costituzionale del procedimento

seguito, la regione Sicilia denuncia la violazione dell'art. 21,

terzo comma, del suo statuto, il suo Presidente non avendo

partecipato alla riunione del Consiglio dei Ministri nella quale il

decreto legislativo in questione, vertente su "materia che interessa

la regione", è stato adottato.

1.2. - Quanto al contenuto, entrambe le Regioni lamentano la

violazione della propria autonomia organizzativa e finanziaria

[artt. 3, lettera a), 7 e 8 dello statuto della Regione Sardegna; 17

e 19 dello statuto della regione Sicilia; nonché 116 e 119 della

Costituzione], in quanto il decreto legislativo impugnato impone alle

ricorrenti oneri finanziari nuovi, in precedenza sostenuti dallo

Stato, senza prevedere un'apposita copertura finanziaria, ciò che

comporterebbe altresì la violazione dell'art. 81, quarto comma,

della Costituzione. La Regione Sardegna, infine, deduce la violazione

dell'art. 76 della Costituzione, in quanto la norma di delegazione

prevede il trasferimento "fermi restando la continuità ed il livello

qualitativo del servizio", esigenze di cui il decreto legislativo

impugnato, disponendo il trasferimento della funzione dal momento

della sua entrata in vigore, non avrebbe tenuto conto.

2. - I giudizi sui ricorsi anzidetti, vertendo sul medesimo testo

normativo, contestato per ragioni in gran parte analoghe, possono

essere riuniti e decisi con un'unica sentenza.

3. - Le questioni sono fondate.

3.1. - Come risulta dai lavori parlamentari relativi all'art. 55,

comma 5, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, che conferisce la

delega al governo nell'esercizio della quale è stato adottato il

decreto legislativo impugnato, il legislatore ha avvertito l'esigenza

di trasferire alle regioni a statuto speciale, in armonia con quanto

già previsto per le regioni a statuto ordinario, il servizio di

rifornimento idrico delle isole minori ricadenti nel loro territorio,

sopprimendo corrispondentemente i capitoli di spesa nel bilancio

della difesa, preordinati a far fronte alle spese fino ad allora a

carico dello Stato (relazione governativa al disegno di legge n. 2793

- Atti parlamentari, Senato della Repubblica, XIII legislatura, pp.

34-35).

In effetti, l'approvvigionamento idrico delle isole minori - che,

secondo le leggi 9 maggio 1950, n. 307, e 19 maggio 1967, n. 378, era

a carico dello Stato, con i compiti di gestione assegnati al

Ministero della sanità e quelli di provvista e di trasporto

dell'acqua al Ministero della difesa-Servizi per la marina militare -

era stato "regionalizzato", quanto ai compiti di gestione del

rifornimento idrico, dagli artt. 3 e 4 della legge 21 dicembre 1978,

n. 861, ferma restando la competenza del Ministero della difesa per

la provvista e il rifornimento. Successivamente, con norme che non si

segnalano per chiarezza, si è disposta la cessazione dei

finanziamenti a favore delle regioni a statuto ordinario per le

funzioni previste dal ricordato art. 3 della legge n. 861 del 1978

"intendendosi trasferire alla competenza regionale le relative

funzioni" (art. 3, comma 1, della legge 28 dicembre 1995, n. 549) e,

con l'art. 105, comma 2, lettera b), del decreto legislativo 31 marzo

1998, n. 112, si è disposto il "conferimento" alle regioni delle

funzioni relative al rifornimento idrico delle isole, senza più

alcun riferimento alla ripartizione di compiti relativi alla

gestione, da una parte, e all'approvvigionamento e trasporto,

dall'altra.

In questa dislocazione di compiti dallo Stato alle regioni, le

regioni a statuto speciale non sono state coinvolte. Il passaggio

della gestione del rifornimento idrico, disposto dall'art. 3 della

legge n. 861 del 1978, non si poteva riferire a esse, ma solo alle

regioni a statuto ordinario, come questa Corte ebbe ad affermare con

la sentenza n. 451 del 1988, e, per il resto, la seconda parte del

secondo comma dell'art. 4 della medesima legge espressamente

stabiliva che in ogni caso la provvista di acqua e il rifornimento

idrico delle isole ricadenti nel territorio delle regioni a statuto

speciale continuavano ad essere effettuati dalla Marina militare. E

il decreto legislativo n. 112 del 1998 che, nell'art. 105, dispone di

nuovo in materia, prevedendo nei termini più comprensivi il

trasferimento delle funzioni relative all'approvvigionamento idrico,

si riferisce ancora soltanto alle regioni ad autonomia ordinaria (v.

anche l'art. 10 dello stesso decreto). È solo con il decreto

legislativo impugnato che si è provveduto ad allineare le regioni ad

autonomia speciale a quelle ad autonomia ordinaria nella materia in

questione.

Come osservano le ricorrenti, ai fini della risoluzione della

presente questione di costituzionalità non rileva l'interpretazione

del decreto legislativo impugnato, in particolare per quanto riguarda

l'identificazione specifica delle funzioni di rifornimento idrico

indicate nell'art. 1 tramite il rinvio a quelle precedentemente

assegnate al Ministero della difesa dall'art. 4 della legge n. 861

del 1978: in particolare, non rileva se il riferimento sia a tutte o,

per ragioni logiche, solo ad alcune di tali funzioni. Ciò che conta

è che, incontestabilmente, la disposizione impugnata opera un

trasferimento di funzioni dallo Stato alle regioni ricorrenti e che

ciò è avvenuto tramite un procedimento normativo non conforme a

quello che, allo scopo, è previsto dagli artt. 56 dello statuto

della Regione Sardegna e 43 dello statuto della regione Sicilia, vale

a dire il procedimento previsto per l'adozione delle norme di

attuazione degli statuti speciali medesimi, tra le quali rientrano,

per conforme giurisprudenza di questa Corte, quelle che determinano

il passaggio delle funzioni dallo Stato alle regioni speciali. Ed è

a questa stregua, del resto, che l'art. 10 del decreto legislativo

n. 112 del 1998, già ricordato, ha previsto che le funzioni e i

compiti da esso conferiti alle regioni a statuto ordinario (tra i

quali, come detto, anche quelli concernenti il rifornimento idrico

delle isole) debbano essere trasferiti alle regioni a statuto

speciale "con le modalità previste dai rispettivi statuti".

Non conclusiva, in senso contrario, è la prospettazione della

difesa dello Stato, secondo la quale, da un lato, le regioni

ricorrenti sarebbero state competenti in materia di gestione del

rifornimento idrico in forza delle norme statutarie e delle relative

norme di attuazione già emanate, mentre, d'altro lato, col decreto

legislativo impugnato non si sarebbe individuata un'attribuzione di

funzioni ma si sarebbe disciplinato lo svolgimento di compiti

materiali, in precedenza assegnati genericamente alla Marina militare

e ora, secondo la nuova normativa, da disciplinare tramite "accordi

di programma", previsti dall'art. 2 del decreto legislativo stesso,

stipulati tra regioni e Ministero della difesa. La prima affermazione

è smentita dalla già rilevata inapplicabilità della legge n. 861

del 1978 e del decreto legislativo n. 112 del 1998 alle regioni ad

autonomia speciale. La seconda, dall'esplicita formula utilizzata

dalla legge delega e dal decreto legislativo ("trasferimento delle

funzioni in materia di rifornimento idrico"); dall'inequivoca

volontà del legislatore nazionale, sopra richiamata, puntualmente

attuata col rinvio all'art. 4 della legge n. 861, di dismettere le

funzioni del Ministero della difesa in materia di approvvigionamento

e trasporto dell'acqua, attraverso il loro passaggio alle regioni ad

autonomia speciale; dall'improduttività, ai fini della

determinazione delle forme da seguire nel conferimento di compiti

alle regioni ad autonomia speciale, dell'ipotizzata distinzione tra

trasferimento di funzioni e affidamento di compiti esecutivi. Del

resto, l'art. 2 del decreto legislativo impugnato, prevedendo il

"concorso" del Ministero della difesa al rifornimento idrico delle

isole minori, tramite gli "accordi di programma" ivi disciplinati,

presuppone necessariamente contrariamente a quanto ritenuto dalla

difesa dello Stato - una competenza delle regioni ad autonomia

speciale, competenza in precedenza inesistente e venuta ad esistenza,

per l'appunto, con il trasferimento operato dall'atto normativo

impugnato.

3.2. - La rilevata inidoneità del decreto legislativo delegato

ad operare il suddetto trasferimento, in luogo delle procedure

statutariamente previste, impone così, con l'accoglimento dei

ricorsi, la dichiarazione di illegittimità costituzionale

dell'impugnato decreto legislativo 30 giugno 1998, n. 244, con

assorbimento di ogni altro profilo d'illegittimità costituzionale

dedotto dalle ricorrenti.