Sentenza n. 375/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso del giudice per le indagini

preliminari presso il Tribunale di Roma, notificato il 19 luglio 1997

e depositato in cancelleria in pari data, per conflitto di

attribuzione fra poteri dello Stato sorto a seguito della nota n.

4473/S dell'8 maggio 1997, con la quale il Presidente del Senato

della Repubblica ha comunicato che l'Assemblea, nella seduta del 7

maggio 1997, ha deliberato che quanto affermato dal senatore Erminio

Boso nei confronti di Giampiero Cioffredi si configura quale opinione

espressa da un membro del Parlamento nell'esercizio delle sue

funzioni e ricade, pertanto, nella previsione dell'art. 68, primo

comma, della Costituzione; ricorso iscritto al n. 40 del registro

conflitti 1997;

Visto l'atto di costituzione del Senato della Repubblica e l'atto

con il quale Giampiero Cioffredi chiede di intervenire in giudizio;

Udito nell'udienza pubblica del 30 settembre 1997 il giudice

relatore Francesco Guizzi;

Uditi l'avvocato Mario Salerni per Cioffredi Giampiero e l'avvocato

Paolo Barile per il Senato della Repubblica.

Ritenuto in fatto

1.1. - Il giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale

di Roma ha promosso conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato

con riferimento alla delibera con cui il Senato, il 7 maggio 1997, ha

qualificato come opinione espressa da un membro del Parlamento

nell'esercizio delle sue funzioni, ai sensi dell'art. 68, primo

comma, della Costituzione, il fatto attribuito al senatore Erminio

Boso, secondo quanto comunicato dal Presidente del Senato con nota n.

4473/S dell'8 maggio 1997.

Il senatore Boso aveva rilasciato nella sala stampa del Senato una

dichiarazione, diffusa dall'agenzia AGI il 15 gennaio 1996, e ripresa

dal quotidiano "La Nazione" il giorno successivo, nella quale erano

contenuti giudizi assai critici sulla persona e l'opera del signor

Giampiero Cioffredi, coordinatore nazionale di "Arci solidarietà".

Il parlamentare affermava che "promettendo l'Eldorado alla gente del

terzo mondo" si finirebbe per "derubare i lavoratori italiani"; in

tale valutazione negativa il senatore accomunava, con espressioni

molto forti, "la Caritas, i comunisti ed i sindacati", aggiungendo

che per regolarizzare un extracomunitario occorrono "dai quattrocento

ai seicento milioni" e che "questi negrieri si vogliono spartire

tremila miliardi dei contribuenti, fuori bilancio, messi nelle mani

della Caritas". Il signor Cioffredi presentava quindi

denuncia-querela nei confronti del senatore Boso per il reato di cui

agli artt. 595 del codice penale e 13 della legge 8 febbraio 1948, n.

47. Con ordinanza del 27 novembre 1996 è stata trasmessa copia degli

atti al Senato della Repubblica circa l'applicabilità dell'art. 68,

primo comma, della Costituzione, stante il disposto dell'art. 2,

comma 4, del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 555, all'epoca vigente; sul

punto, l'Assemblea del Senato ha affermato l'insindacabilità.

1.2. - Il giudice per le indagini preliminari ha quindi promosso

conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato, richiamando la

giurisprudenza costituzionale che ha sì riconosciuto alla Camera il

potere di valutare la condotta addebitata al suo componente, ma ha

affermato il controllo della Corte sul suo corretto esercizio

(sentenze nn. 1150 del 1988, 443 del 1993, 129 del 1996).

La condotta del parlamentare, per essere assistita dalla

prerogativa dell'irresponsabilità, deve esprimersi attraverso

opinioni correlate alla funzione; fuori da tale ambito, l'unica

garanzia invocabile è quella della libera manifestazione del

pensiero, che l'art. 21 della Costituzione assicura a tutti. Non è

il maggiore o minore tasso di "politicità" a ricondurre l'opinione

alla funzione, ma la strumentalità rispetto all'ufficio ricoperto;

l'equilibrio fra l'autonomia parlamentare e il principio di

legalità-giurisdizione richiede che il sacrificio dell'onore della

persona offesa sia indispensabile a soddisfare il valore antagonista:

il libero svolgimento dell'attività parlamentare. Tale bilanciamento

postula non soltanto l'essenzialità della condotta ai fini

dell'esercizio della funzione, ma quella "contenutezza e misura" che

renda minima l'offesa del bene sacrificato.

Secondo il ricorrente, la delibera del Senato che afferma

l'insindacabilità non sarebbe giustificata; la Giunta competente,

d'altra parte, aveva escluso la sussistenza della prerogativa, e

l'Assemblea andava in diverso avviso per considerazioni che

risulterebbero sfuggenti.

2. - Il conflitto è stato dichiarato ammissibile, ai sensi

dell'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87, con l'ordinanza n.

251 del 1997.

3. - Si è costituito in giudizio il Senato della Repubblica,

ricordando come nel procedimento apertosi in seguito alla querela

avanzata dal signor Giampiero Cioffredi, ai sensi dell'art. 595 del

codice penale, il pubblico ministero avesse richiesto

l'archiviazione, reputando le valutazioni formulate dal senatore Boso

"strettamente coniugabili con l'attività conoscitiva ed

interpretativa della funzione parlamentare". Il giudice per le

indagini preliminari non ha accolto tale richiesta e ha quindi

promosso il presente conflitto, che ad avviso del Senato è

inammissibile, e in subordine infondato, dal momento che la

dichiarazione di insindacabilità è stata effettuata dopo

approfondito dibattito, sia con riguardo all'elaborazione dei criteri

sulla base dei quali va interpretato l'art. 68, primo comma, della

Costituzione, sia con riferimento specifico alle modalità e al

contenuto delle affermazioni del senatore Boso, nella sala stampa del

Senato, mentre era in corso la discussione sul decreto-legge in tema

di immigrazione: il che attesta il collegamento delle espressioni,

riferite a una persona estranea alle Camere, con la funzione

parlamentare. E non è comunque ammissibile la contestazione della

valutazione dell'Assemblea, ponderata e corretta sul piano del

procedimento, perché essa si risolverebbe nel sindacato

sull'interpretazione data dall'organo parlamentare all'art. 68, primo

comma, della Costituzione.

In una memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, il Senato ha

insistito sui limiti del controllo operato dalla Corte costituzionale

quale giudice dei conflitti di attribuzione: richiamando la sentenza

n. 265 del 1997, ricorda che la Corte non può rivedere - "quasi come

un giudice dell'impugnazione" - le sentenze che abbiano fatto erronea

applicazione dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, e le

deliberazioni della Camera che affermano l'insindacabilità. I vizi

che possono essere dedotti innanzi alla Corte sono, infatti, soltanto

quelli procedimentali o che derivano dalla omessa o erronea

valutazione dei presupposti richiesti per il valido esercizio del

potere. Il giudizio sul conflitto di attribuzione non può dunque

trasformarsi nella revisione, in chiave di legittimità

costituzionale, di atti degli organi costituzionali e dei soggetti

legittimati al conflitto.

Nel merito, il Senato ha affermato la piena correttezza dell'iter

procedurale seguito: in assemblea si è discusso sull'interpretazione

del principio introdotto dall'art. 68, primo comma, e la disparità

di vedute che è emersa ha portato a un voto meditato, che oggi si

vuole contestare. Nella memoria si rileva, inoltre, che le

espressioni usate dal senatore Boso sono dirette non tanto al

singolo, bensì alle associazioni alle quali appartiene il Cioffredi.

Le sue parole contengono un giudizio su un gruppo politicamente

attivo, con riguardo alla elaborazione della nuova disciplina in tema

di immigrazione, e l'Assemblea ha valutato il collegamento fra le

dichiarazioni e il dibattito parlamentare.

Il comportamento del senatore - conclude la memoria del Senato -

rientrava d'altronde fra quelli soggetti alla potestà disciplinare

del Presidente del Senato, di cui all'art. 64 (recte: 67), comma 4,

del regolamento; e ciò è ulteriore indizio di ragionevolezza della

valutazione operata dall'organo parlamentare.

4. - È pervenuta alla Corte richiesta del signor Giampiero

Cioffredi per costituirsi in giudizio, motivata dal suo interesse

all'esito della vicenda processuale del conflitto di attribuzione.

Nell'udienza pubblica del 30 settembre 1997 la difesa di Cioffredi ha

illustrato le ragioni a sostegno, tali da consentire almeno

l'intervento. Considerato in diritto

1. - Il giudice per le indagini preliminari del tribunale di Roma

ha promosso conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato con

riferimento alla delibera del 7 maggio 1997 con la quale l'Assemblea

del Senato, disattendendo la proposta della Giunta delle elezioni e

delle immunità, ha qualificato come opinione espressa da un membro

del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni, ai sensi dell'art.

68, primo comma, della Costituzione, il fatto attribuito a Erminio

Boso, senatore nella XII legislatura.

Contestando la fondatezza del ricorso, si è costituito in giudizio

il Senato, osservando come il contesto in cui sono state pronunciate

le parole in esame permetta di ricondurle all'esercizio delle

funzioni parlamentari.

2. - Va dichiarata, in primo luogo, l'inammissibilità della

richiesta avanzata dal signor Giampiero Cioffredi - parte offesa nel

procedimento penale menzionato - di costituirsi in giudizio o di

poter spiegare intervento. Questa Corte ribadisce, in proposito,

l'orientamento già manifestato con la sentenza n. 419 del 1995,

spettando la legittimazione, allo stato della disciplina vigente,

soltanto ai soggetti dai quali e nei cui confronti è sollevato il

conflitto.

3. - Passando al merito, occorre ricordare quanto già è stato

chiarito sull'ambito del giudizio, allorché il conflitto fra poteri

verta su una delibera parlamentare affermativa dell'insindacabilità,

ai sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione.

La Corte non è giudice dell'impugnazione: lo ha precisato la

sentenza n. 265 del 1997; ma già in precedenza le sentenze n. 1150

del 1988 e n. 443 del 1993 ne avevano circoscritto il vaglio,

qualificandolo come controllo sulla "non arbitrarietà della delibera

parlamentare" (sentenza n. 1150 del 1988) e, dunque, come "verifica

esterna" (sentenza n. 443 del 1993). A significare che la Corte non

può rivalutare la ponderazione compiuta dalle Camere, ma soltanto

accertare se vi sia stato un uso distorto, arbitrario, del potere

parlamentare, tale da vulnerare le attribuzioni degli organi della

giurisdizione o da interferire sul loro esercizio.

Questa verifica ha per oggetto la regolarità dell'iter procedurale

e, nei limiti sopra indicati, la sussistenza dei presupposti

richiesti dal primo comma dell'art. 68, e cioè la riferibilità

dell'atto alle funzioni parlamentari: è il nesso funzionale,

infatti, il discrimine fra quell'insieme di dichiarazioni, giudizi e

critiche - che ricorrono così di frequente nell'attività politica

di deputati e senatori - e le opinioni che godono della particolare

garanzia introdotta dall'art. 68, primo comma, della Costituzione.

Nel sistema delineato dalla norma costituzionale, spetta alle Camere

valutare la sussistenza delle condizioni dell'insindacabilità

(sentenza n. 443 del 1993, Considerato in diritto n. 4). E va

altresì ricordato che la prerogativa riconosciuta ai membri del

Parlamento è, sul piano del diritto sostanziale, una causa che

esonera dalla responsabilità l'autore delle dichiarazioni

contestate; e sul piano processuale vi è l'obbligo per l'autorità

giudiziaria di prendere atto della deliberazione parlamentare, fatta

salva la possibilità di provocare il controllo della Corte

costituzionale sulla "correttezza" di essa (v. le sentenze nn. 265

del 1997 e 129 del 1996).

4. - Esperendo il relativo controllo, questa Corte deve tener conto

che la funzione parlamentare ha natura generale ed è libera nel

fine; ciò che la differenzia da altre funzioni costituzionalmente

tutelate, ma "specializzate", con conseguenze significative in ordine

alle garanzie accordate per le opinioni espresse e i voti dati (v.

la sentenza n. 148 del 1983, Considerato in diritto n. 4).

La funzione parlamentare ha quindi una dimensione peculiare nel

sistema. Se essa non si risolve negli atti tipici, e ricomprende

quelli presupposti e conseguenziali, non si può però ricondurvi

l'intera attività politica svolta dal deputato o dal senatore: tale

interpretazione finirebbe, invero, per vanificare il nesso funzionale

posto dall'art. 68, primo comma, e comporterebbe il rischio di

trasformare la prerogativa in un privilegio personale.

5. - Spetta alle Camere, sulla base di questi essenziali

riferimenti, il compito di applicare la prerogativa, senza essere

condizionate dagli orientamenti della giurisprudenza ordinaria

(sentenza n. 443 del 1993; ma v. anche la sentenza n. 265 del 1997,

Considerato in diritto n. 4, ove si ricorda che l'esercizio, in

concreto, della potestà da parte della Camera inibisce l'inizio o la

prosecuzione di qualsiasi giudizio di responsabilità, penale o

civile per il risarcimento dei danni).

Nel corso delle varie legislature si è registrata una certa

oscillazione nell'interpretazione della norma costituzionale, e da

ultimo sembra prevalere una prassi di tipo estensivo, quasi a

compensare l'avvenuta soppressione dell'autorizzazione a procedere,

di cui alla legge costituzionale n. 3 del 1993, soprattutto per

quanto attiene al reato di diffamazione, per il quale poteva, in

precedenza, accadere che si facesse ricorso al diniego

dell'autorizzazione a procedere. Ma la Corte, in questa sede, non è

chiamata a giudicare sul merito della scelta parlamentare: essa deve

accertare se vi sia stato corretto esercizio del potere parlamentare,

o se la valutazione dei presupposti per la sua applicazione risulti

inconciliabile con la previsione costituzionale, determinando

invasione o interferenza con le attribuzioni giudiziarie (sentenze

nn. 265 del 1997, 129 del 1996, 1150 del 1988).

6. - Si può ora definire il conflitto promosso dal giudice per le

indagini preliminari presso il tribunale di Roma.

Il dibattito, prima in Giunta e poi in Assemblea, si è concluso

con la deliberazione di insindacabilità: le valutazioni contenute

nella relazione della Giunta sono state ampiamente ponderate nel

corso della discussione e quindi superate, in Assemblea, dalla

considerazione che le dichiarazioni erano state rese mentre si

procedeva alla conversione del decreto-legge sugli immigrati

extracomunitari (il n. 489 del 1995, poi decaduto).

È vero che dette espressioni non possono ritenersi, sul piano

strettamente formale, riproduttive degli interventi del senatore Boso

in commissione affari costituzionali, ove si esaminavano numerosi

emendamenti, fra i quali ve ne erano molti presentati dallo stesso

Boso e da altri senatori del Gruppo della Lega Nord. Tuttavia non è

arbitraria la valutazione effettuata dall'organo parlamentare: il

Senato, investito della questione nella legislatura successiva a

quella in cui si erano svolti i fatti, ha qualificato le

dichiarazioni come "divulgative di una scelta politica", che si è

tradotta in puntuali atti funzionali (v. gli emendamenti testé

menzionati e il disegno di legge sulla "regolamentazione

dell'ingresso e della permanenza degli extracomunitari nel territorio

dello Stato", di iniziativa dei senatori Bedoni, Boso e altri, XII

legislatura, n. 1780, assegnato alla prima commissione

congiuntamente al disegno di legge di conversione del citato

decreto-legge n. 489 del 1995).

Con riguardo alla ponderazione compiuta dal Senato, che ha

accentuato il rilievo politico-istituzionale di tale esternazione, va

sottolineato che su questi temi il confronto politico era talmente

aspro, nel gennaio del 1996, da impedire l'utile conclusione dei

lavori in commissione, impegnata - come si è detto - dal 30 novembre

1995 al 16 gennaio 1996: il giorno successivo il decreto-legge

decadde.

Siffatte circostanze spiegano perché nel dibattito in Assemblea

sia stata messa in luce da più parti l'esigenza di garantire il

libero svolgimento del mandato parlamentare, così tutelando

l'indipendenza delle Camere e gli essenziali spazi di libertà della

rappresentanza politica (Senato, 7 maggio 1997, seduta pomeridiana

dell'Assemblea).

Va dunque escluso che la deliberazione, adottata in seguito al

dibattito che si è richiamato, configuri quell'esercizio arbitrario

del potere parlamentare che risulterebbe invasivo delle attribuzioni

degli organi giurisdizionali, recando ingiustificato vulnus ai

diritti fondamentali della persona.

7. - Gli effetti della dichiarazione d'insindacabilità - non

limitata alla durata della legislatura - e i suoi innegabili riflessi

sull'esercizio della giurisdizione pongono, al tempo stesso,

l'esigenza che le Camere si attengano a canoni il più possibile

chiari e univoci nell'esplicazione di detto potere. Con riguardo ai

profili procedurali, va segnalato che nel sistema attuale la proposta

(argomentata) della Giunta può essere disattesa dall'Assemblea senza

alcun dibattito, il che peraltro non è accaduto in questo caso. In

proposito si può notare che, per assicurare il massimo di

trasparenza della procedura, si era già discusso in sede

parlamentare sull'opportunità di integrare il regolamento (si veda,

infatti, l'art. 18, comma 2-bis, del regolamento della Camera dei

deputati, come risulta modificato nella seduta del 20 maggio 1993,

destinato a valere, però, soltanto per l'autorizzazione a procedere,

poi soppressa dalla legge costituzionale n. 3 del 1993).

Va infine ricordato quanto si è osservato nella decisione su un

altro conflitto fra organo giudiziario e Camere che pure si collocava

in un contesto parzialmente diverso (sentenza n. 379 del 1996,

Considerato in diritto, n. 9); e va qui ribadito che la congruità

delle procedure parlamentari e la loro articolazione, e l'adeguatezza

delle sanzioni regolamentari, rappresentano per il Parlamento un

problema, se non di legalità, certamente di conservazione della

legittimazione dei suoi istituti di autonomia.