Sentenza n. 371/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito

dell'art. 1, comma 3, del d.P.R. 27 ottobre 1999, n. 458 (Regolamento

recante norme di attuazione del regolamento [CE] n. 2815/98 relativo

alle norme commerciali dell'olio di oliva), promosso con ricorso

della Provincia autonoma di Trento, notificato il 4 febbraio 2000,

depositato in cancelleria il 11 successivo ed iscritto al n. 6 del

registro conflitti 2000.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 luglio 2001 il Giudice

relatore Fernanda Contri;

Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di

Trento e l'avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la

Provincia autonoma di Trento ha sollevato conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato, in relazione al d.P.R. 27 ottobre 1999,

n. 458 (Regolamento recante norme di attuazione del regolamento [CE]

n. 2815/98 relativo alle norme commerciali dell'olio di oliva),

chiedendo a questa Corte di dichiarare che "non spetta allo Stato - e

per esso al Ministero delle politiche agricole e forestali - il

compito di provvedere ai controlli previsti dal regolamento CE 2815

del 1998 e di attribuire allo stesso Ministero il potere di fissare

con decreto le relative modalità di attuazione". La Provincia ha

chiesto inoltre l'annullamento dell'impugnato regolamento

governativo, limitatamente all'art. 1, comma 3.

La ricorrente lamenta la lesione della propria sfera di

attribuzioni costituzionali, come definite dagli artt. 8, numero 21),

9, numero 3), e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione

del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige), e dalle "relative norme di

attuazione"; dal decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di

attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige

concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi

regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e

coordinamento); "dai principi e regole costituzionali in materia di

rapporti tra regolamenti statali e potestà legislativa provinciale,

nonché di atti di indirizzo e coordinamento".

La Provincia autonoma di Trento rivendica anzitutto la propria

competenza in ordine all'esecuzione del citato regolamento

comunitario nell'ambito del proprio territorio, analogamente a quanto

previsto per le direttive comunitarie dalla legge n. 86 del 1989 ed

in base agli stessi principi affermati da questa Corte nella sentenza

n. 425 del 1999, ritenendo la disciplina della denominazione di

origine dell'olio di oliva riconducibile, per un verso, all'art. 8,

numero 21, dello statuto, che assegna alle Province autonome

competenza legislativa primaria in materia di agricoltura; per un

altro verso, all'art. 9, numero 3, del medesimo, che attribuisce al

legislatore provinciale potestà concorrente in materia di commercio.

La ricorrente invoca altresì l'art. 16 dello statuto, che

attribuisce alle Province autonome potestà amministrativa nelle

materie nelle quali queste possono emanare norme legislative.

Nel ricorso viene poi specificamente censurato l'art. 1, comma 3,

dell'impugnato regolamento governativo, il quale dispone che "ai

controlli previsti dal regolamento (CE) n. 2815/98 della Commissione

del 2 dicembre 1998, provvede il Ministero delle politiche agricole e

forestali, avvalendosi anche dell'Agecontrol", aggiungendo che "con

decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali, sentita la

Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le

Province autonome di Trento e Bolzano, sono stabilite le modalità di

attuazione del presente comma".

Si tratta, ad avviso della Provincia, di funzioni che "per

definizione" devono svolgersi localmente: "l'art. 5 del regolamento

comunitario n. 2815 ... prevede che il controllo sulle designazioni

di origine ... venga effettuato dagli Stati membri nelle imprese di

condizionamento interessate ... dato che solo in questo modo si può

garantire la corrispondenza ... tra le designazioni di origine degli

oli acquistati e quelle degli oli che escono dall'impresa".

La ricorrente lamenta inoltre che l'attribuzione al Ministero

delle politiche agricole e forestali delle funzioni di verifica di

cui si tratta - operata, tra l'altro, con fonte secondaria - si

porrebbe in contrasto anche con l'art. 4, comma 1, del decreto

legislativo n. 266 del 1992, a norma del quale, nelle materie di

competenza propria delle Province autonome, "la legge non può

attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese

quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di

violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato

secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione".

Le censure sopra riportate si estendono, ad avviso della

Provincia ricorrente, anche alla previsione - ad opera del citato

comma 3 dell'art. 1 - di un decreto ministeriale destinato a

stabilire le modalità di attuazione dell'impugnata disciplina

regolamentare.

2. - Nel presente giudizio, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito il Presidente

del Consiglio dei ministri, per chiedere il rigetto del ricorso.

Deduce innanzitutto quest'ultimo che - affidando il regolamento

comunitario agli Stati membri il controllo di cui si tratta "al fine

di accertare la corrispondenza tra le designazioni dell'origine degli

oli di oliva vergini usciti dall'impresa e le designazioni

dell'origine dei quantitativi di olio d'oliva vergini utilizzati"

(art. 5, par. 1) e prevedendo che questi adottino tutte le misure

necessarie e in particolare istituiscano un regime di sanzioni

pecuniarie (art. 5, par. 2) - "la materia in questione ... pur

attenendo senza dubbio all'agricoltura, riguarda principalmente il

commercio e in particolare la tutela e l'affidamento del consumatore

contro possibili frodi ed inganni nella preparazione e

commercializzazione del prodotto".

Per questa ragione, aggiunge il resistente, "il regolamento

comunitario ammette esplicitamente una designazione dell'origine

nazionale, coincidente con lo Stato membro (v. art. 2, par. 1, lett.

b, primo trattino)".

La difesa erariale deduce inoltre che la materia della

prevenzione e repressione delle frodi nel commercio è di competenza

statale, come risulterebbe dagli artt. 2 e 3 del decreto legislativo

4 giugno 1997, n. 143, e dall'art. 33, comma 3, lettera b), del

decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, nonché dall'art. 10 del

decreto-legge n. 282 del 1986, che ha istituito, per quanto riguarda

i prodotti alimentari, l'Ispettorato centrale repressione frodi,

dipendente dal Ministero.

La depenalizzazione di cui al decreto legislativo 30 dicembre

1999, n. 507, sopravvenuta al regolamento comunitario, ha mantenuto -

sottolinea poi il Presidente del Consiglio - la sanzione penale per

le più gravi frodi alimentari, ed ha previsto un'aggravante per i

fatti che "hanno per oggetto alimenti o bevande la cui denominazione

di origine o geografica o le cui specificità sono protette dalle

norme vigenti" (art. 5). Ancora, si legge nell'atto di costituzione,

con il decreto legislativo 19 ottobre 1999, n. 426, si è stabilito

che, salvo che il fatto costituisca reato, "chi utilizza la

designazione di origine prevista dal regolamento (CE) n. 2815/98 in

violazione delle disposizioni da questo poste è punito con sanzioni

amministrative pecuniarie e con la sospensione o revoca del

riconoscimento".

La difesa erariale conclude escludendo la violazione delle

disposizioni statutarie invocate dalla ricorrente: essendo preminente

la materia commerciale, assegnata dallo statuto alla competenza

legislativa concorrente delle Province autonome, non può ritenersi

preclusa, in assenza di normativa regionale, l'adozione di una

disciplina statale di attuazione comunitaria eventualmente anche di

dettaglio.

Quanto alla possibilità di utilizzare l'Agecontrol S.p.a., di

cui alla legge 23 dicembre 1986, n. 898, il Presidente del Consiglio

sottolinea che "si tratta di una agenzia pubblica specializzata nei

controlli in materia di olio, istituita in base alla regolamentazione

comunitaria". L'attività di tale organismo, prosegue la difesa

erariale, "a seguito della entrata in vigore del regolamento (CE)

n. 150/99 del Consiglio del 19 gennaio 1999, è stata prorogata, con

l'art. 6, comma 1, del decreto legislativo 30 ottobre 1999 n. 419".

3. - In prossimità dell'udienza, la Provincia autonoma di Trento

ha depositato una memoria illustrativa per ribadire e svolgere

ulteriormente le deduzioni già proposte in sede del ricorso e per

replicare alle difese contenute nell'atto di costituzione del

Presidente del Consiglio dei Ministri.

La ricorrente afferma innanzi tutto essere "priva di conseguenze

giuridiche sul presente giudizio" la controversia circa l'afferenza

del regolamento contestato al commercio o all'agricoltura, investendo

la normativa in esame profili propri delle due materie, entrambe

assegnate alla competenza legislativa e amministrativa delle province

autonome.

Si legge a questo riguardo nella memoria: "se anche ci si volesse

riferire alla potestà concorrente in materia di commercio anziché a

quella esclusiva in materia di agricoltura, nulla cambierebbe,

perché anche nelle materie di potestà concorrente la Provincia di

Trento ha un obbligo di adeguamento della propria legislazione ai

soli principi della legislazione statale, e ... comunque opera il

divieto per lo Stato di svolgimento di poteri amministrativi locali,

posto dall'art. 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992".

La Provincia nega poi che possa applicarsi ad essa la

disposizione del decreto legislativo n. 143 del 1997, invocato dalla

difesa erariale, che mantiene alla competenza dello Stato la

"prevenzione e repressione delle frodi nella preparazione e nel

commercio dei prodotti agroalimentari", escludendo l'art. 1, comma 3,

del medesimo decreto legislativo dal proprio campo di applicazione le

regioni a statuto speciale e le province autonome, e stabilendo che

per esse "il trasferimento delle funzioni e dei compiti ... avviene

nel rispetto degli statuti e attraverso apposite norme di

attuazione". Si tratta di una precisazione applicabile, secondo la

ricorrente, anche all'art. 33, comma 3, lettera b), del decreto

legislativo n. 300 del 1999, anch'esso richiamato dal Presidente del

Consiglio.

Il riferimento obbligato è piuttosto, ad avviso della Provincia,

all'art. 8, lettera g), delle norme di attuazione di cui al d.P.R.

n. 279 del 1974, che mantiene alla competenza statale soltanto le

funzioni amministrative in ordine alla " repressione delle frodi

nella preparazione e nel commercio di sostanze di uso agrario e di

prodotti agrari". Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Trento ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al d.P.R.

27 ottobre 1999, n. 458 (Regolamento recante norme di attuazione del

regolamento [CE] n. 2815/98 relativo alle norme commerciali dell'olio

di oliva), chiedendo a questa Corte di dichiarare che "non spetta

allo Stato - e per esso al Ministero delle politiche agricole e

forestali - il compito di provvedere ai controlli previsti dal

regolamento CE 2815 del 1998 e di attribuire allo stesso Ministero il

potere di fissare con decreto le relative modalità di attuazione".

La Provincia ha chiesto inoltre l'annullamento dell'impugnato

regolamento governativo, limitatamente all'art. 1, comma 3.

La ricorrente ritiene lesa la propria sfera di attribuzioni

costituzionalmente garantite dal regolamento governativo emanato con

d.P.R. 27 ottobre 1999, n. 458, che all'art. 1, comma 3, attribuisce

al Ministero delle politiche agricole e forestali il compito di

provvedere ai controlli previsti dal regolamento CE 2815 del 1998 e

conferisce al Ministro delle politiche agricole e forestali il potere

di fissare con un suo decreto le relative modalità di attuazione.

La ricorrente impugna il d.P.R. n. 458 del 1999 in quanto lesivo

delle proprie attribuzioni, come definite dall'art. 8, numero 21),

del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle

leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige), che assegna alle Province autonome competenza

legislativa primaria in materia di agricoltura; dall'art. 9, numero

3), del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, che attribuisce al legislatore

provinciale potestà concorrente in materia di commercio;

dall'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, che attribuisce alle

Province autonome potestà amministrativa nelle materie nelle quali

queste possono emanare norme legislative; dalle "relative norme di

attuazione" dello statuto per il Trentino-Alto Adige; "dai principi e

regole costituzionali in materia di rapporti tra regolamenti statali

e potestà legislativa provinciale, nonché di atti di indirizzo e

coordinamento"; dal decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme

di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige

concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi

regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e

coordinamento).

In particolare, l'attribuzione al Ministero delle politiche

agricole e forestali delle funzioni di verifica di cui si tratta -

operata, lamenta la Provincia ricorrente, con fonte secondaria - e la

previsione, con tale fonte, di un ulteriore regolamento ministeriale

per fissare le modalità di attuazione dei controlli in questione si

porrebbero in contrasto con l'art. 4, comma 1, dell'invocato decreto

legislativo n. 266 del 1992, a norma del quale, nelle materie di

competenza propria delle Province autonome, la legge - e, a maggior

ragione, una fonte secondaria - "non può attribuire agli organi

statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza, di

polizia amministrativa e di accertamento di violazioni

amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo

statuto speciale e le relative norme di attuazione".

2. - Il ricorso della Provincia autonoma di Trento deve essere

accolto.

2.1. - Nel presente caso, occorre premettere, viene in rilievo il

momento precedente l'esercizio di poteri sanzionatori, vale a dire la

fase dei controlli e della prevenzione, di competenza della

ricorrente a norma del citato art. 4, comma 1, del decreto

legislativo n. 266 del 1992, oltre che a norma del d.P.R. 22 marzo

1974, n. 279 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la

Regione Trentino-Alto Adige in materia di minime proprietà

colturali, caccia e pesca, agricoltura e foreste), che mantiene allo

Stato la competenza in materia di repressione delle frodi nella

preparazione e nel commercio di prodotti agrari, ma non quella in

materia di vigilanza e prevenzione.

La menzionata normativa di attuazione statutaria non è stata

superata dalla sopravvenuta legislazione statale richiamata dalla

difesa erariale. Non dal decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143

(Conferimento alle regioni delle funzioni amministrative in materia

di agricoltura e pesca e riorganizzazione dell'Amministrazione

centrale), che all'art. 2, comma 3, riserva al Ministero per le

politiche agricole la prevenzione oltre che la repressione delle

frodi nella preparazione e nel commercio dei prodotti agroalimentari,

non applicabile alle regioni a statuto speciale e alle province

autonome, per le quali, anzi, l'art. 1, comma 3 prevede che "il

trasferimento delle funzioni e dei compiti e dei connessi beni e

risorse avviene nel rispetto degli statuti e attraverso apposite

norme di attuazione". Né dal decreto legislativo 30 luglio 1999,

n. 300 (Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma

dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59), che all'art. 33,

comma 3, lettera b), include tra le attribuzioni del Ministero la

prevenzione e la repressione delle frodi, giacché tale disciplina

non può spiegare effetti nei confronti della ricorrente.

2.2. - Circa l'attuazione ed esecuzione dei regolamenti

comunitari, con specifico riguardo alle attribuzioni della

ricorrente, il d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla

Regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e

Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della

Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), all'art. 6 stabilisce che spetta

alla Regione Trentino-Alto Adige ed alle Province di Trento e

Bolzano, nelle materie di rispettiva competenza, provvedere

all'attuazione dei regolamenti comunitari "ove questi richiedano una

normazione integrativa o un'attività amministrativa di esecuzione".

Sotto quest'ultimo profilo, non rileva il tenore letterale

dell'art. 17, comma 1, lettera a), della legge n. 400 del 1988, come

modificato dall'art. 11 della legge 5 febbraio 1999, n. 25

(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dalla

appartenenza dell'Italia alla Comunità europea - legge comunitaria

1998), al quale non può ragionevolmente attribuirsi il significato

di un superamento della generale competenza regionale e provinciale

quanto all'esecuzione dei regolamenti comunitari nelle materie di

rispettiva competenza.

La competenza regionale e delle province autonome per

l'attuazione e l'esecuzione dei regolamenti comunitari "non

autosufficienti", nelle materie assegnate alla loro competenza, è

stata riconosciuta in più di una occasione da questa Corte, che non

ha d'altro canto escluso il possibile ricorso, da parte dello Stato,

a tutti gli strumenti consentitigli, a seconda della natura della

competenza regionale o provinciale, per far valere gli interessi

unitari di cui esso è portatore (sentenze n. 398 del 1998 e n. 126

del 1996; n. 284 del 1989; n. 433 del 1987; n. 304 del 1987).

L'art. 5 del regolamento comunitario n. 2815/98, peraltro, non

richiede, per la sua esecuzione, l'adozione di norme legislative o

regolamentari, ben potendo l'ente territoriale interessato dare

attuazione alla normativa comunitaria in questione attraverso

"un'attività amministrativa di esecuzione".

Dal canto suo, la Provincia ha nel frattempo adottato, in

esecuzione del regolamento comunitario di cui si tratta, la

deliberazione della Giunta provinciale 26 maggio 2000 sulle

"Modalità di applicazione del Regolamento CE n. 2815/98 della

Commissione del 22 dicembre 1998 relativo alle norme commerciali

dell'olio di oliva".

2.3. - Il conflitto che la Corte è chiamata a risolvere non

concerne una ipotesi di preventiva sostituzione dello Stato alla

Provincia autonoma inadempiente rispetto agli obblighi comunitari.

Il regolamento impugnato non si presenta infatti come norma

cedevole o suppletiva, adottata in via preventiva, destinata a

lasciare il campo alla successiva, eventuale, normativa provinciale

di esecuzione del regolamento comunitario.

L'art. 1, comma 3, del regolamento impugnato assegna stabilmente

la competenza relativa "ai controlli previsti dal regolamento (CE)

n. 2815/98 della Commissione del 22 dicembre 1998" al Ministero delle

politiche agricole e forestali, ed aggiunge che "con decreto del

Ministro delle politiche agricole e forestali, sentita la Conferenza

permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province

autonome di Trento e di Bolzano, sono stabilite le modalità di

attuazione del presente comma".

Si tratta, in altri termini, di una stabile alterazione

dell'assetto delle competenze delineato dallo statuto speciale e

dalle norme di attuazione statutaria, inconciliabile, in particolare,

con il citato art. 4, comma 1, del decreto legislativo n. 266 del

1992, a norma del quale, nelle materie di competenza propria delle

Province autonome, la legge - e, a fortiori una fonte secondaria -

"non può attribuire agli organi statali funzioni amministrative,

comprese quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di

accertamento di violazioni amministrative, diverse da quelle

spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme

di attuazione".

Tanto più che in questo caso lo Stato è intervenuto con norma

secondaria attributiva, a sua volta, di poteri ministeriali in

materia assegnata alla competenza provinciale, in contrasto con la

costante giurisprudenza di questa Corte, la quale esclude che un

regolamento governativo o ministeriale possa legittimamente limitare

o interferire con l'esercizio di competenze attribuite alle regioni o

alle province autonome (ex plurimis v. le sentenze n. 84 del 2001;

n. 209 del 2000; n. 420 del 1999; n. 352 del 1998; n. 250 del 1996).

Per le ragioni su esposte il provvedimento impugnato si appalesa

lesivo delle attribuzioni costituzionali della ricorrente.

Il ricorso della Provincia autonoma di Trento deve pertanto

essere accolto e l'impugnato regolamento governativo, adottato con

d.P.R. 27 ottobre 1999, n. 458, deve essere annullato, nella parte in

cui si applica alla ricorrente.

Rimane assorbita ogni ulteriore censura.

2.4. - In considerazione della piena equiparazione statutaria

delle due province autonome relativamente alle attribuzioni di cui si

tratta, la presente sentenza deve produrre i suoi effetti anche nei

confronti della Provincia autonoma di Bolzano.