Sentenza n. 371/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 cpv.

d.P.R. 19 maggio 1950, n. 327 ("Norme di attuazione dello Statuto

speciale per la Sardegna"); art. 2, n. 3 legge Regione Sardegna 7 marzo

1956, n. 37, promosso con ordinanza emessa il 21 marzo 1978 dal T.A.R.

per la Sardegna sul ricorso proposto da Musu Mario ed altro c. Regione

Autonoma della Sardegna, iscritta al n. 590 del registro ordinanze 1978

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38 dell'anno

1979.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 19 novembre 1985 il Giudice

relatore Livio Paladin;

udito l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 21 marzo 1978, nel procedimento

promosso da Musu Mario e Russino Giuseppe per l'annullamento del

decreto del Presidente della Giunta regionale sarda n. 289 del 27

ottobre 1976, concernente la disciplina della pesca subacquea e

sportiva, il T.A.R. per la Sardegna ha sollevato questione di

legittimità costituzionale degli artt. 4, secondo comma, del d.P.R. 19

maggio 1950, n. 327, e 2 n. 3 della legge regionale 7 marzo 1956, n.

37, "nella parte in cui consentono alla Giunta regionale... di emanare

regolamenti in materie attribuite alla competenza del Consiglio

regionale".

Il T.A.R. richiama anzitutto la sentenza n. 20 del 1956, con cui

questa Corte ha affermato che le norme di attuazione dello Statuto

speciale per la Sardegna sono illegittime ove contrastino con la

Costituzione o con lo Statuto stesso. Il giudice a quo rileva quindi

che il citato art. 4, secondo comma, contraddice il testuale disposto

dell'art. 27 dello Statuto sardo, il quale riserva la potestà

legislativa e regolamentare al Consiglio regionale; ed aggiunge che

quella norma non trova giustificazione nella logica e nello spirito

delle norme di attuazione che, secondo l'art. 56 dello Statuto,

avrebbero soltanto la funzione di consentire il passaggio degli uffici

e del personale dallo Stato alla Regione e di predisporre una

disciplina idonea a rendere operante lo Statuto medesimo, ma non

potrebbe arrogarsi la funzione di interpretare le disposizioni

statutarie attributive della competenza legislativa e regolamentare.

Quanto all'art. 2 n. 3 della legge regionale n. 37 del 1956, che

attribuisce alla Giunta il potere di derogare temporaneamente alle

norme regolamentari vigenti e di emanare nuove disposizioni per la

disciplina della pesca (in ordine "alla distanza dalla costa, alle

modalità d'impiego, ai tempi ed agli strumenti..., qualora per

particolari circostanze locali tali deroghe o nuove norme temporanee

possano far realizzare un aumento produttivo in una zona senza che ciò

porti danno al patrimonio ittico e alle possibilità di altri mestieri

ivi esercitati"), la stessa formulazione di esso - prosegue l'ordinanza

di rimessione - renderebbe evidente che il Consiglio regionale ha

delegificato una buona parte della disciplina in questione, senza

peraltro fissare alcun criterio direttivo o limitativo della prevista

funzione regolamentare. Pertanto, anche la seconda delle norme

impugnate andrebbe considerata in contrasto con l'art. 27 dello Statuto

speciale.

2. - In rappresentanza della Regione Sardegna, è intervenuta

l'Avvocatura Generale dello Stato, concludendo nel senso della non

fondatezza.

L'Avvocatura fa notare che l'art. 4 del d.P.R. n. 327 del 1950

distingue tra le norme destinate all'integrazione ed all'attuazione di

leggi dello Stato, da emanarsi con legge regionale, ed i regolamenti

per l'esecuzione di leggi locali, da approvarsi con deliberazione della

Giunta. Tale distinzione non sarebbe esclusiva dell'ordinamento sardo,

potendosi rinvenire anche nell'art. 12, ultimo comma, dello Statuto

della Regione siciliana, negli artt. 6 e 46 dello Statuto della Regione

Friuli-Venezia Giulia, negli artt. 44 e 45 dello Statuto per il

Trentino-Alto Adige, negli artt. 8 e 32 lett. g) dello Statuto del

Veneto, nell'art. 51 dello Statuto delle Marche e negli artt. 7, nn. 1

e 2, e 51 dello Statuto dell'Emilia-Romagna. La distinzione stessa

dovrebbe dirsi comunque conforme agli artt. 27 dello Statuto sardo e

121 della Costituzione, giacché le funzioni regolamentari riservate da

quest'ultimo articolo al Consiglio regionale riguarderebbero la sola

attuazione delle leggi dello Stato previste dall'art. 117, ultimo

comma, della Costituzione medesima, come pure dall'art. 5 dello Statuto

in esame. E ciò sia per ragioni di ordine testuale, dato che l'art.

121 Cost. si riferisce alle funzioni "attribuite" alle Regioni, sia per

motivi di ordine logico: non sarebbe infatti individuabile la ratio

della diversa disciplina stabilita per la Sardegna rispetto alle altre

Regioni a statuto speciale, né sarebbe razionale l'esercizio della

funzione regolamentare da parte dello stesso organo cui spetta la

funzione legislativa.

Quanto all'art. 2 n. 3 dell'impugnata legge regionale, in

applicazione del quale la Giunta ha emanato il decreto 27 ottobre 1976,

n. 289, l'Avvocatura osserva che la materia della pesca è disciplinata

dalla legge nazionale 14 luglio 1965, n. 963, e dal relativo

regolamento di esecuzione emanato con d.P.R. 2 ottobre 1968, n. 1639,

che si applicano anche in Sardegna, finché la Regione non avrà

esercitato la potestà normativa attribuitale dall'art. 3, lett. i),

dello Statuto (il che non sarebbe avvenuto in virtù della predetta

legge n. 37 del 1956, che avrebbe soltanto individuato gli organi

competenti all'esercizio delle funzioni amministrative in materia di

pesca). Il potere regolamentare attribuito alla Giunta non potrebbe

quindi ritenersi illimitato, trovando nella legge dello Stato i

medesimi criteri direttivi e limitativi ai quali sottostanno i

regolamenti statali, cui dovrebbero aggiungersi le ulteriori

limitazioni poste con la legge regionale.

3. - Per altro, nell'udienza pubblica l'Avvocatura dello Stato ha

preliminarmente eccepito l'inammissibilità della questione in esame,

dal momento che la funzione esercitata dalla Giunta regionale mediante

il provvedimento impugnato innanzi al T.A.R. non avrebbe natura

sostanzialmente regolamentare. Considerato in diritto :

1. - La questione che la Corte è chiamata a risolvere interessa -

del pari - una norma legislativa regionale della Sardegna ed una norma

statale per l'attuazione dello Statuto speciale di quella Regione.

Da un lato, cioè, il T.A.R. per la Sardegna impugna l'art. 2 n. 3

della legge locale 7 marzo 1956, n. 37 (attributivo all'Amministrazione

regionale della potestà di "derogare temporaneamente a norme

regolamentari vigenti od attuare nuove norme con deliberazione della

Giunta..., relativamente alla distanza dalla costa, alle modalità

d'impiego, ai tempi ed agli strumenti di pesca..."), sul quale si basa

il decreto che forma l'oggetto del ricorso proposto al Tribunale

stesso. D'altro lato il T.A.R. osserva che a fondamento di tale

decreto, come pure della contestata norma legislativa regionale, si

pone altresì l'art. 4, secondo comma, del d.P.R. 19 maggio 1950, n.

327, concernente appunto l'attuazione dello Statuto speciale per la

Sardegna (ai sensi del quale "i regolamenti di esecuzione delle leggi

regionali sono approvati con deliberazione della Giunta regionale...");

ed è a questo titolo che anche la seconda delle dette norme viene

coinvolta nell'impugnazione. In entrambi i casi, infatti, il giudice a

quo ravvisa un patente contrasto con la previsione dell'art. 27 dello

Statuto speciale, che invece riserva al Consiglio regionale non

soltanto le funzioni legislative ma anche le funzioni regolamentari

attribuite alla Regione.

Posta in questi termini, l'impugnativa è ammissibile, malgrado

l'eccezione adombrata nella pubblica udienza dall'Avvocatura dello

Stato. Per varie ragioni, la Corte non può condividere l'assunto che

l'art. 2 n. 3 della legge regionale n. 37 del 1956 non riguardi

l'esercizio di funzioni regolamentari e che il decreto n. 289 del 1976,

conseguentemente emanato dal Presidente della Giunta regionale, non

abbia comunque la sostanza di un regolamento. In primo luogo, il citato

art. 2 n. 3 precisa, nel medesimo contesto, che spetta alla Giunta

regionale sia derogare temporaneamente alle norme regolamentari vigenti

in materia di pesca, sia deliberare "nuove norme" evidentemente dotate

a loro volta di natura regolamentare; ed anche la parte finale della

disposizione in esame affianca ed unifica, letteralmente, "tali deroghe

o nuove norme temporanee". In secondo luogo, il T.A.R. per la Sardegna

non dubita che, nella specie, si tratti precisamente d'un regolamento;

e questa premessa dell'ordinanza di rimessione risulta avvalorata dalla

circostanza che il decreto presidenziale n. 289 del 1976 s'intitola -

fra l'altro - alla "disciplina regionale" della pesca subacquea e

sportiva (mentre, nel preambolo del decreto stesso, si afferma

espressamente che le "materie" già considerate dalle norme

regolamentari dello Stato in tema di pesca marittima "sono disciplinate

dalle seguenti norme").

2. - Nel merito, l'impugnativa dev'essere accolta.

Non convincono, infatti, le obiezioni dell'Avvocatura dello Stato,

per cui le funzioni regolamentari spettanti al Consiglio regionale, in

base all'art. 27 dello Statuto speciale, si risolverebbero in quelle

destinate all'integrazione ed all'attuazione di leggi statali, ai sensi

dell'art. 5 dello Statuto medesimo; mentre i regolamenti di esecuzione

delle leggi regionali non potrebbero non ricadere nella competenza

della Giunta, secondo il principio di separazione dei poteri. In

realtà, quella stessa dottrina che ha difeso la legittimità

dell'impugnata norma di attuazione statutaria sostiene che la

normazione prevista dal citato art. 5 rappresenti il frutto di un terzo

tipo di potestà legislativa regionale; ed in questo senso dispone

espressamente l'art. 4, primo comma, del d.P.R. n. 327 del 1950, dove

appunto si precisa che "le norme per l'integrazione e l'attuazione di

leggi della Repubblica, in applicazione dell'art. 5 dello Statuto

speciale per la Sardegna, sono emanate con legge regionale". Così

stando le cose, tuttavia, ne deriva che le sole funzioni regolamentari

esercitabili da parte della Giunta sono quelle basate sulle

disposizioni legislative regionali: con il che si dimostra evidente ed

insanabile il contrasto fra la disciplina in discussione e l'art. 27

dello Statuto.

Del resto, non è casuale che l'art. 27 riproduca quasi

puntualmente l'art. 121, secondo comma, della Costituzione, nella parte

in cui si riserva al Consiglio regionale - senza distinzioni di sorta -

l'esercizio delle "potestà legislative e regolamentari attribuite alla

Regione". Con quel fondamento, gli Statuti delle Regioni ordinarie sono

univocamente concordi nel senso di consentire al solo Consiglio

l'adozione di regolamenti. Così, nell'art. 8 dello Statuto del Veneto

si afferma che "il Consiglio regionale... esercita tutte le potestà

legislative e regolamentari attribuite alla Regione"; nell'art. 7,

quarto comma n. 1, dello Statuto dell'Emilia-Romagna si prescrive che

"spetta in ogni caso al Consiglio adottare le norme legislative e

regolamentari necessarie al perseguimento delle finalità indicate

all'art. 3" (mentre il medesimo art. 7, quarto comma n. 2, detta

un'apposita e distinta disposizione per chiarire che spetta ancora al

Consiglio "deliberare, ai sensi dell'art. 117, ultimo comma, della

Costituzione, le norme per la attuazione delle leggi della

Repubblica..."); e nell'art. 51, primo comma, dello Statuto delle

Marche - per limitarsi a citare i soli disposti ricordati dall'atto di

intervento dell'Avvocatura dello Stato - si puntualizza che "i

regolamenti regionali e quelli contenenti le norme di attuazione di

leggi della Repubblica, previsti dal secondo comma dell'art. 117 della

Costituzione e da singole leggi statali, sono emanati con decreto del

Presidente della Giunta regionale entro dieci giorni dalla loro

approvazione da parte del Consiglio regionale...".

Né si può dire che la Sardegna rimanga in tal senso isolata da

tutte le restanti Regioni differenziate. Al contrario, l'esame degli

altri Statuti speciali dimostra con chiarezza che, per consentire alla

Giunta l'esercizio della potestà regolamentare, si è ritenuto

necessario disporlo espressamente: come si evince dall'art. 12, terzo

comma, dello Statuto siciliano, dall'art. 46 dello Statuto del Friuli-Venezia Giulia, dagli artt. 44 n. 1 e 54 nn. 1 e 2 del vigente Statuto

per il Trentino-Alto Adige. Sul fronte opposto si collocano, invece,

sia la Sardegna, visto il citato art. 27 St., sia la Valle d'Aosta,

dato l'art. 26 del rispettivo Statuto. Ed i lavori preparatori dello

Statuto sardo confermano, comunque, che l'art. 27 trova la sua origine

in una consapevole e deliberata opzione dell'Assemblea Costituente.