Sentenza n. 370/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 15, quinto

comma, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia del 7

settembre 1987, n. 30 (Norme regionali relative allo smaltimento dei

rifiuti), promosso con ordinanza emessa l'8 novembre 1988 dal Pretore

di Latisana nel procedimento penale a carico di Girardi Giacomo,

iscritta al n. 809 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale,

dell'anno 1989;

Visto l'atto di intervento della Regione Friuli-Venezia Giulia;

Udito nell'udienza pubblica del 16 maggio 1989 il Giudice relatore

Francesco Greco;

Udito l'avv. Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia Giulia;

Ritenuto in fatto

1. - Girardi Giacomo, quale legale rappresentante della ditta

"Ceramiche Girardi S.p.a.", è imputato dal reato previsto dall'art.

26 del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, per avere tenuto presso la

sede dello stabilimento sociale, in stoccaggio provvisorio, rifiuti

tossici e nocivi provenienti dalle lavorazioni ivi eseguite e

dall'impianto di abbattimento dei fumi, senza essere munito

dell'autorizzazione regionale obbligatoria ex art. 16 del d.P.R. n.

915 del 1982. Detta norma prevede lo stoccaggio provvisorio dei

rifiuti tossici e nocivi tra le fasi di smaltimento e subordina il

rilascio dell'autorizzazione all'accertamento, tra l'altro, della

"rispondenza del sito e delle annesse attrezzature ai requisiti

tecnici prescritti" nonché la specificazione nel provvedimento dei

tipi e dei quantitativi massimi di rifiuti stoccabili.

Essa, inoltre, impone l'obbligo dell'autorizzazione regionale

senza distinguere tra lo stoccaggio provvisorio, effettuato

direttamente presso l'azienda che produce i rifiuti e quello

effettuato altrove o da terzi, atteso che le esigenze della tutela

della salute pubblica e della integrità del territorio sussistono in

entrambi i casi, secondo quanto risulta anche dai punti 2 e 3 della

deliberazione del 27 luglio 1984 del Comitato interministeriale,

previsto dall'art. 5 del d.P.R. n. 915 del 1982, il quale esercita le

funzioni di competenza statale nella prima applicazione del suddetto

decreto.

Invece, la Regione Friuli-Venezia Giulia, con la legge regionale

del 7 settembre 1987, n. 30, all'art. 15, quinto comma, ha previsto

l'esclusione dall'obbligo dell'autorizzazione per "l'ammasso

temporaneo di rifiuti tossici e nocivi effettuato dalle imprese nel

corso dei rispettivi cicli produttivi all'interno degli stabilimenti

di produzione, quando sia contenuto nei limiti quantitativi fissati

dall'apposito regolamento".

Il Pretore osserva anzitutto che la pericolosità sussiste anche

se i rifiuti prodotti sono destinati ad essere impiegati in un

diverso ciclo produttivo nella medesima azienda; che v'è identità

fra stoccaggio provvisorio e ammasso provvisorio, secondo quanto si

ricava dalla stessa legge regionale, la quale non menziona affatto

tra le fasi di smaltimento dei rifiuti, soggette ad autorizzazione,

quella dell'ammasso temporaneo di quantità superiore ai limiti

fissati dal regolamento.

Secondo lo stesso Pretore, l'art. 15, quinto comma, della legge

regionale citata, è affetto da illegittimità costituzionale per

violazione:

a) dell'art. 116 della Costituzione, in quanto la materia dello

smaltimento dei rifiuti non rientra tra quelle per le quali è

riconosciuta al Friuli- Venezia Giulia una potestà legislativa

esclusiva o concorrente con quella statale: sicché la Regione può

dettare solo norme integrative o attuative della disciplina statale,

ai sensi dell'art. 6, ultimo comma, dello Statuto speciale (legge

costituzionale 31 gennaio 1983, n. 1);

b) dell'art. 25, secondo comma, della Costituzione, in quanto

detta norma incide nell'ambito di applicabilità di una disposizione

penale (art. 26, d.P.R. n. 915 del 1982) e deve escludersi il potere

delle Regioni di introdurre, con proprie leggi, nuove sanzioni

penali.

2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente della Giunta

regionale. Ha eccepito, anzitutto, l'irrilevanza della questione,

perché è censurata una norma penale di favore, la quale dovrebbe

essere applicata nel giudizio a quo in forza dell'art. 2 del codice

penale, anche se dichiarata costituzionalmente illegittima. Ha poi

dedotto l'infondatezza della questione, in quanto, a seguito del

trasferimento alle Regioni delle funzioni amministrative in materia

di smaltimento dei rifiuti (d.P.R. n. 496 del 1987, artt. 6 e 7),

alle stesse è attribuito, nel quadro delle direttive comunitarie

fatte proprie dallo Stato, il potere di rideterminare, integrare e

precisare il sistema autorizzativo concernente la materia in

questione: e ciò anche a volere escludere che questa sia da

ricomprendersi nell'urbanistica, attribuita in via esclusiva alla

stessa Regione (art. 4, n. 12, dello Statuto speciale).

Inoltre, la particolarità della situazione locale

giustificherebbe, in ogni caso, la deroga censurata.

In merito alla dedotta violazione dell'art. 25 della Costituzione,

la difesa della Regione ha rilevato che, in materia penale, la

riserva di legge statale è relativa (Corte cost., sentenze n. 26 del

1966 e n. 142 del 1969).

Nell'imminenza dell'udienza la Regione ha presentato una memoria

con la quale ha insistito sulla infondatezza della questione, specie

per quanto riguarda la violazione dell'art. 25 della Costituzione. Ha

osservato in particolare che, nelle materie costituzionalmente

attribuite alle Regioni, la ratio dell'attribuzione stessa sta nel

riconoscimento della spettanza ad esse della cura degli interessi

pubblici, il che comporta anche l'esigenza di imporre divieti

penalmente sanzionati, a meno che non si voglia riconoscere la minore

valenza di detti interessi.

Inoltre, il riconoscimento di una competenza in materia penale non

può far discostare le Regioni dai principi della legge penale dello

Stato, in quanto la riserva di cui all'art. 25, secondo comma, della

Costituzione, le obbliga, in ogni caso, all'osservanza dei principi

stessi. Considerato in diritto

1. - Il Pretore di Latisana dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 15, quinto comma, della legge regionale del

Friuli-Venezia Giulia 7 settembre 1987, n. 30, che ha escluso la

necessità dell'autorizzazione regionale per alcuni casi di ammasso

temporaneo di rifiuti tossici e nocivi.

A parere del giudice remittente, sarebbero violati l'art. 116

della Costituzione, in quanto la materia dello smaltimento dei

rifiuti non rientra in alcuna di quelle per le quali è riconosciuta

alla Regione Friuli-Venezia Giulia una potestà legislativa esclusiva

o concorrente con quella statale; e l'art. 25 della Costituzione, in

quanto, trattandosi di norma penale, la Regione non può rendere

lecito ciò che per legge dello Stato non lo è (riserva di legge

penale in favore dello Stato).

2. - La questione è fondata.

Il d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, è stato emanato per attuare

le direttive C.E.E. (nn. 75/442, 76/403, 78/318) in materia di

smaltimento di rifiuti tossici e nocivi, al fine di rendere omogenea

per tutto il territorio dello Stato la relativa disciplina e di

realizzare una uniformità di trattamento.

Esso contiene norme di principio e norme di dettaglio. Le prime

sono quelle che, in istretta correlazione con l'esigenza di dare

attuazione alle direttive comunitarie, delineano gli obiettivi

essenziali ed i limiti di operatività della disciplina sullo

smaltimento dei rifiuti. In esse sono designate anche le autorità

competenti per la programmazione, l'organizzazione, l'autorizzazione

ed il controllo delle operazioni di smaltimento dei rifiuti.

In particolare, gli artt. 6 e 16 prevedono l'obbligo

dell'autorizzazione, da parte delle Regioni, per ciascuna delle fasi

dello smaltimento, individuate nella raccolta ed il trasporto, nello

stoccaggio provvisorio, nel trattamento e nello stoccaggio definitivo

in discarica controllata.

È anche apprestato un sistema di sanzioni amministrative e

penali. L'art. 26 punisce con l'arresto e l'ammenda chiunque effettui

anche una sola delle dette operazioni senza autorizzazione. Tra la

norma che determina le fasi dello smaltimento e quella che prevede la

sanzione penale v'è, dunque, uno stretto collegamento.

La Regione Friuli-Venezia Giulia ha prima emanato la legge n. 19

del 5 aprile 1985 la quale, per i punti che interessano, non si è

discostata dalla legge statale. Successivamente, però, con la legge

7 settembre 1987, n. 30, ha modificato la precedente disciplina e

propriamente con l'art. 15, quinto comma, ora denunciato, ha previsto

una fase nello smaltimento dei rifiuti che ha denominato "ammasso

temporaneo", effettuato dalle imprese nel corso dei rispettivi cicli

produttivi, all'interno degli stabilimenti di produzione e l'ha

esentato dall'obbligo dell'autorizzazione, se contenuto entro i

limiti quantitativi fissati dal regolamento.

Il Pretore remittente ha interpretato le norme di cui trattasi nel

senso che l'autorizzazione è richiesta per lo smaltimento che

avviene sia all'interno che all'esterno dello stabilimento di

produzione perché in tutte e due le ipotesi ricorre quella

pericolosità che la legge vuole evitare. Ha poi ritenuto la

sussistenza della pericolosità anche se i rifiuti siano destinati ad

essere immediatamente impiegati in un diverso ciclo produttivo nella

stessa azienda anziché essere smaltiti come tali.

Per quanto riguarda la norma regionale (art. 5, quinto comma,

legge regionale n. 30 del 1987) oggetto di censura, ha affermato che

l'ammasso temporaneo non è cosa diversa dallo stoccaggio

provvisorio.

Alla stregua di siffatta interpretazione, la norma regionale

censurata altera il sistema previsto dalla norma statale e penalmente

sanzionato.

Ora, questa Corte ha affermato (sentenze n. 179 del 1986) che

entro il sistema di scelte sanzionatorie non si possono introdurre

arbitrarie distinzioni in quanto risulta sconvolta la complessiva

logica della legge diretta ad attuare direttive C.E.E. con una

uniformità di trattamento in tutto il territorio nazionale.

La potestà legislativa è destinata a cedere all'intervento

statale legislativo ispirato a criteri di omogeneità ed univocità

di indirizzo e generalità di applicazione in tutto il territorio

nazionale con specifiche norme che riguardano anche i risvolti penali

del problema ed aventi, comunque, lo spessore di leggi attuative di

obblighi contratti in sede comunitaria.

Per quanto riguarda i profili penali, è stato anche affermato

(sentenza n. 79 del 1977) che la fonte del potere punitivo risiede

solo nella legislazione statale e che le Regioni non dispongono della

possibilità di comminare, rimuovere o variare con proprie leggi le

pene previste in data materia; non possono cioè interferire

negativamente con le norme penali, disciplinando e considerando,

quindi, lecita una attività penalmente sanzionata dall'ordinamento

nazionale.

Pertanto, poiché la disposizione impugnata contrasta con la norma

contenuta nell'art. 16, primo comma, del d.P.R. 10 settembre 1982, n.

915, producendo di conseguenza un'ingiustificata differenziazione

della disciplina penale generale, essa deve essere considerata

costituzionalmente illegittima.

Può dirsi, infine, che, ai fini del giudizio di legittimità

costituzionale, non ha rilevanza l'assunto della Regione secondo cui

nella fattispecie il giudice penale deve egualmente applicare la

norma regionale, anche se dichiarata incostituzionale, essendo più

favorevole all'imputato.