Sentenza n. 37/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 15, secondo

comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio sulla

disciplina militare), promosso con ordinanza emessa il 4 aprile 1991

dal Tribunale amministrativo regionale della Liguria sui ricorsi

riuniti proposti da Gasparini Alessandro contro il Ministro delle

finanze ed altri iscritta al n. 531 del registro ordinanze 1991 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima

serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di costituzione di Alessandro Gasparini, nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 17 dicembre 1991 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Udito l'Avvocato dello Stato Stefano Onufrio per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio proposto perché fosse annullato

tanto il provvedimento del Comandante del Nucleo regionale di Polizia

tributaria della Guardia di finanza di Genova, in data 4 novembre

1988, che ha irrogato la sanzione di sette giorni di consegna di

rigore, quanto il provvedimento del Comandante della Zona ligure

della Guardia di finanza, in data 16 gennaio 1989, che ha respinto il

ricorso gerarchico proposto contro il provvedimento inflittivo della

predetta sanzione, il Tribunale amministrativo regionale della

Liguria ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 15, secondo comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382,

nella parte in cui preclude al militare sottoposto a procedimento

disciplinare di indicare come difensore nel procedimento stesso altro

militare non appartenente al medesimo ente.

Premesso che il militare sottoposto a procedimento aveva nominato

come proprio difensore un militare in forza in altro ente e che tale

nomina era stata annullata dal Comandante del Nucleo regionale, il

quale ha poi provveduto a nominare un difensore d'ufficio nella

persona di un militare dello stesso ente di appartenenza, il giudice

a quo osserva che, per tali ragioni, non si può dubitare della

rilevanza della questione.

Quanto alla non manifesta infondatezza, lo stesso giudice rileva

che, dal momento che, laddove l'art. 15, secondo comma, parla di

"ente" o di "corpo", con tali nozioni devono intendersi le unità

tipiche delle Forze Armate, comunemente definite "reparto" e aventi

la consistenza di battaglione o di gruppo al comando di un colonnello

o di un tenente colonnello, unità tra le quali può farsi rientrare

il Nucleo regionale di polizia tributaria, non è sicuramente

infondato il dubbio che il difensore del militare nel procedimento

disciplinare di cui trattasi non sia nella condizione di adempiere

adeguatamente al suo dovere, essendo necessariamente subordinato in

via gerarchica al comandante dell'ente, cioè all'autorità decidente

che, sentita la commissione appositamente formata, infligge la

sanzione disciplinare.

Sebbene la stessa legge n. 382 del 1978 e il relativo regolamento

di esecuzione (d.P.R. n. 545 del 1986) predispongano una serie di

garanzie a tutela della posizione del difensore (come, ad esempio, il

divieto di irrogare sanzioni per fatti rientranti nell'espletamento

del mandato o la dispensa dal servizio per il difensore durante il

tempo necessario all'adempimento delle funzioni connesse alla

difesa), tuttavia queste, ad avviso del giudice a quo, non sembrano

sufficienti a garantire l'adeguato espletamento delle funzioni di

difensore, pur tenendo conto che si tratta di un procedimento non

giurisdizionale. Tali funzioni, infatti, implicano, nel militare

prescelto come difensore, prese di posizioni e affermazioni su

vicende pertinenti allo stesso ambiente di vita militare e a comuni

rapporti umani, che possono raggiungere profili o momenti di grande

asprezza, sicché il condizionamento dei vincoli gerarchici o il

timore del deterioramento dei rapporti con i commilitoni sono tali da

non assicurare adeguatamente che il difensore goda di una serenità

tale da permettergli lo svolgimento obiettivo del mandato. Questo

inconveniente, secondo il giudice a quo, è tanto più grave quando

le vicende, che danno causa al procedimento, sono tali da implicare

un contrasto del militare accusato con tutti i commilitoni del

reparto, così che per lui non sarebbe neppure possibile individuare

fra questi ultimi un difensore adeguato.

Il giudice a quo è indotto a dubitare della conformità della

norma impugnata rispetto all'art. 97, primo comma, della

Costituzione, il quale, nel richiedere che l'azione amministrativa

risponda al principio di imparzialità, esige regole procedurali

sulla condotta della pubblica amministrazione dirette ad assicurare

un'esatta valutazione degli interessi coinvolti dalla decisione

amministrativa da adottare, così da garantire un procedimento basato

sui principi della congruenza e della ragionevolezza.

Né si potrebbe dire, aggiunge il giudice a quo, che le c.d.

sanzioni di corpo esigono un sistema di difesa interna al medesimo

corpo, poiché esse si esauriscono tutte nell'ambito della vita del

reparto. Questa supposizione, infatti, è negata sia dal fatto che

quelle sanzioni possono essere inflitte anche a subordinati i quali,

pur essendo aggregati al reparto del comandante decidente, sono però

effettivi in altri corpi o enti, sia dal fatto che le stesse sanzioni

si riflettono nel più ampio rapporto intercorrente tra il militare

punito e la forza armata di appartenenza, considerato che, seppur

indirettamente, incidono sullo stato del militare e influenzano lo

svolgimento della carriera (promozioni e consimili).

2. - Si è costituito in giudizio il ricorrente che ha promosso il

processo a quo, chiedendo che la questione sia accolta sulla base

delle argomentazioni svolte nell'ordinanza di rimessione.

3. - È intervenuto in giudizio anche il Presidente del Consiglio

dei ministri per chiedere che la questione sia dichiarata non

fondata, dal momento che, ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, le

garanzie assicurate al militare inquisito dalla legge n. 382 del 1978

e dal relativo regolamento di esecuzione sono tali da consentirgli la

puntuale esplicazione del diritto di difesa. Inoltre, continua

l'Avvocatura dello Stato, deve escludersi la violazione dell'art. 97

della Costituzione, poiché il procedimento disciplinare in esame

deve rispondere a criteri di economicità e di rapidità, sicché

dare la possibilità al militare inquisito di scegliere il proprio

difensore al di fuori dell'ente di appartenenza significherebbe

rallentare lo svolgimento del procedimento medesimo e far venir meno

il requisito dell'immediatezza che gli è proprio. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Liguria dubita

della legittimità costituzionale dell'art. 15, secondo comma, della

legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio sulla disciplina

militare), nella parte in cui preclude al militare sottoposto a

procedimento disciplinare di indicare come difensore nel procedimento

stesso altro militare non appartenente al medesimo "ente".

Secondo il giudice a quo, la dubbia compatibilità rispetto alla

Costituzione della norma impugnata deriverebbe da una duplice

ragione:

a) la limitazione della scelta del difensore nella persona di

un militare appartenente allo stesso "ente" del militare incolpato

comporterebbe un'irragionevole compressione della possibilità di

un'adeguata difesa sia in riferimento a un procedimento che può

concludersi con sanzioni indirettamente incidenti sullo stato del

militare punito e sulla di lui carriera, sia a causa della

subordinazione gerarchica necessariamente intercorrente fra il

difensore e il comandante dell'"ente" competente a decidere ovvero a

causa dei condizionamenti negativi che possono derivare al difensore

dal proprio ambiente di vita a motivo del mandato svolto;

b) la preclusione di nominare il proprio difensore fra militari

appartenenti a "enti" diversi violerebbe l'art. 97 della

Costituzione, il quale esige che siano stabilite regole procedurali

sull'attività amministrativa dirette ad assicurare un'esatta

valutazione degli interessi coinvolti nella decisione da adottare,

regole che, nel caso, non sarebbero adeguatamente stabilite a causa

dell'insufficiente garanzia delle possibilità di difesa del militare

sottoposto a procedimento disciplinare.

2. - La questione va accolta.

Al fine di decidere se la preclusione di scegliere il difensore al

di fuori dell'"ente" di appartenenza costituisca un'irragionevole

limitazione nel contesto delle norme di legge dirette ad assicurare

un'adeguata difesa al militare sottoposto a procedimento disciplinare

ovvero se comporti, comunque, una violazione del principio di

imparzialità dell'azione amministrativa garantito dall'art. 97 della

Costituzione, occorre preliminarmente definire la nozione di "ente"

desumibile dalle leggi sull'ordinamento militare e applicabile al

caso di specie.

Premesso che numerose sono le disposizioni che contengono la

locuzione di "ente" e, talora, quella di "ente o corpo" e premesso

che le nozioni di volta in volta implicate adottano punti di vista

sovente non collimanti o, comunque, diversi, si deve dire che la

dizione di "ente" non fa riferimento a una specifica e precisa

realtà, identificabile con un certo settore o segmento,

materialmente determinabile, dell'organizzazione militare. In altri

termini, quella di "ente" è una nozione di genere riferibile a

qualsiasi unità o servizio organicamente costituito e sottoposto al

comando o alla direzione di un ufficiale ad esso preposto, che sia

dotato di autonomia nel campo dei rapporti di impiego, nel campo

logistico, in quello tecnico e amministrativo. Sotto il profilo

disciplinare, l'ufficiale preposto a tali unità, cioè il comandante

di corpo, è l'autorità legittimata a decidere sull'infrazione (con

l'ausilio di una commissione nel caso degli illeciti più gravi) e ad

infliggere l'eventuale punizione.

È, dunque, corretta la premessa da cui muove il giudice a quo, in

base alla quale l'"ente" costituisce un'unità organizzativa

sottoposta alla direzione di un comandante nei cui rispetti il

militare prescelto come difensore è, in ogni caso, in posizione di

subordinazione gerarchica. Ed è pure corretta l'ulteriore premessa,

presupposta dallo stesso giudice, che, anche con specifico

riferimento all'ordinamento della Guardia di finanza, il concetto di

"ente" ricomprende differenti unità organizzative, fra le quali

rientrano sicuramente i comandi di corpo e, quindi, ai sensi

dell'art. 3, quarto comma, della legge 23 aprile 1959, n. 189

(Ordinamento della Guardia di finanza), anche i Nuclei regionali di

polizia tributaria.

Non v'è dubbio, perciò, che, a norma dell'impugnato art. 15,

secondo comma, della legge n. 382 del 1978, la dimensione

organizzativa all'interno della quale il militare sottoposto al

procedimento disciplinare ricorrente nel giudizio a quo poteva

scegliere il proprio difensore fosse quella del Nucleo regionale di

polizia tributaria al cui servizio era adibito. Sicché rappresenta

una corretta applicazione della disposizione impugnata - e ciò è

importante anche ai fini della verifica della rilevanza della

questione - quella relativa all'annullamento, da parte del comandante

del corpo (con conseguente nomina di un difensore d'ufficio), della

scelta come difensore di un militare appartenente a una brigata

ricompresa in un nucleo regionale diverso da quello nel quale

prestava servizio il sottoposto a procedimento disciplinare,

considerato che l'anzidetta disposizione preclude a quest'ultimo la

scelta del proprio difensore al di fuori dell'"ente" (o del corpo) di

appartenenza.

3. - Tale preclusione è, tuttavia, costituzionalmente

illegittima, poiché, all'interno di un contesto legislativo che si

preoccupa di assicurare un'adeguata e indipendente difesa al militare

sottoposto a procedimento disciplinare, rappresenta, alla luce dei

valori costituzionali coinvolti, una limitazione irragionevole e

incongruente rispetto alla predetta finalità.

Allo scopo di garantire il principio del giusto procedimento anche

nel caso della irrogazione di sanzioni disciplinari di corpo, l'art.

15 della legge n. 382 del 1978 stabilisce alcune regole, aventi un

contenuto paragiurisdizionale, dirette ad assicurare al militare

sottoposto al relativo procedimento amministrativo un'adeguata tutela

di alcuni essenziali interessi giuridicamente rilevanti. Il suddetto

articolo dispone, infatti, che nessuna sanzione disciplinare di corpo

può essere inflitta in mancanza di una previa contestazione degli

addebiti e in mancanza del fatto che siano sentite e vagliate le

giustificazioni addotte dal militare interessato (primo comma).

Inoltre, lo stesso articolo dispone, al comma successivo, che le

infrazioni comportanti la punizione della consegna di rigore non

possono essere decise nel senso della colpevolezza dell'accusato

senza che sia stato sentito il parere di una commissione formata da

tre militari (di cui due di grado superiore e uno di grado pari

rispetto a quello del militare sottoposto a procedimento). Ancora lo

stesso articolo, sempre al secondo comma, riconosce al militare che

ha commesso l'infrazione il "diritto alla difesa", nel senso che, a

tutela dei suoi interessi, gli garantisce la nomina di un difensore

da lui prescelto tra i militari in servizio nel suo stesso "ente" di

appartenenza e, in mancanza di questo, la nomina di un difensore

d'ufficio.

Nelle disposizioni che regolano il procedimento disciplinare in

esame, la difesa dell'inquisito riceve una protezione particolarmente

accurata. Innanzitutto, il regolamento di esecuzione della legge n.

382 del 1978 - contenuto nel d.P.R. 18 luglio 1986, n. 545

(Regolamento di disciplina militare) - prevede, all'art. 68, tanto la

dispensa del militare difensore dai suoi normali obblighi di servizio

per il tempo necessario all'adempimento delle funzioni connesse alla

difesa, quanto il divieto per il militare designato difensore di

ufficio di rifiutare l'incarico se non per giustificato impedimento.

Ma quel che è più importante è che lo stesso articolo, a tutela

dell'imparzialità della difesa dispone sia che le funzioni del

difensore non possono essere assolte dal superiore che ha rilevato la

mancanza, sia che il difensore è vincolato al segreto d'ufficio. In

ogni caso, la garanzia più forte del principio dell'imparzialità e

dell'indipendenza della difesa è data dallo stesso art. 15, secondo

comma, della legge n. 382 del 1978, il quale stabilisce che al

militare che ha esercitato le funzioni di difensore in un

procedimento disciplinare non può esser inflitta alcuna sanzione per

fatti rientranti nell'espletamento del suo mandato.

Non v'è dubbio che il quadro normativo tracciato mostra un

complesso di disposizioni preordinato al fine di assicurare, non

soltanto una difesa a tutela degli interessi del militare sottoposto

a procedimento disciplinare, ma soprattutto una difesa che possa

essere svolta in condizioni di imparzialità e di indipendenza anche

nei confronti delle pressioni che possano derivare dall'ambiente di

vita militare. In riferimento a tale fine, la preclusione della

possibilità di scegliersi un difensore al di fuori dell'"ente" di

appartenenza costituisce una limitazione palesemente incongruente,

soprattutto in considerazione della particolare struttura delle

unità organizzative militari, degli interessi coinvolti nel

procedimento disciplinare e della natura delle sanzioni irrogabili.

4. - Come ha correttamente osservato il giudice a quo, il

condizionamento derivante dal vincolo di subordinazione gerarchica

che caratterizza l'ambiente di vita del difensore - e, in

particolare, quello rispetto al comandante del corpo competente a

decidere e quello rispetto agli ufficiali che abbiano rilevato

l'infrazione - può esser tale, in alcuni casi, da non garantire

l'espletamento del mandato in modo adeguatamente imparziale e

indipendente da pressioni esterne. Questo condizionamento, come ha

sottolineato lo stesso giudice, può essere ancor più pesante quando

la natura dell'infrazione contestata è tale da comportare una

situazione di contrasto o di aspra tensione tra il militare incolpato

e i restanti componenti dell'"ente" di appartenenza. In

considerazione di tali ipotesi - le quali, sebbene estreme, possono

in ogni caso avere un riscontro reale - la facoltà di scelta del

difensore tra i militari di enti diversi da quello di appartenenza

dell'accusato, che è esclusa dal legislatore, potrebbe costituire,

invece, un mezzo in grado di garantire il raggiungimento effettivo

del fine, che si propone lo stesso legislatore, di assicurare al

sottoposto a procedimento disciplinare una difesa imparziale e

indipendente da pressioni esterne: un mezzo che si potrebbe inserire

nel procedimento previsto senza implicare alcun altro mutamento nelle

modalità, nei tempi e nei termini propri del procedimento stesso.

L'irragionevolezza dell'omissione indicata si rivela palese se si

considera il contenuto di valore costituzionale degli interessi

coinvolti nel procedimento disciplinare, anche in relazione alle

sanzioni irrogabili. La previsione di procedimenti disciplinari

nell'ambito della vita militare è evidentemente giustificata dalla

finalità di assicurare un bene essenziale dell'ordinamento militare,

anche in tempo di pace: la disciplina e l'ordinato svolgimento del

servizio. Ma, poiché l'art. 52, terzo comma, della Costituzione,

prescrive che l'ordinamento delle Forze armate si informa allo

spirito democratico della Repubblica, si comprende bene come il

legislatore, in attuazione di tale valore costituzionale, abbia

circondato i procedimenti disciplinari delle garanzie necessarie al

fine di assicurare, anche all'interno dell'ordinamento militare, il

godimento del nucleo essenziale dei diritti costituenti il patrimonio

inviolabile della persona umana. La garanzia di una difesa effettiva,

imparziale e indipendente, rientra in questa visione dei procedimenti

disciplinari, soprattutto in considerazione del fatto che dal loro

espletamento possono derivare sanzioni comportanti restrizioni al

godimento di beni che hanno indubbio rilievo costituzionale.

Innanzitutto, occorre considerare che i procedimenti in esame

contemplano sanzioni, come la consegna di rigore, che implicano il

vincolo di rimanere per un determinato tempo in apposito spazio

dell'ambiente militare e, pertanto, hanno come conseguenza

dell'infrazione accertata una restrizione della libertà

dell'individuo, per la quale si impone la garanzia di un'adeguata ed

effettiva difesa. Inoltre, lo stesso tipo di sanzione incide su un

valore posto dalla Costituzione a base dei diritti della persona

umana, vale a dire la dignità dell'uomo sotto l'aspetto

dell'autostima e della coscienza del proprio valore nell'ambito dei

rapporti con gli altri uomini. Infine, non è senza significato

ricordare che la consegna di rigore viene riportata nella

documentazione personale del militare punito, configurando, così,

un'ipotesi di sanzione di corpo, la quale, tuttavia, travalica, nei

suoi effetti meno immediati, la vita dell'"ente" di appartenenza per

incidere sullo svolgimento del rapporto di servizio con la Forza

armata in cui è inquadrato il militare e, in particolare, sulla

progressione della carriera del militare stesso. E tale incidenza non

può essere negata neppure nel caso in cui le predette annotazioni a

seguito di specifica istanza dell'interessato, possono essere eliminate dalla documentazione personale dopo due anni di buona condotta,

poiché tale cancellazione non ha in ogni caso effetto retroattivo.

In conclusione, ripercorrendo alla luce dei valori costituzionali

coinvolti la scelta legislativa di garantire al sottoposto al

procedimento disciplinare una difesa imparziale e indipendente, la

preclusione per il militare incolpato di nominare il proprio

difensore tra i militari non appartenenti all'"ente" in cui

l'accusato presta servizio si rivela palesemente irragionevole e

incongruente e, come tale, costituzionalmente illegittima.