Sentenza n. 37/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4 e 9

della legge 5 giugno 1990, n. 135 (Programma di interventi urgenti

per la prevenzione e la lotta contro l'AIDS), promossi con ricorsi

delle Province autonome di Bolzano e Trento e della Regione

Lombardia, notificati il 7 luglio 1990, depositati in cancelleria il

13 e 16 luglio 1990 ed iscritti ai nn. 49, 50 e 51 del registro

ricorsi 1990.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio

dei ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'11 dicembre 1990 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

uditi gli avv.ti Sergio Panunzio e Roland Riz per la Provincia

autonoma di Bolzano, Valerio Onida per la Regione Lombardia

e per la Provincia autonoma di Trento, e l'Avvocato dello Stato

Stefano Onufrio per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 6 luglio 1990, notificato il successivo 7

luglio, la Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato l'art. 1,

commi secondo, terzo, quarto e quinto; l'art. 2, commi secondo, terzo,

quarto, quinto, sesto e settimo; l'art. 3, commi primo, secondo,

terzo, quarto e quinto; l'art. 4, commi primo, secondo, terzo,

quarto, quinto e sesto e l'art. 9, commi primo e secondo, della

legge 5 giugno 1990, n. 135, in riferimento all'art. 8, cifre 1, 3,

5, 6, 17, 22 e 29; all'art. 9, cifra 10; all'art. 16, comma primo;

all'art. 52, ultimo comma; agli artt. 79, 83, 84, 89, 99, 100, 101,

102, 104 ed al titolo VI dello Statuto di autonomia d.P.R. 31 agosto

1972, n. 670, nonché alle relative norme di attuazione ed all'art.

80 della legge 23 dicembre 1978, n. 833.

In particolare, per quanto concerne l'art. 1, comma secondo,

della legge, la Provincia lamenta:

a) che esso disciplini dettagliatamente il servizio per il

trattamento a domicilio dei soggetti affetti da AIDS, fissando

anche il numero massimo dei posti da ripartire tra le regioni: ciò

in violazione della competenza provinciale ed in contrasto puntuale

con la disciplina locale che ha già istituito una «commissione

provinciale per la profilassi e la terapia dei malati di AIDS» ,

nonché un apposito centro di raccolta e di cura presso l'ospedale di

Bolzano;

b) che esso affidi al Ministro di fissare con proprio

decreto le modalità di convenzionamento con istituzioni e personale

esterno, allo scopo di attuare il servizio in residenze collettive o

case alloggio, così sottraendo alla Provincia - e non soltanto in

via eccezionale e sostitutiva - un potere ad essa spettante; ciò

in violazione anche della competenza esclusiva di quest'ultima

in tema di ordinamento degli uffici e del personale e delle norme

statutarie sulla proporzionale etnica e il bilinguismo.

L'art. 1, comma terzo, è impugnato nella parte in cui

affida ad un atto di indirizzo e coordinamento - da adottare ai sensi

dell'art. 5 della legge n. 833 del 1978 - di stabilire criteri

uniformi per l'attivazione del servizio, sia nella sede ospedaliera,

sia nella forma domiciliare: secondo la Provincia, pur ammettendo

in via di principio che un simile atto possa essere indirizzato

anche ad essa - e ciò pur in mancanza di una compiuta definizione

della relativa funzione, da adottarsi con norme di attuazione del

«pacchetto» favore della popolazione altoatesina - ne contesta,

nella specie, la legittimità per tre ragioni: a) perché, in

materia sanitaria, interventi statali così limitativi sarebbero

esclusi, in via generale, dalla stessa legge n. 833 del 1978

(art. 80) ; b) perché dovrebbe comunque negarsi che, per questa via,

la Provincia medesima possa essere spodestata del potere di

determinare quali siano le UU.SS.LL. e quali e quanti i posti

di assistenza per i malati di AIDS; c) perché non sarebbe stato

osservato il principio di legalità (cfr. spec. sentenze nn.

150 del 1982, 242 e 338 del 1989), poiché la norma impugnata non

definirebbe né l'organo competente, né l'oggetto, né gli

interessi unitari da perseguire, né i criteri di esercizio della

funzione.

Premesso poi che, nel suo complesso, la legge impugnata

violerebbe la competenza provinciale in tema di igiene e sanità

per contenere una disciplina analitica e puntuale, quale neppure

la esigenza di indirizzo e coordinamento potrebbe giustificare,

la Provincia lamenta altresì, in particolare, la violazione

da parte dell'art. 1, comma quarto, - in tema di interventi di

costruzione e ristrutturazione dei posti letto e di adeguamento

degli organici - delle competenze esclusive provinciali sull' «urbanistica» e «piani regolatori» , «tutela del paesaggio» , «lavori

pubblici di interesse provinciale» , con relativa viabilità e

acquedotti, «espropriazioni per pubblica utilità» .

L'art. 1, comma quinto, violerebbe anche l'autonomia finanziaria

della Provincia, nel disporre che i finanziamenti per la costruzione

e ristrutturazione dei reparti di ricovero per malattie infettive

(art. 1, comma primo, lettera b)) siano iscritti in apposito capitolo

dello stato di previsione dal Ministero della sanità, anziché

assegnarli pro quota alla Provincia (v. spec. artt. 79 St. e 5

legge n. 386 del 1989); e ciò anche in violazione della c.d. «garanzia di bilancio» ex art. 84 St., nonché dello speciale

procedimento previsto per modificare le norme statutarie

sull'autonomia finanziaria (art. 104 St.).

L'art. 2, comma secondo, poi, sarebbe illegittimo perché nel

prevedere un potere sostitutivo del Ministro della sanità - in

caso di mancata determinazione nel termine, da parte della Provincia,

della distribuzione e localizzazione degli interventi di ristrutturazione edilizia e di edificazione di nuove strutture per malattie

infettive - non rispetterebbe i criteri più volte dettati in materia

dalla giurisprudenza di questa Corte.

L'art. 2, comma terzo, è impugnato nella parte in cui: a) affida

al C.I.P.E. di approvare il programma degli interventi e di

indicare la localizzazione e il dimensionamento delle opere da

realizzare; b) riconosce allo stesso C.I.P.E. il potere di

individuare i soggetti incaricati dell'espletamento, in concessione

di servizi, dei compiti organizzativi afferenti all'esecuzione del

programma; c) stabilisce che il decreto ministeriale che rende

esecutiva la delibera del C.I.P.E. valga come dichiarazione

implicita di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza delle

opere; d) attribuisce al Ministro della sanità di stipulare la

convenzione con i soggetti concessionari: tutto ciò in violazione

della competenza provinciale concorrente in materia sanitaria e

delle competenze esclusive in tema di ordinamento degli uffici

e del personale, tutela del patrimonio storico-artistico e popolare,

urbanistica e piani regolatori, tutela del paesaggio, viabilità,

acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale, espropriazione

per pubblica utilità, addestramento e formazione professionale.

L'art. 2, commi quarto, quinto, sesto e settimo, sarebbe

illegittimo in quanto estrometterebbe del tutto la Provincia dal

procedimento di realizzazione delle opere.

L'art. 3, commi primo, secondo, terzo, quarto e quinto,

violerebbe la competenza esclusiva provinciale in tema di urbanistica

tutela ambientale e del paesaggio e di conservazione del

patrimonio storico-artistico e popolare, perché attribuisce alla

Conferenza regionale il giudizio di compatibilità dei progetti,

prevedendo, in assenza di unanimità, l'intervento sostitutivo

del Presidente del Consiglio dei ministri: la semplice partecipazione

alla Conferenza di un rappresentante della Provincia, per di più

un semplice funzionario, non potrebbe costituire infatti valido

surrogato delle attribuzioni esclusive della Provincia medesima.

L'art. 4, commi primo, secondo, terzo, quarto, quinto e sesto,

è impugnato perché: a) prevede, nelle strutture ospedaliere,

l'assunzione di personale in deroga alle disposizioni vigenti

e fissa la composizione delle commissioni e le procedure di

concorso; b) affida alle UU.SS.LL. il compito di organizzare corsi

di addestramento e formazione professionale; c) autorizza le

UU.SS.LL. all'assunzione di infermieri professionali, in deroga alle

leggi in vigore: tutto ciò in violazione delle norme sulla

proporzionale etnica e sul bilinguismo, perché, in particolare,

non si sarebbero istituiti, per il personale dipendente dallo Stato,

i ruoli distinti per gruppi linguistici e non si sarebbe fatto

luogo alla conseguente assegnazione dei posti, né si sarebbe

imposto il possesso dell'attestato della conoscenza delle lingue

italiana e tedesca, previsto come obbligatorio per il personale

sanitario dalla legge provinciale n. 5 del 1975 (e successive

modificazioni), e comunque necessario in ogni servizio pubblico,

anche secondo la giurisprudenza costituzionale.

L'art. 9, comma primo, violerebbe le norme sui poteri

statali di sostituzione, perché prevede che il Ministro della

sanità possa nominare commissari ad acta nel caso in cui la

Provincia non predisponga nel termine i programmi per le attività

di cui all'art. 1, commi primo (lettere c), d), e), f)) e secondo.

L'art. 9, comma secondo, sarebbe incostituzionale perché nel

prevedere l'istituzione di centri di riferimento per i servizi e le

strutture anti-AIDS, inciderebbe su materia riservata alla Provincia

e le imporrebbe dicreare uffici da essa già autonomamente istituiti.

Infine, l'intera legge n. 135 del 1990 sarebbe viziata sotto il

profilo formale perché alla approvazione del relativo disegno

di legge non avrebbe partecipato il Presidente della Giunta

provinciale di Bolzano, non invitato nell'apposita seduta del

Consiglio dei ministri: ciò in violazione dell'art. 52 St., e

delle norme di attuazione (art. 19 d.P.R. n. 49 del 1973),

non essendo dubbio che la legge medesima riguardi «la sfera di

attribuzione» della Provincia.

2. - Con ricorso del 7 luglio 1990, notificato nella stessa data,

la Regione Lombardia ha impugnato gli artt. 1, 2, 3, 4 e 9 della

legge 5 giugno 1990, n. 135, per contrasto con gli artt. 117, 118 e

119 Cost., nonché con la legge 23 dicembre 1978, n. 833 e l'art.

20 della legge 11 marzo 1988, n. 67.

Con ricorso promosso e notificato in pari data, la Provincia

autonoma di Trento ha impugnato gli artt. 1, commi primo, secondo,

terzo e quinto; 2, 3, 4, commi primo e terzo, 9 della stessa legge

n. 135 del 1990, in riferimento all'art. 8, nn. 1), 3), 5), 6), 17),

22), 29); all'art. 9, n. 10) e all'art. 16 del d.P.R. 31 agosto

1972, n. 670 (Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e

relative norme di attuazione, nonché alle norme del titolo

VI del medesimo d.P.R. n. 670 del 1972, così come modificato con

la legge 30 novembre 1989, n. 386.

I due ricorsi, con deduzioni presso che identiche, innanzi tutto

lamentano, in generale, che il legislatore nazionale abbia assunto

a pretesto il problema dell'AIDS per disporre un intervento straordinario e derogatorio, con l'accentramento delle funzioni in capo

ad organi ministeriali, a scapito delle autorità regionali e locali

costituzionalmente competenti.

In particolare poi, i ricorsi attaccano la previsione del piano

ministeriale di interventi (art. 1 della legge), nella parte

concernente la costruzione e ristrutturazione dei reparti di

ricovero per malattie infettive (comma primo, lettera b)), l'assunzione di personale (lettere c), e), f)), lo svolgimento di corsi di

formazione professionale (lettera d)): sarebbe palese l'illegittima

compressione delle competenze regionali e provinciali, che non

potrebbe trovare sufficiente bilanciamento nella previsione, nella

materia, di programmi o proposte regionali o provinciali poiché non

vi sarebbe alcuna garanzia neppure procedurale che tali programmi

o proposte siano rispettati.

Oggetto di specifica censura è poi il comma quinto dello

stesso art. 1, nella parte in cui prevede che i finanziamenti,

mediante mutui, degli interventi del comma primo, lettera b)

siano iscritti nello stato di previsione del Ministero della sanità

sanità e che gli oneri di ammortamento dei mutui medesimi siano

fronteggiati mediante le somme non utilizzate autorizzate per il 1988

dall'art. 20, legge 11 marzo 1988, n. 67 (legge finanziaria

1988): tale ultima disposizione (commi quinto e sesto) prevede

il finanziamento, per l'anno di riferimento, di programmi

regionali di investimento nel settore dell'edilizia ospedaliera;

di conseguenza, la nuova legge in pratica opererebbe una sottrazione,

a danno delle comunità locali, del finanziamento per il 1988, per

destinarlo ad una spesa, nello stesso settore, effettuata e

gestita da organi statali: da ciò la violazione dell'autonomia

finanziaria e programmatoria delle Regioni e Province autonome.

In particolare, per quanto concerne la Provincia di Trento, detta

previsione di spesa violerebbe altresì le disposizioni

statutarie (art. 78) e di attuazione (artt. 4 e 5 legge n. 386

del 1989), per le quali le somme relative dovrebbero essere assegnate

alla Provincia senza vincolo di destinazione, o con vincolo solo di

settore.

L'art. 1, comma secondo, poi, sarebbe illegittimo nella parte

in cui affida al Ministro, senza prefissione di criteri e

dunque in violazione dei principi di legalità e di riserva di

legge, il potere di disciplinare le convenzioni per il

trattamento domiciliare dei soggetti affetti da AIDS.

Per la violazione dei medesimi principi sarebbe illegittimo anche

il successivo comma terzo, che assoggetta i servizi, e i relativi

organici, per il trattamento a domicilio dei malati di AIDS, nonché

l'attivazione di posti di assistenza a ciclo diurno negli ospedali,

ad un atto statale di indirizzo e coordinamento, privo di

contenuto predeterminato.

È ancora oggetto di censura l'art. 2, comma secondo, nella parte

in cui, imponendo alle Regioni un termine eccessivamente

breve per determinare il programma di distribuzione e localizzazione degli interventi in materia di costruzioni e ristrutturazioni,

e prevedendo, in caso di mancata osservanza di tale termine,

un intervento sostitutivo del Ministro, si tradurrebbe in realtà

in un sostanziale esproprio delle competenze locali in tema di

edilizia ospedaliera, a vantaggio degli organi centrali; d'altra

parte, il previsto potere sostitutivo ministeriale non rispetterebbe

i criteri indicati dalla giurisprudenza costituzionale (ad es.,

sentenza n. 177 del 1988), sia perché non presupporrebbe una previa

diffida, né alcuna concertazione con organi locali, sia perché

non verterebbe su adempimenti regionali vincolati nel quomodo,

né concernerebbe interessi non localizzati e non frazionabili.

Sarebbero invasivi della competenza legislativa regionale e

provinciale in materia di lavori pubblici, e in particolare, di

edilizia ospedaliera, nonché della loro autonomia programmatoria

e di spesa anche: a) i commi terzo e quarto dell'art. 2, perché,

lungi dal limitarsi a prescrivere procedure di urgenza o

semplificate, sostituirebbero agli organi ordinariamente competenti

delle Regioni, delle Province e delle UU.SS.LL., i soggetti

concessionari dell'espletamento degli interventi di costruzione

e ristrutturazione, operanti, per di più, in base ad una

convenzione stipulata in sede ministeriale; b) il comma quinto,

per affidare la valutazione dei progetti ad un organismo centrale

(nucleo di valutazione ex art. 20, comma secondo, legge n. 67 del

1988); c) il comma sesto, per determinare i contraenti e il

contenuto dei contratti di appalto per l'esecuzione delle opere;

d) il comma settimo, perché inserisce rappresentanti dei Ministri

della sanità e lavori pubblici nelle commissioni giudicatrici

delle relative gare ed attribuisce al secondo il compito di

nominare le commissioni di collaudo e di assicurare l'esercizio

dell'alta sorveglianza.

In particolare, per quanto concerne la Provincia di Trento, la

violazione della sua competenza sarebbe aggravata dall'esistenza

di apposita disciplina provinciale sulla costruzione e ristrutturazione dei beni da destinare al servizio ospedaliero (art. 33,

commi decimo e undicesimo, legge provinciale n. 33 del 1980).

È censurato inoltre l 'art. 3, per invasione delle competenze

regionali e provinciali in materia di tutela paesistica,

urbanistica, ambiente e lavori pubblici, perché: a) prevede

che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, con

cui si provvede in caso di assenza di unanimità nella

Conferenza regionale, possa sostituire anche l'autorizzazione

paesistica (ex art. 7 legge n. 1497 del 1939) rimessa alla

competenza regionale e provinciale; b) attribuisce a tale

decreto efficacia derogatoria del piano regolatore, così

sovrapponendo, per opere di competenza regionale, l'intervento

statale all'esercizio dei poteri spettanti alle Regioni e Province

in tema di strumenti urbanistici.

Illegittimo sarebbe poi l'art. 4, comma primo, ultima parte,

perché, in materia di assunzione del personale, fissa alle Regioni

termini di adempimento incredibilmente ristretti, introducendo, in

mancanza, un potere sostitutivo statale privo dei necessari

presupposti di legittimità (sentenze nn. 177 del 1988 e 294 del

1986), trattandosi, nel caso, di attività ordinaria di copertura

di organici e non di adempimenti vincolati, necessari per il

perseguimento di scopi essenziali della programmazione nazionale.

Per analoghe ragioni, illegittima sarebbe anche la

previsione, nell'art. 9, comma primo, seconda parte, del potere

del Ministro della sanità di nominare commissari per il compimento

degli atti necessari ove le Regioni e Province autonome non approvino

nei termini i programmi relativi, tra l'altro, all'assunzione del

personale e all'organizzazione di corsi di formazione e addestramento

professionale: non si tratterebbe infatti, neanche qui, di

adempimenti vincolati, necessari per la soddisfazione di interessi

unitari; inoltre l'esercizio del potere sostitutivo sarebbe rimesso

ad organi estranei al Governo e mancherebbero modalità procedurali

di tipo collaborativo.

È infine impugnato l'art. 9, comma secondo, per violazione

dell'autonomia organizzativa e normativa delle Regioni e Province,

perché nell'istituire i centri di riferimento, ne disciplina

minuziosamente l'attività, i compiti e i requisiti dei relativi

responsabili.

3. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio

dei ministri, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, in

relazione a tutti i ricorsi, chiedendo che essi siano respinti.

L'Avvocatura, qualificata la legge n. 135 del 1990 come

provvedimento di estrema urgenza atto a fronteggiare una situazione

di emergenza determinatasi a livello non solo nazionale, ma

mondiale, afferma in primo luogo che, dovendo l'infezione da HIV

ritenersi una patologia epidemica, la legge stessa si configurerebbe

come corretto esercizio della competenza, conservata in capo allo

Stato (arg. ex art. 6, comma primo, lettera b) e art. 7, legge

n. 833 del 1978), in tema di interventi contro le epidemie.

In secondo luogo, la particolarità e specificità della

materia - già a base della precedente attribuzione al Ministro

della sanità (art. 5, legge 8 aprile 1988, n. 109) del potere di

adottare provvedimenti urgenti anche in deroga alle leggi vigenti

- giustificherebbe ampiamente, in fattispecie in via ordinaria

rimesse alle Regioni e Province autonome, una ingerenza dello

Stato che peraltro non escluderebbe in assoluto la loro

partecipazione.

Per quanto in particolare concerne gli interventi previsti

dall'art. 1 della legge, l'Avvocatura sottolinea come la predisposizione del piano ministeriale da parte della Commissione

nazionale per la lotta contro l'AIDS costituisca la migliore garanzia

di organicità degli interventi stessi e di adeguatezza ed

uniformità di trattamento per tutti i soggetti colpiti dalla

malattia.

Quanto alla censura relativa all'atto di indirizzo e coordinamento di cui all'art. 1, comma terzo, l'Avvocatura osserva che la

sua previsione non è generica, essendo viceversa il suo oggetto

sufficientemente determinato nella disposizione stessa.

L'art. 2, poi, non violerebbe le competenze regionali e

provinciali, poiché attribuirebbe in prima battuta proprio alle

stesse Regioni e Province il potere di determinare la distribuzione

e localizzazione degli interventi, mentre la ristrettezza e perentorietà del termine per provvedere, nonché l'eventuale intervento

sostitutivo del Ministro, sarebbero giustificati dalla «eccezionale

urgenza degli interventi» (art. 1, comma primo).

Neppure l'art. 3 configurerebbe un'invasione delle competenze

locali, proprio perché affiderebbe in via prioritaria il

potere di deliberare sugli interventi alla Conferenza regionale,

promossa d'intesa con ciascuna regione e composta anche da

rappresentanti di questa. In particolare, non ci sarebbe alcuna

lesione della competenza in tema di urbanistica, atteso che la

Conferenza dovrebbe compiere la sua valutazione di compatibilità

anche rispetto alle norme regionali vigenti nella materia.

Le procedure per le assunzioni di personale ex art. 4 non

sarebbero illegittime sia perché limitate agli specifici bisogni

determinati dagli interventi previsti, sia perché necessarie a

superare i tempi lunghi delle procedure ordinarie, incompatibili

con le finalità della legge.

Infine, il termine di sessanta giorni fissato dall'art. 9, commi

primo e secondo, pur comportando un particolare impegno operativo,

non sarebbe comunque tale da non poter essere concretamente

rispettato.

4. - In prossimità dell'udienza, la difesa della Provincia

autonoma di Bolzano ha depositato una memoria illustrativa, corredata

da un'ampia documentazione.

Nella memoria si contesta innanzi tutto l'assunto dell'Avvocatura

dello Stato per il quale sarebbe applicabile anche alla Provincia di

Bolzano la riserva disposta dall'art. 6, comma primo, lettera b)

della legge n. 833 del 1978 a favore dello Stato in tema di «epidemie» : ad avviso della Provincia infatti tale disposizione

si riferirebbe soltanto alle Regioni ordinarie, mentre alla

Provincia stessa si applicherebbero soltanto le apposite norme di

attuazione (d.P.R. n. 474 del 1975, artt. 3 e 8) che mantengono

allo Stato la sola competenza sulle malattie infettive per cui è

prevista la vaccinazione obbligatoria, tra le quali non rientra

l'AIDS. Inoltre, tale competenza statale - osserva - sarebbe (art. 8)

soltanto sussidiaria rispetto ad interventi legislativi ad hoc della

Provincia.

Ribadisce poi come la Provincia medesima abbia ampiamente

esercitato la propria competenza, realizzando numerosi interventi

in tema di prevenzione e cura dell'AIDS e nel settore educativo-informativo; allega in proposito copie di numerosi documenti: delibere

e direttive della Giunta, materiale informativo, resoconti

dell'attività della Commissione provinciale per la lotta

all'AIDS, etc.

Nega ancora che il Ministro della sanità possa adottare nei

confronti della Provincia di Bolzano un atto di indirizzo e

coordinamento, come quello previsto dalla legge impugnata, ai sensi

dell'art. 5 legge n. 833 del 1978; contesta anche, in proposito il

mancato rispetto del principio di legalità: ciò sulla base,

sostanzialmente, delle medesime argomentazioni già esposte nel

ricorso. Sottolinea poi come l'atto in questione sarebbe illegittimo,

anche perché tale da contenere una disciplina eccessivamente

analitica e puntuale, in contrasto con le sentenze di questa Corte

nn. 177 e 1145 del 1988.

Infine, ribadisce le censure in tema di costruzioni e

ristrutturazioni, di assunzioni del personale, di mancata partecipazione del Presidente della Giunta al Consiglio dei ministri, anche

qui motivando con i medesimi argomenti già enunziati nel ricorso. Considerato in diritto

1. - I tre ricorsi investono alcune norme della medesima

legge statale, prospettando censure identiche, analoghe o connesse:

essi pertanto possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - La legge 5 giugno 1990, n. 135, autorizza l'attuazione di

una vasta gamma di interventi «allo scopo di contrastare la

diffusione dell'infezione da HIV mediante le attivita di prevenzione

e di assicurare idonea assistenza alle persone affette da tale

patologia» (art. 1, comma primo).

Come risulta dalla Relazione governativa al disegno di legge,

la Commissione nazionale per la lotta contro l'AIDS, istituita

presso il Ministero della sanita, ha predisposto un programma

organico di interventi destinato ad essere recepito nel futuro piano

sanitario nazionale; in attesa dell'approvazione di quest'ultimo,

ritenuta la straordinaria gravità ed urgenza della situazione, con

la legge impugnata si è provveduto ad adottare le misure reputate

indispensabili ed indilazionabili dalla stessa Commissione.

In precedenza, nella materia oggetto della legge attuale,

esisteva soltanto la previsione di un finanziamento straordinario

a carico del Ministero della sanità con indicazione solo sommaria

della relativa destinazione.

L'art. 5 del decreto-legge 8 febbraio 1988, n. 27, convertito

nella legge 8 aprile 1988, n. 109, infatti, tra le misure urgenti per

gli organici ospedalieri e per la razionalizzazione della spesa

sanitaria, ha previsto, nei limiti degli stanziamenti disposti a

vantaggio del suddetto Ministero per programmi di lotta e prevenzione

dell'AIDS, l'erogazione di somme, anche in deroga alle leggi vigenti,

per la costruzione o per la ristrutturazione di appositi reparti

o sezioni ospedaliere>>, nonche per programmi di informazione e

prevenzione a carattere nazionale o concernenti strutture di grandi

comunità.

La legge in esame e dunque la prima a disporre un piano

dettagliato, analitico e organico di misure per contrastare la

patologia in questione.

Tali misure consistono essenzialmente - oltre che in interventi

poliennali di prevenzione, informazione, ricerca e sorveglianza

epidemiologica e sostegno al volontariato (art. 1, comma primo,

lettera a) - nella costruzione e ristrutturazione dei reparti di

ricovero per malattie infettive e nel potenziamento dei laboratori

di analisi (lettera b); nell'assunzione di nuovo personale (lettera

c); nello svolgimento di corsi di addestramento professionale

(lettera 1/2; nel potenziamento dei servizi di assistenza ai tossicodipendenti e di quelli per le malattie a trasmissione sessuale

(lettere e), J); nel rafforzamento dell'organico dell'Istituto

superiore di sanita (lettera g). 1 poi prescritta l'attuazione di

servizi di assistenza domiciliare e di ospedale diurno dei

soggetti affetti da AIDS e patologie correlate (art. 1, commi

secondo e terzo). Per tutti gli interventi sono previsti

finanziamenti a carico dello Stato (commi quinto, sesto, settimo).

Una disciplina particolareggiata concerne le attivita di costruzione

e ristrutturazione (art. 2); l'intervento di conferenze regionali nel

procedimento di realizzazione degli interventi (art. 3); le modalita

di assunzione del personale (art. 4); le garanzie di riservatezza e

non discriminazione dei soggetti colpiti dall'infezione da HIV (artt.

5, 6, 7);

l'istituzione di un comitato interministeriale per la lotta all'AIDS

(art. 8); l'affidamento alle Regioni e Province autonome del potere

di predisporre i programmi per l'assunzione del nuovo personale, per

lo svolgimento dei corsi di addestramento e per i servizi di

assistenza domiciliare e in ospedale diurno (art. 9, comma primo);

l'attribuzione alle medesime del potere di istituire i centri di

riferimento per il coordinamento della lotta contro l'AIDS, per la

sorveglianza epidemiologica e attivita informativa e formativa (comma

secondo).

3. - Le Province di Bolzano e Trento e la Regione Lombardia

hanno investito la legge con numerose censure, lamentando, in

sostanza, che alcuni degli interventi previsti, e specialmente le

modalita prescritte per la loro attuazione, si risolvono in una

ingiustificata espropriazione o comunque in una illegittima

compressione di competenze ad esse medesime riservate in via

esclusiva e/o concorrente dalle norme costituzionali.

Prima di prendere in esame le specifiche questioni proposte, occorre,

in una prospettiva di carattere generale e complessiva, osservare che

la legge impugnata si presenta effettivamente, come risulta anche dai

lavori preparatori, come intesa a dare una prima risposta seria e non

frammentaria all'eccezionale situazione di emergenza sociale

determinata dalla allarmante diffusione dell'infezione da HIV,

patologia nuova e gravissima in espansione a livello non solo

nazionale, ma mondiale, e cio tenendo conto anche delle numerose

iniziative esistenti in campo internazionale: si puo ben dire dunque

che tale legge vuole perseguire un interesse non frazionabile, ma

concernente l'intera collettivita nazionale e che richiede, per

essere soddisfatto, misure e interventi di dimensioni corrispondenti.

Inoltre, si tratta di un interesse che si presenta come

particolarmente stringente e imperativo, essendo connesso alla

indilazionabile necessita di contrastare, con mezzi adeguati, gli

effetti eccezionali di un fenomeno morboso devastante, nell'intento

di fornire uno standard minimo irrinunciabile di garanzia, in

condizioni di eguaglianza in tutto il territorio della Repubblica, ad

un valore, la salute, che, protetto dalla Costituzione come

fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettivita

(art. 32), e stato costantemente riconosciuto come primario da questa

Corte sia per la sua inerenza alla persona umana sia per la sua

valenza di diritto sociale, caratterizzante la forma di stato sociale

disegnata dalla Costituzione (v. spec., tra le tante, le sentenze nn.

455 del 1990, 324 del 1989, 1011 del 1988, 294 e 177 del 1986).

Il perseguimento di un interesse siffatto, secondo la giurisprudenza

di questa Corte, giustifica in principio la compressione da parte del

legislatore statale di ogni tipo di competenza regionale o

provinciale, e cio anche con interventi di dettaglio, purche si

tratti di misure necessarie e proporzionate rispetto alla

realizzazione dell'interesse medesimo (v. spec., sentenze nn. 177 e

217 del 1988, 399 e 459 del 1989, 21 del 1991). Naturalmente, cio non

implica necessariamente che le provvidenze regionali o provinciali

debbano essere comunque escluse, ma, al contrario, consente che esse

siano fatte salve ove siano compatibili con le modalita e gli scopi

dell'intervento nazionale e possano essere adeguatamente coordinate e

utilizzate al medesimo fine.

Tutto ciò premesso, si deve riconoscere che la legge impugnata

effettivamente incide nei diversi settori che le Province autonome e

la Regione Lombardia rispettivamente rivendicano come attribuiti a

vario titolo alla propria competenza, non potendo accedersi- dati i

molteplici aspetti della normativa in esame - alla tesi

dell'Avvocatura dello Stato che vorrebbe ricomprenderne l'oggetto

nell'angusto e inappropriato ambito delle «epidemie» , peraltro

sottratto alle sole Regioni ordinarie (art. 6, comma primo, lettera

b), legge n. 833 del 1978), ma non, come risulta dalle relative norme

di attuazione statutaria, alle Province autonome. Tuttavia, tale

riconoscimento non puo per se solo indurre a concludere per

l'illegittimita delle norme impugnate, dovendo ancora verificarsi,

secondo i ricordati criteri di giudizio, se le singole misure

adottate siano tali, nel loro contenuto e modalita di realizzazione,

da collegarsi o meno effettivamente e ragionevolmente con le esigenze

unitarie sopra descritte.

4. - Passando ora alla valutazione delle diverse censure, si

può innanzi tutto notare che i tre ricorsi, nella maggioranza

dei casi, concernono le medesime disposizioni (artt. da 1 a 4 e 9

della legge).

La sola Provincia di Bolzano impugna l'intera legge per contrasto con

l'art. 52, ultimo comma, Statuto Trentino-Alto Adige e l'art. 19

d.P.R. n. 49 del 1973, in quanto all'approvazione del disegno di

legge relativo non avrebbe partecipato il Presidente della Giunta

provinciale, perche non invitato all'apposita seduta del Consiglio

dei ministri.

Tale questione non è fondata.

Questa Corte ha infatti costantemente ed anche di recente ribadito

che l'intervento del Presidente della Giunta provinciale in Consiglio

dei ministri «quando si trattano questioni che riguardano la

provincia» (art. 52, ultimo comma, Statuto) in tanto e da ritenere

necessario in quanto l'interesse su cui incide la disciplina

legislativa contestata sia un interesse differenziato, e cioe proprio

e peculiare della Provincia medesima (v. da ultime, sentenze nn. 85,

224 e 381 del 1990).

Nella specie l'esigenza che la legge in esame vuole soddisfare non

può dirsi cosi qualificata, concernendo invece essa, per le

caratteristiche del fenomeno che intende combattere, l'intera

collettivita nazionale in modo indifferenziato.

Di conseguenza, non possono dirsi violate le norme invocate a

parametro dalla Provincia di Bolzano.

5. - Non fondata è pure la questione proposta dalla Provincia di

Trento e dalla Regione Lombardia nei confronti dell'art. 1, comma

primo, lettere b), c), d), e), f), per violazione delle rispettive

competenze in tema di edilizia ospedaliera, organici e assunzioni del

personale e formazione professionale, in quanto tale normativa

prevederebbe un programma di interventi da realizzare mediante un

piano ministeriale ad hoc, aggiuntivo rispetto al piano sanitario

nazionale, per di più senza alcuna partecipazione effettiva delle

Regioni e Province.

In contrario si può osservare - anche a non voler considerare

che, dato l'interesse perseguito, è del tutto coerente che

l'individuazione e la pianificazione degli interventi avvenga in sede

nazionale - che in ogni caso nella disposizione in esame il "piano

ministeriale" non è un vero e proprio strumento programmatorio

operativo ma una mera indicazione di massima di obbiettivi e

finalità da raggiungere, mentre la determinazione concreta dei

singoli programmi è poi rimessa, in successive disposizioni, a

specifici atti di soggetti diversi, (rispettivamente: art. 2, comma

secondo e terzo, art. 9, comma primo), tra l'altro con la

partecipazione, in modi e gradi diversi, delle stesse Regioni e

Province.

Di conseguenza tale disposizione, non stabilendo di per sé una

ripartizione di competenze tra Stato e Regioni, non può considerarsi

invasiva delle attribuzioni delle ricorrenti (v. in tal senso anche

la sentenza n. 85 del 1990).

6. - Sia le Province autonome sia la Regione Lombardia impugnano

il comma secondo del medesimo articolo 1.

La Provincia di Bolzano lamenta che tale disposizione disciplini

in modo dettagliato il servizio di trattamento domiciliare dei malati

di AIDS, con indicazione anche del tetto massimo dei posti da

ripartire tra le Regioni, così invadendo la sua competenza in

materia, tra l'altro già esercitata con l'individuazione di una

struttura centralizzata facente capo all'ospedale di Bolzano.

La questione non è fondata.

La norma censurata infatti contiene solo criteri di larga massima

cui deve ispirarsi il servizio, la cui concreta e graduale

attivazione peraltro è assoggettata ad "indirizzi regionali" e deve

avvenire comunque secondo programmi formulati dalle stesse Regioni e

Province autonome (art. 9, comma primo); d'altra parte, l'indicazione

del numero massimo dei posti da realizzare in tutto il territorio

nazionale e da ripartire tra le Regioni e Province "secondo le

rispettive esigenze" discende da valutazioni tecniche formulate dalla

Commissione ministeriale in relazione al fabbisogno complessivo ed al

minimum di prestazioni ritenuto indispensabile nella stessa sede,

compatibilmente con le risorse finanziarie disponibili allo scopo.

Infine, secondo quanto si è detto più sopra, la norma impugnata non

esclude che possano essere utilizzate misure provinciali già

esistenti, se adeguate.

Sempre in relazione allo stesso art. 1, comma secondo, la

Provincia di Bolzano da un lato, quella di Trento e la Regione

Lombardia dall'altro, contestano la legittimità dell'attribuzione al

Ministero del potere di definire le modalità per il convenzionamento

degli enti ed il personale autorizzati a svolgere il servizio di

trattamento a domicilio dei soggetti affetti da AIDS.

Secondo la prima, tale previsione sarebbe illegittima per

invasione delle proprie competenze anche esclusive in materia (art.

8, n. 1), Statuto) e per violazione dei principi della proporzionale

etnica e del bilinguismo. Ad avviso delle seconde, invece, la

medesima previsione sarebbe in contrasto con il principio di

legalità e della riserva di legge, poiché non vi sarebbero

predeterminati i criteri di svolgimento del potere ministeriale.

Le censure non sono fondate.

L'attribuzione al Ministro del potere in discussione è infatti

resa necessaria dall'esigenza di assicurare con la dovuta

tempestività l'uniformità del servizio per l'intera collettività

nazionale secondo precisi requisiti d'idoneità e standards tecnici,

peraltro strettamente commisurati alle finalità e caratteristiche

del servizio medesimo indicate nella prima parte della disposizione

impugnata.

L'atto del Ministro non è dunque privo di fondamento

giustificativo né di linee-guida per la sua adozione.

La sua previsione infine non viola i principi della proporzionale

etnica e del bilinguismo poiché, come questa Corte ha già più

volte osservato, le norme statutarie in proposito sono sempre

immediatamente operative senza necessità di espresso richiamo da

parte delle singole leggi (v. da ultime le sentenze 85 e 224 del

1990) e quindi costituiscono anche nella specie un limite naturale

inderogabile del potere ministeriale.

7. - Tutte e tre le ricorrenti impugnano poi il comma terzo dello

stesso art. 1 perché demanda al Ministro il potere di disciplinare

l'attività di trattamento a domicilio e quella di assistenza a ciclo

diurno negli ospedali mediante atti di indirizzo e coordinamento

asseritamente privi di contenuto predeterminato.

La Provincia di Bolzano inoltre prospetta la tesi che la stessa

funzione di indirizzo e coordinamento in materia sanitaria, di cui

all'art. 5 della legge n. 833 del 1978, non possa essere validamente

esercitata nei suoi confronti poiché la medesima legge, nel

successivo art. 80 farebbe salva la sua autonomia anche rispetto alla

detta funzione.

Tale ultima tesi è inaccettabile, soprattutto perché non tiene

conto del principio consolidato della giurisprudenza costituzionale

per cui, in via generale, la funzione di indirizzo e coordinamento,

dato il suo fondamento costituzionale, concerne anche la Provincia di

Bolzano, sia pure con i limiti peculiari derivanti dai valori propri

della autonomia di questa (cfr. spec. sentenza n. 242 del 1989), e

non potrebbe pertanto essere esclusa da una semplice legge ordinaria

quale è la n. 833 del 1978 (ammessa e non concessa la correttezza

della prospettata interpretazione del suddetto art. 80).

Per quanto concerne il preteso contrasto della norma impugnata

con il principio di legalità, si può osservare che la legge indica

il soggetto competente (mediante il riferimento all'art. 5 della

legge n. 833 del 1978), e circoscrive adeguatamente il contenuto

degli atti, descrivendo sia le attività da coordinare sia i

rispettivi fini e criteri, e precisamente, nel comma secondo, prima

parte (per quanto concerne il trattamento domiciliare) e nel comma

successivo (per l'attività di ospedale diurno) nei quali sono

sufficientemente specificate le caratteristiche dei servizi che si

vogliono attuare.

Pertanto, anche le censure concernenti l'art. 1, comma terzo, non

sono fondate.

8. - Il nucleo centrale delle impugnative di tutte e tre le

ricorrenti è poi costituito da un nutrito gruppo di doglianze che

investono le previsioni concernenti in vario modo i programmi di

costruzione e ristrutturazione delle strutture ospedaliere per

malattie infettive (art. 1, commi quarto e quinto; art. 2, commi dal

secondo al settimo; art. 3).

Le ricorrenti lamentano in sintesi che, mediante una disciplina

eccessivamente analitica e, specialmente, mediante una sostanziale

sottrazione dell'intera operazione alla disponibilità delle Regioni

e Province autonome, la normativa impugnata incida illegittimamente,

per profili diversi, in competenze ad esse riservate e precisamente:

per quanto concerne le Province, nella loro competenza esclusiva in

tema di urbanistica, tutela del paesaggio, lavori pubblici,

espropriazione per pubblica utilità (art. 8, nn. 5), 6), 17) e 22)

Statuto), nella competenza concorrente sull'igiene e sanità,

assistenza sanitaria ed ospedaliera (art. 9, n. 10), Statuto),

nonché nella loro autonomia finanziaria (spec. artt. 78 e 79,

Statuto) e di bilancio (artt. 83, 84, Statuto); per quanto riguarda

la Regione Lombardia, nella competenza concorrente per l'assistenza

sanitaria ed ospedaliera e per i lavori pubblici di interesse

regionale (art. 117 Cost.) e nella relativa autonomia di spesa.

Prima di affrontare le specifiche questioni, è necessario

ricordare che il piano di interventi in questione nasce dalla

necessità di adeguare le strutture ospedaliere per malattie

infettive al fabbisogno di posti letto per il 1992, indicato, in

relazione al previsto andamento epidemiologico dell'AIDS,

dall'apposita Commissione ministeriale; che le particolari modalità

di attuazione del piano sono stabilite in considerazione della

eccezionale urgenza degli interventi (art. 2, comma primo).

Non sembra dubbio dunque che, per questo aspetto, il piano

medesimo sia uno degli strumenti previsti per fronteggiare la

fondamentale esigenza unitaria collegata all'interesse nazionale

sopra illustrato, in relazione alla situazione eccezionale in atto

(v. par. 3). Lo stesso piano inoltre deve essere realizzato tenendo

presenti anche le necessità poste da altre malattie infettive,

diverse dall'AIDS.

Di tale presupposto occorre tener conto per valutare le

specifiche doglianze che colpiscono questo o quell'aspetto della

disciplina procedimentale e le modalità di finanziamento del piano

in questione.

L'attuazione di quest'ultimo si snoda nelle seguenti fasi: 1)

emanazione di indicazioni tecniche da parte della Commissione

anti-AIDS (art. 2, comma secondo), sentita la Conferenza permanente

Stato-Regioni e il Consiglio sanitario nazionale (art. 1, comma

primo, lettera b)); 2) determinazione da parte di Regioni e Province

autonome, nell'ambito di tali indicazioni, della distribuzione e

localizzazione degli interventi di ristrutturazione edilizia e di

costruzione di nuove strutture, con sostituzione del Ministero della

Sanità in caso di mancato adempimento nel termine (comma secondo);

3) a) approvazione da parte del C.I.P.E. - su proposta del Ministro

della Sanità, sentito il Consiglio sanitario nazionale - del

programma degli interventi suddiviso per Regioni e Province con

relativa indicazione delle localizzazioni e del dimensionamento delle

strutture; b) individuazione contestuale da parte dello stesso

C.I.P.E. dei soggetti incaricati dell'espletamento, in concessione di

servizi, dei compiti amministrativi afferenti all'esecuzione del

piano secondo convenzioni stipulate in sede ministeriale (comma

terzo); 4) compimento da parte dei concessionari di tutta l'attività

preliminare e di redazione dei progetti (comma quarto); 5) parere sui

progetti del nucleo di valutazione di esperti tecnico-sanitari

istituito dalla legge n. 67 del 1988, art. 20, comma secondo (comma

quinto); 6) approvazione dei progetti da parte della Conferenza

regionale all'unanimità e, in mancanza, con decreto del Presidente

del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio

medesimo (art. 3); 7) assistenza dei concessionari, e direzione dei

lavori, fino ai collaudi (art. 2, comma quarto); 8) esecuzione delle

opere a mezzo di contratti di appalto secondo le procedure previste

dalla legge n. 80 del 1987, art. 3 e con la partecipazione di

rappresentanti ministeriali nelle relative commissioni giudicatrici

(commi sesto e settimo); 9) collaudo a mezzo di commissioni nominate

in sede ministeriale, sotto l'alta sorveglianza del Ministro dei

Lavori Pubblici di concerto con quello della Sanità (comma settimo).

9. - Le doglianze delle ricorrenti colpiscono presso che tutte le

fasi sopra illustrate.

Innanzi tutto, esse contestano la legittimità del potere

sostitutivo ministeriale da esercitarsi, sentita la Commissione

nazionale anti-AIDS, ove le Regioni o Province manchino di

determinare, nel termine perentorio di trenta giorni dall'entrata in

vigore della legge, la distribuzione e localizzazione delle opere di

ristrutturazione e costruzione ospedaliera.

Contrariamente a quanto ritengono le ricorrenti, il potere in

questione rispetta taluni dei principi posti dalla giurisprudenza di

questa Corte in materia, in quanto è attribuito ad un'autorità di

governo, in relazione all'inadempimento di attività regionali prive

di discrezionalità nell' an e assoggettate ad un termine perentorio;

è rivolto a porre rimedio, in un'ipotesi eccezionale, ad un pericolo

evidente di grave pregiudizio ad un interesse nazionale fondamentale

(v. spec. sentenze nn. 177 e 1000 del 1988, 101, 324, 338 e 533 del

1989, 85 del 1990).

Ciò nonostante, la previsione del potere in questione non può

considerarsi legittima poiché essa non è rispettosa del principio

di leale collaborazione tra Stato e Regioni, non dettando allo scopo

idonee garanzie procedimentali. Infatti non può considerarsi tale la

previa audizione, da parte del Ministro, della Commissione nazionale

anti-AIDS, trattandosi di un organo tecnico ministeriale, come tale

non legittimato a rappresentare le ragioni degli enti autonomi. Di

conseguenza, l'attribuzione del potere in contestazione deve

ritenersi illegittima nella parte in cui non prevede che siano

preventivamente sentite le Regioni e le Province sulle ragioni del

mancato adempimento (v. spec. sentenze nn. 304 del 1987, 830 del

1988, 85 del 1990). Viceversa, non può considerarsi illegittima

l'attribuzione delle competenze sopra indicate ad organi statali

(C.I.P.E.) o a soggetti da questi individuati (concessionari), né la

partecipazione di rappresentanti ministeriali alle Commissioni

giudicatrici delle gare di appalto, né la designazione ministeriale

dei membri delle Commissioni di collaudo, né, infine, l'esercizio,

da parte del Ministro dei Lavori Pubblici, del potere d'alta

sorveglianza: si tratta infatti di opere essenziali alla tutela del

ricordato interesse nazionale, la cui uniformità e tempestività di

realizzazione esige l'uso di mezzi straordinari commisurati

all'eccezionalità della situazione di specie, come del resto questa

Corte ha già riconosciuto in ipotesi analoghe (v. spec. sentenze nn.

533 del 1988, 324 e 459 del 1989).

D'altra parte si deve considerare che le competenze delle Regioni

e Province non sono del tutto escluse, poiché spetta pur sempre ad

esse di determinare (sia pure nell'ambito delle indicazioni tecniche

della Commissione nazionale anti-AIDS) la distribuzione e

localizzazione degli interventi, determinazione destinata a confluire

nel programma complessivo da approvarsi dal C.I.P.E. e che

quest'ultimo non potrebbe, senza violare anche il principio di leale

cooperazione, arbitrariamente e senza giustificazione disattendere.

Inoltre, le istanze regionali e provinciali possono essere fatte

valere in seno al Consiglio sanitario nazionale, in relazione alla

prescritta previa audizione di quest'ultimo in ordine alla

approvazione del C.I.P.E. e, più ancora, nella Conferenza permanente

Stato-Regioni, sentita in sede di elaborazione delle indicazioni

periodiche sulle linee generali del piano (art. 1, comma primo,

lettera b). Infine, la eccezionale situazione di emergenza fa

ritenere non irragionevoli la brevità del termine di adempimento

imposto alle Regioni (v. in tal senso sentenza n. 459 del 1989), che

peraltro risulta in fatto sostanzialmente rispettato.

Le questioni concernenti l'art. 2, commi terzo, quarto, quinto,

sesto e settimo, nonché l'art. 1, comma quarto, debbono perciò

ritenersi non fondate.

10. - L'affermata competenza statale sugli interventi in

questione, induce a ritenere di conseguenza (v. anche le sentenze nn.

800 del 1988; 324, 399, 459, 505 del 1989) egualmente non fondate le

questioni concernenti la asserita violazione dell'autonomia

finanziaria regionale e provinciale da parte dell'art. 1, comma

quinto, e ciò tanto più perché qui - come peraltro la Corte ha

già espressamente affermato proprio in materia sanitaria (sentenza

n. 64 del 1987) - le Regioni e Province autonome partecipano alla

definizione dei programmi da finanziare; per le Province autonome è

da aggiungere che le modalità di finanziamento contestate sono

conformi anche al dettato dell'art. 5, comma primo, delle norme di

attuazione poste con d.P.R. n. 386 del 1989. Da tutto ciò discende

che le norme in esame non contrastano neppure con gli artt. 83 e 84

dello Statuto del Trentino-Alto Adige.

Infine, non sembra mostrare aspetti di illegittimità,

contrariamente alla prospettazione della Provincia di Trento e della

Regione Lombardia, il particolare meccanismo di finanziamento

mediante ricorso a fondi già attribuiti e non utilizzati nell'ambito

della precedente erogazione per il 1988, concernente analogo tipo di

intervento di lotta contro l'AIDS: il riassorbimento e l'impiego

nello stesso settore e per gli stessi scopi di fondi che le Regioni

non avevano ritenuto di dover utilizzare non può infatti ritenersi

lesivo di competenze, tra l'altro non tempestivamente esercitate.

12. - Oggetto di impugnativa da parte di tutte e tre le

ricorrenti è poi l'art. 3, che istituisce la Conferenza regionale

quale sede per una valutazione complessiva dei progetti di

ristrutturazione e costruzione da parte di tutti i soggetti comunque

chiamati ad esprimere intese, autorizzazioni, approvazioni,

concessioni, nulla osta. L'approvazione espressa all'unanimità

sostituisce tutti tali atti (art. 3, comma terzo). Se invece

l'unanimità non è raggiunta nel breve termine previsto, si

provvede, su richiesta motivata del Ministro della Sanità e previa

deliberazione del Consiglio dei ministri, con decreto del Presidente

del Consiglio medesimo. Tale decreto ha i medesimi effetti dell'atto

di approvazione unanime da parte della Conferenza, cui si

sostituisce.

La Provincia di Bolzano contesta il fatto che sia attribuita alla

Conferenza - con eventuale sostituzione ministeriale - una competenza

che, invece, spetterebbe ad essa medesima. La Provincia di Trento e

la Regione Lombardia criticano invece soprattutto il fatto che l'atto

sostitutivo del Presidente del Consiglio dei ministri possa, da un

lato, surrogare anche l'autorizzazione paesistica di competenza delle

Regioni e Province sulla quale, nella Conferenza, queste abbiano

invece espresso in concreto una valutazione negativa; dall'altro, che

esso possa sovrapporsi agli strumenti urbanistici provinciali e

regionali, pur trattandosi di opere di competenza regionale.

La doglianza della Provincia di Bolzano non può essere accolta:

lungi dal potersi dire illegittima, la previsione di un organo misto

in cui, nell'esercizio di funzioni amministrative, siano

rappresentati tutti i soggetti portatori di interessi coinvolti nel

procedimento di realizzazione delle opere, in modo che tali soggetti

possano confrontarsi direttamente ed esprimere le loro posizioni,

trovando, in un quadro di valutazione globale, soluzioni di corretto

ed idoneo contemperamento delle diverse esigenze, deve invece

considerarsi, oltre che un mezzo di semplificazione e snellimento

dell'azione amministrativa, anche un adeguato strumento di

realizzazione del principio di leale cooperazione tra Stato e

Regioni. Il medesimo strumento del resto è stato già valutato

positivamente da questa Corte anche in precedenti ipotesi in cui,

come nel caso presente, riconosciuta l'esistenza di un interesse

nazionale a fondamento dell'ingerenza statale in settori materiali

attribuiti alle Regioni, si presentava come particolarmente fitto

l'intreccio dei poteri statali con le attribuzioni rimaste a queste

ultime (v. spec. sentenza n. 85 del 1990 e 337 del 1989).

D'altra parte, istituti del genere, sia pure variamente

strutturati e con compiti diversi, sono previsti anche in leggi

recentissime, sia di portata più generale, come quelle di riforma

dell'ordinamento delle autonomie locali (legge n. 142 del 1990, art.

27) e del procedimento amministrativo (legge n. 241 del 1990, art.

14) - destinata espressamente, quest'ultima, nelle sue "norme

fondamentali" o nei suoi "principi", a limitare e conformare la

potestà legislativa, rispettivamente, delle Regioni ad autonomia

speciale e di quelle ordinarie (art. 29) - sia in provvedimenti

puntuali concernenti settori determinati (v. per esempio, da ultima,

la legge n. 380 del 1990 sulla istituzione del sistema idroviario

padano-veneto, art. 3).

Né potrebbe ritenersi, come invece vuole la Provincia di

Bolzano, che la sua autonomia non sia adeguatamente salvaguardata

dalla prevista sua partecipazione alla Conferenza mediante un

semplice funzionario; ciò perché la Conferenza è chiamata ad

esercitare funzioni meramente amministrative, mentre le eventuali

altre istanze, anche di ordine politico, della Provincia stessa in

relazione al piano edilizio hanno modo di esprimersi soprattutto

nella Conferenza permanente Stato-Regioni che, come si è ricordato,

deve essere sentita dalla Commissione anti-AIDS prima di dare le sue

indicazioni periodiche circa il fabbisogno di strutture ospedaliere

per la lotta contro la malattia (v. sul punto anche il sistema

introdotto per gli organi misti Stato-Regioni dal decreto legislativo

n. 418 del 1989 (spec. art. 5) in attuazione dell'art. 12, comma

settimo, della legge n. 400 del 1988).

La medesima Conferenza regionale è inoltre promossa dal

Ministro, previa intesa con la Regione (o Provincia).

Infine, la richiesta dell'unanimità come criterio di decisione

non è una condizione vessatoria, ma vale a garantire l'autonomia dei

singoli enti partecipanti e specialmente quella costituzionalmente

rilevante delle Regioni e Province autonome, impedendo che queste

siano costrette ad adeguarsi a decisioni da esse non condivise, ma

imposte dalla maggioranza.

Per quanto poi concerne l'intervento sostitutivo del Presidente

del Consiglio dei ministri come rimedio per il mancato raggiungimento

dell'unanimità (art. 3, comma quarto), premesso che l'intervento in

questione risponde per i suoi requisiti formali ai principi posti

dalla giurisprudenza di questa Corte, deve notarsi altresì che, nel

caso particolare, esso appare espressione di un potere statale

connesso alla improrogabile necessità di realizzare un interesse

nazionale urgente ed essenziale; si tratta quindi di un potere che,

"non tollera, per sua natura, limitazioni in nome di interessi di

altri enti pubblici o procedure che ne possano paralizzare o

rallentare irragionevolmente il compimento" (così sentenza n. 337

del 1989).

Di conseguenza, le caratteristiche proprie del caso di specie

inducono a ritenere che la previsione del potere di sostituzione ora

contestata possa ritenersi in sé e per sé non illegittima, poiché

anche il possibile sovrapporsi della decisione governativa

all'eventuale contrario avviso espresso dalla Regione o Provincia

nella Conferenza risulta qui giustificato, per un verso, dalla

prevalenza e inderogabilità dell'interesse che l'atto sostitutivo è

volto a realizzare; per altro verso, dall'attribuzione del potere

medesimo non già al Ministro della Sanità - abilitato soltanto a

presentare una "motivata richiesta" - ma, in sostanza, al Consiglio

dei ministri, la cui deliberazione costituisce il presupposto

essenziale per l'adozione dell'atto mediante decreto del Presidente

del Consiglio medesimo.

Tuttavia, proprio in vista di tale eventuale sovrapposizione,

particolarmente pressante è l'esigenza che l'adozione di un simile

atto avvenga con le adeguate garanzie procedurali del principio di

leale cooperazione, con strumenti cioè che, in particolare, stante

la specificità del caso, consentano alle Regioni (o Province) anche

di esplicitare all'organo governativo le ragioni del proprio

dissenso.

A tanto non provvede l'art. 3, comma quarto: pertanto esso, nella

parte in cui non prevede che siano preventivamente sentite le Regioni

o le Province autonome deve ritenersi costituzionalmente illegittimo.

13. - Infondata è l'impugnativa proposta dalla Provincia di

Bolzano circa l'art. 4, commi dal primo al sesto, nella parte in cui

disciplina l'assunzione di nuovo personale in deroga alle leggi

vigenti e in cui affida alle UU.SS.LL. l'organizzazione di corsi di

aggiornamento e formazione del personale sanitario, per asserito

contrasto con i principi della proporzionale etnica e del

bilinguismo: come si è più sopra ricordato infatti (v. par. 6),

poiché tali principi debbono essere comunque immediatamente

applicati indipendentemente da espressi richiami nelle singole leggi,

è del tutto irrilevante il silenzio sul punto della normativa

impugnata, mentre è evidente che, trattandosi di principi di grado

costituzionale, essi non possono certo essere derogati neppure da

disposizioni di legge ordinaria che, in vista di situazioni

straordinarie, introducono strumenti atipici.

14. - La questione posta dalla Provincia di Trento e dalla

Regione Lombardia circa la legittimità del potere sostitutivo

ministeriale nell'emanazione del bando di concorso per personale

medico di laboratorio, in caso di inattività regionale oltre il

termine perentorio (art. 4, comma primo) non può essere accolta:

infatti, considerando sempre lo scopo perseguito dalla legge, non si

può negare che si tratti, al contrario di quanto ritengono le

ricorrenti, di attività regionali vincolate nell' an, trattandosi di

integrare gli organici dei reparti ed istituti addetti alla lotta

contro l'AIDS, nei limiti delle dotazioni organiche e di spesa di cui

all'art. 1, comma primo, lettera c).

Egualmente non fondata è la censura relativa alla brevità del

termine di adempimento, per le ragioni già dette, come pure quella

concernente il potere ministeriale di disciplinare l'istituzione e

l'effettuazione dei corsi di addestramento del personale sanitario

(art. 4, comma terzo): l'intervento ministeriale è infatti volto, e

limitato, a fissare i necessari criteri uniformi circa le particolari

condizioni e agevolazioni della frequenza imposte al personale,

nonché i requisiti di preparazione tecnico professionale necessaria

per la lotta all'AIDS, mentre non si deve trascurare il fatto che è

lasciato alle Regioni di formulare i programmi per l'attività

relativa (art. 9, comma primo).

15. - È fondata invece la questione proposta da tutte e tre le

ricorrenti a proposito dell'art. 9, comma primo, laddove prevede che,

ove le Regioni, o le Province autonome, non provvedano entro un certo

termine a predisporre i programmi per l'assunzione di personale

sanitario lo svolgimento dei corsi di formazione e aggiornamento

professionale, il potenziamento dei servizi di assistenza ai

tossicodipendenti e dei servizi per le malattie a trasmissione

sessuale, nonché il servizio di trattamento domiciliare (art. 1,

comma secondo), il Ministro della Sanità procede alla nomina di

commissari per il compimento degli atti necessari.

Infatti, pur trattandosi sempre di un potere statale collegato

alla soddisfazione del medesimo interesse primario che è sotteso a

tutta la legge, la sua previsione nel caso particolare deve ritenersi

illegittima poiché, oltre a non contemplare garanzie procedurali di

tipo cooperativistico quali quelle indicate più sopra, affida in

sostanza l'adozione degli atti sostitutivi ad autorità non

governative. Non potrebbe dirsi infatti che anche qui, come nel caso

risolto dalla sentenza n. 460 del 1989 di questa Corte, i commissari

intervengono come "meri organi tecnici" di supporto dell'organo

governativo: infatti la norma impugnata, in relazione per di più ad

attività regionali dotate di un notevole margine di discrezionalità

e non meramente esecutive, affida al Ministro la pura e semplice

nomina dei commissari, ma non la concreta determinazione degli atti

sostitutivi né la fissazione di direttive, idonee comunque a far

rientrare l'intervento previsto sotto il suo controllo e la sua

responsabilità politica.

Di conseguenza, l'art. 9, comma primo, deve essere dichiarato

costituzionalmente illegittimo nella parte in cui prevede l'adozione

di atti sostitutivi ad opera di organi non governativi senza la

previa audizione delle Regioni e Province interessate.

16. - Quanto infine alle censure relative al secondo comma dello

stesso articolo 9, deve innanzi tutto riconoscersi che si tratta,

anche qui, di fattispecie (i centri di riferimento) attribuite alla

competenza regionale (v. in tal senso sentenza n. 467 del 1990). La

disposizione impugnata però non contiene norme che eccedono le mere

indicazioni di carattere generale; essa non è dunque tale da

limitare illegittimamente l'esercizio di questa competenza, né, per

il suo contenuto, può impedire la sopravvivenza di discipline

regionali già esistenti e non incompatibili.