Sentenza n. 367/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 20, primo

comma, lett. c) della legge regionale siciliana 5 settembre 1990, n.

35 (Istituzione e disciplina del servizio di riscossione dei tributi

e di altre entrate), promosso con ordinanza emessa il 6 dicembre 1990

dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - Sezione

distaccata di Catania, sul ricorso proposto dalla s.p.a. "Nuova G.

Barbera" contro la Presidenza della Regione siciliana ed altro,

iscritta al n. 147 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie speciale,

dell'anno 1991;

Visto l'atto di costituzione della s.p.a. "Nuova G. Barbera",

nonché l'atto di intervento della Regione Sicilia rappresentata e

difesa dall'Avvocatura generale dello Stato;

Udito nell'udienza pubblica del 18 giugno 1991 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi l'avv. Andrea Scuderi per la s.p.a. "Nuova G. Barbera" e

l'Avvocato dello Stato Franco Favara per la Regione Sicilia.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso per l'annullamento del

decreto 9 ottobre 1990 dell'Assessore regionale siciliano per il

bilancio e le finanze, concernente l'individuazione degli ambiti

territoriali da affidare in concessione per il servizio di

riscossione dei tributi, il Tribunale amministrativo regionale per la

Sicilia - Sezione distaccata di Catania, con ordinanza in data 6

dicembre 1990 ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 20, primo comma, lett. c) della legge regionale siciliana 5

settembre 1990, n. 35, sulla istituzione e la disciplina del servizio

di riscossione dei tributi e di altre entrate.

La norma, cui si è conformato il decreto impugnato, dispone che

la concessione per la riscossione dei tributi può essere conferita

"alle società per azioni regolarmente costituite, con capitale

interamente versato non inferiore a lire venti miliardi ed aventi per

oggetto sociale esclusivo la gestione in concessione del servizio,

costituite soltanto da istituti ed aziende di credito", di cui

all'art. 5, lettere a) e d) del regio decreto-legge 12 marzo 1936, n.

375 e successive modifiche.

Il giudice a quo osserva che la disposizione, escludendo dai

possibili concessionari le società per azioni costituite da persone,

si pone in contrasto con l'art. 1, primo comma, lett. e), punto 3,

della legge 4 ottobre 1986, n. 657 (delega al Governo per la

istituzione e la disciplina del servizio di riscossione dei tributi)

e con l'art. 31, primo comma, lett. c), del conseguente d.P.R. 28

gennaio 1988, n. 43 (Istituzione del servizio di riscossione dei

tributi). Entrambe le norme menzionate stabiliscono, infatti, che la

concessione del servizio di riscossione dei tributi può essere

conferita "alle società per azioni regolarmente costituite.. .. ..

dai soggetti indicati nella lettera a) o da persone fisiche".

Nell'ordinanza si sottolinea che la serie dei soggetti, ai quali -

a tenore della legislazione statale - può essere conferita la

concessione, è tassativa. Sia l'art. 1 della legge n. 657 del 1986,

sia l'art. 31, primo comma, del d.P.R. n. 43 del 1988 dispongono,

infatti, che i possibili concessionari sono "esclusivamente" le

aziende e gli istituti di credito, nonché le casse rurali ed

artigiane di cui all'art. 5 del r.d.l. 12 marzo 1936, n. 375, le loro

speciali sezioni autonome, le società per azioni, aventi per unico

oggetto la gestione del servizio in esame, e le società cooperative

già titolari di gestioni esattoriali.

L'esclusione delle dette società per azioni costituite da

persone, non contemplate dalla disciplina statale, si porrebbe in

contrasto con l'art. 17 dello Statuto siciliano, che fa obbligo al

legislatore regionale di osservare i limiti dei principi ed interessi

generali, cui si informa la legislazione dello Stato.

Invero, in base alla costante giurisprudenza costituzionale, la

potestà legislativa tributaria della Regione siciliana ha carattere

soltanto concorrente. La potestà di legiferare in via esclusiva, ai

termini e nei limiti dell'art. 14 dello Statuto siciliano, non può

essere riferita, per il suo carattere eccezionale, se non a materie

esplicitamente e tassativamente indicate, tra le quali non è invece

inclusa la materia in esame.

Del resto, l'art. 132 del predetto d.P.R. n. 43 del 1988 dispone

che "i principi risultanti dalla legge 4 ottobre 1986, n. 657, e dal

presente decreto si applicano anche alla regione siciliana, che

provvede con legge all'istituzione e alla disciplina del servizio di

riscossione dei tributi nell'esercizio della competenza legislativa

ad essa spettante in materia". La norma risulta perfettamente

aderente alla natura concorrente della potestà medesima, quale si

desume dal combinato disposto degli artt. 17 e 36 dello Statuto

siciliano, così come più volte affermato dalla Corte

costituzionale.

L'ordinanza è stata emessa nella camera di consiglio del 6

dicembre 1990, nel corso della quale il Tribunale amministrativo

regionale per la Sicilia aveva accolto temporaneamente la domanda di

sospensione del decreto assessoriale impugnato, sino alla prima camera di consiglio successiva alla restituzione degli atti da parte

della Corte costituzionale dopo la decisione sulla questione di

costituzionalità sollevata.

2. - È intervenuta nel giudizio la Regione Sicilia, rappresentata

e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per

l'inammissibilità o, in subordine, per l'infondatezza della

questione.

Rileva l'Avvocatura che, con l'anomala ordinanza di sospensione

temporanea dell'atto impugnato, il Tribunale amministrativo regionale

per la Sicilia ha inteso creare una artificiosa rilevanza della

questione di costituzionalità rispetto ad una fase cautelare

raffigurata come non esaurita.

L'espediente sarebbe comunque risultato vano, perché il Consiglio

di giustizia amministrativa, adito con atto di appello dalla parte

resistente, ha - in riforma della ordinanza n. 944 predetta -

respinto l'istanza di sospensione e, quindi, definitivamente chiuso

la fase cautelare. A questo punto, la questione di legittimità

costituzionale è inammissibile se non altro per non-rilevanza.

Nel merito, l'Avvocatura osserva che se è vero che la competenza

della Regione Sicilia in materia tributaria è solo concorrente, è

però anche incontestabile che la elencazione delle categorie di

possibili concessionari contenuta nell'art. 31 del d.P.R. 28 gennaio

1988, n. 43 può essere inclusa tra i "principi" limite della

competenza legislativa regionale solo per quanto determina requisiti

minimi di affidabilità.

La disposizione regionale di che trattasi ha previsto,

nell'interesse pubblico (che è l'unico rilevante in materia),

requisiti più severi di quelli stabiliti dal predetto art. 31, prevedendo che le società per azioni debbano avere un capitale non

inferiore a lire venti miliardi e debbano essere "costituite soltanto

da istituti ed aziende di credito indicati nella lettera a". La

disposizione palesemente non contrasta con alcun principio posto

dalla normativa statale.

Con memoria in data 31 maggio 1991, l'Avvocatura ha quindi esibito

l'ordinanza con cui il Consiglio di giustizia amministrativa per la

regione siciliana ha respinto l'istanza di sospensione proposta dalla

S.p.a. "Nuova G. Barbera", sul rilievo che il decreto impugnato,

nella parte in cui preclude l'affidamento della concessione della

società, è meramente ripetitivo del disposto dell'art. 20 della

legge regionale n. 35 del 1990 e, quindi, inidoneo a provocare un

autonomo danno grave e irreparabile.

3. - Si è costituita la s.p.a. "Nuova G. Barbera", ricorrente nel

giudizio davanti al Tribunale amministrativo regionale, chiedendo la

declaratoria di incostituzionalità della norma impugnata con motivi

che si ispirano a quelli contenuti nell'ordinanza di rimessione.

Con successiva memoria in data 4 giugno 1991, la S.p.a. "Nuova G.

Barbera" sostiene anzitutto che il procedimento cautelare che ha dato

luogo alla questione all'esame non è ancora esaurito, la sua

definizione restando subordinata alla decisione della Corte

costituzionale.

Il Consiglio di giustizia amministrativa non è infatti

intervenuto sui punti relativi alla rimessione alla Consulta, né

sulla riserva di emanare la definitiva decisione cautelare dopo la

pronuncia di legittimità costituzionale. Esso si è pronunciato

soltanto sulla opportunità di accogliere temporaneamente la domanda

cautelare.

Nel merito, dopo aver ribadito il carattere concorrente della

potestà legislativa della Regione siciliana nella materia - così

come affermato da numerose sentenze della Corte costituzionale -, la

società s.p.a. "Nuova G. Barbera" ribadisce che la elencazione dei

"soggetti della riscossione", contenuta nella legislazione nazionale,

ha valore di principio. Il legislatore ha compiuto la scelta del

ricorso al mercato delle imprese finanziarie ed esattoriali, sia

pubbliche che private, senza alcuna limitazione o discriminazione,

tranne quelle derivanti dalla necessità di garantire una elevata

qualificazione ed esercitare il necessario controllo. Ciò allo scopo

di realizzare il massimo di concorrenza, efficienza, economicità e

trasparenza nelle gestioni esattoriali. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione

distaccata di Catania, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 20, primo comma, lett. c, della legge

regionale siciliana 5 settembre 1990, n. 35, nella parte in cui

esclude dai possibili concessionari del servizio di riscossione dei

tributi le società per azioni costituite da persone fisiche. La

disposizione non sarebbe conforme all'art. 1, primo comma, lett. e,

punto 3, della legge 4 ottobre 1986, n. 657, concernente delega al

Governo per la istituzione del servizio di riscossione dei tributi,

nonché all'art. 31, primo comma, lett. c, del successivo d.P.R. 28

gennaio 1988, n. 17. Entrambe le norme stabiliscono, infatti, che la

concessione del servizio di riscossione dei tributi può essere

conferita "alle società per azioni regolarmente costituite.. .. ..

dai soggetti indicati nella lettera a o da persone fisiche".

La disposizione impugnata violerebbe quindi l'art. 17 dello

Statuto siciliano, il quale fa obbligo al legislatore regionale di

osservare i limiti dei principi ed interessi generali cui si informa

la legislazione dello Stato.

2. - L'Avvocatura generale dello Stato, intervenuta per la Regione

siciliana, ha eccepito l'inammissibilità della questione per

irrilevanza, osservando che il Tribunale amministrativo regionale ha

emesso l'ordinanza di rimessione in sede di esame dell'istanza di

sospensione del decreto regionale, ricorrendo ad un anomalo

provvedimento di sospensione temporanea dell'atto impugnato.

Peraltro l'espediente, diretto a far apparire la fase cautelare

come non ancora esaurita, sarebbe stato poi vanificato dal Consiglio

di giustizia amministrativa che, adito con atto di appello della

parte resistente, ha respinto l'ordinanza di sospensione e

definitivamente chiuso la fase cautelare.

L'eccezione di inammissibilità va respinta con riguardo ad

entrambi i profili prospettati.

Anzitutto, questa Corte ha già esaminato altro caso in cui il

giudice, contemporaneamente alla ordinanza di rimessione, aveva

disposto con separato provvedimento la sospensione degli atti

impugnati, in via provvisoria e temporanea, fino alla ripresa del

giudizio cautelare dopo l'incidente di costituzionalità (sentenza n.

444 del 1990). La Corte ha nell'occasione affermato che permaneva il

requisito della rilevanza, poiché la pronuncia, per la sua natura

meramente temporanea ed interinale, non aveva determinato

l'esaurimento del potere cautelare del giudice a quo.

Quanto al secondo aspetto, è sufficiente ricordare che la

sussistenza del requisito della rilevanza va valutata allo stato

degli atti al momento della emanazione dell'ordinanza di rimessione,

restando quindi ininfluenti gli eventuali provvedimenti adottandi o

adottati successivamente (sentenza n. 97 del 1987).

3. - Nel merito la questione risulta infondata.

Questa Corte ha già ripetutamente affermato in termini generali

che nella materia tributaria la Regione siciliana è titolare di

potestà legislativa concorrente e che pertanto è tenuta ad

osservare i principi generali recati dalle leggi dello Stato (da

ultimo sentenze nn. 959 del 1988, 428 del 1989, 105 del 1991).

Per quanto concerne specificamente l'istituzione e la disciplina

del servizio di riscossione dei tributi, l'indicato carattere

concorrente della potestà legislativa della regione è confermato

dall'art. 132 del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43.

Esso dispone che i principi risultanti dalla legge 4 ottobre 1986,

n. 657 (Delega al Governo per la istituzione e la disciplina dei

servizi di riscossione dei tributi) e dallo stesso decreto n. 43 "si

applicano anche alla Regione siciliana, che provvede con legge

all'istituzione e alla disciplina del servizio di riscossione dei

tributi nell'esercizio della competenza legislativa ad essa spettante

in materia".

Risulta peraltro evidente che sia la giurisprudenza costituzionale

sia il richiamato art. 132 definiscono poteri e limiti spettanti al

legislatore regionale siciliano. L'obbligo di conformità delle norme

regionali concerne, infatti, non ogni disposizione presente nella

legislazione dello Stato, ma soltanto i princìpi e gli interessi

generali che la informano.

La legge di delega del 1986 e il successivo decreto delegato del

1988 hanno predisposto una completa ed aggiornata disciplina del

servizio di riscossione dei tributi. Tale servizio, di fondamentale

importanza per il puntuale afflusso alle casse pubbliche delle

risorse finanziarie e, al tempo stesso, per la natura e l'entità

delle attività e degli interessi cui si connette, richiede

previsioni atte ad evitare ogni forma di disfunzione e di abuso.

Assai opportunamente, quindi, il legislatore nazionale ha emanato una

normativa generale, che disciplina l'organizzazione centrale e

periferica del servizio di riscossione, definendo al tempo stesso in

tutti i suoi aspetti la figura del concessionario, con riguardo,

quindi, alle sue caratteristiche soggettive, ai rapporti con

l'autorità concedente, allo svolgimento dell'attività e ai rapporti

con il personale addetto al servizio.

La natura e le finalità di tale legislazione, diretta, come si è

rilevato, ad assicurare il più puntuale e corretto funzionamento di

un servizio - che è al tempo stesso essenziale e per molti aspetti

assai delicato - sono tali da non precludere che nell'uso della

potestà legislativa concorrente si introducano norme ispirate alla

considerazione di esigenze di particolare rilievo e limitative

rispetto alla legislazione dello Stato.

Queste specificità non possono dirsi in contrasto con l'assetto

generale che si è dato al servizio di riscossione e al rapporto di

concessione, né possono apparire prive di razionale giustificazione.

La norma impugnata introduce infatti un ulteriore elemento di

selezione dei possibili concessionari all'interno di una disciplina

già diretta a delimitare tale ambito, facendo particolare

riferimento alla composizione della struttura societaria, alla quale

continua ad imputarsi la figura della concessione.

Si può dunque affermare che l'esclusione dal novero dei soggetti

della concessione stessa delle società per azioni costituite da

persone fisiche concreta una previsione differenziata, ma non

incoerente, rispetto alla legislazione nazionale nell'ambito del

genus societario qualificato, cui si riferisce quella legislazione.

Il legislatore regionale siciliano ha introdotto un elemento

differenziale sulla base della valutazione di specifiche esigenze

locali, apprezzandole autonomamente nel quadro generale e nel

rispetto dei limiti segnati al potere normativo concorrente.