Sentenza n. 363/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota

del Ministero della pubblica istruzione n. 8414/H/2 del 23 ottobre

1997 riguardante la competenza ad autorizzare, nel territorio della

Regione siciliana, i corsi di specializzazione per docenti di

sostegno di cui al d.P.R. 31 ottobre 1975, n. 970, promosso con

ricorso della Regione siciliana, notificato il 18 marzo 1998,

depositato in cancelleria il 23 successivo e iscritto al n. 9 del

registro conflitti 1998.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udito nell'udienza pubblica del 4 luglio 2000 il giudice relatore

Francesco Guizzi;

uditi l'avvocato Giovanni Lo Bue per la Regione siciliana e

l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione siciliana ha promosso conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato affinché sia dichiarata la sua competenza

ad autorizzare, nel proprio territorio, i corsi di specializzazione

degli insegnanti di sostegno per i disabili, contemplati dall'art. 8

del decreto d.P.R. 31 ottobre 1975, n. 970, e quindi - per violazione

dell'art. 14, lettera r), dell'art. 17, lettera d), dello Statuto

speciale della Regione, e delle norme di attuazione di esso in

materia di pubblica istruzione approvate con d.P.R. 14 maggio 1985,

n. 246 - sia annullata la nota del Ministero della pubblica

istruzione del 23 ottobre 1997, prot. n. 8414/H/2, che, secondo la

ricorrente, afferma l'esclusivo potere autorizzatorio dello Stato.

La Regione ricorda, in via preliminare, di avere avuto cognizione

della nota, ora menzionata, il 20 gennaio 1998, a seguito della

notifica di un ricorso proposto da una insegnante innanzi al

Tribunale amministrativo regionale della Sicilia: ricorso volto ad

annullare un provvedimento del provveditorato agli studi, il quale

risolveva il contratto di lavoro a tempo indeterminato con essa

stipulato per svolgere attività di sostegno presso una scuola

materna statale.

Dal ricorso si apprende che la risoluzione del contratto di

lavoro è stata determinata dal mancato riconoscimento, da parte del

Ministero della pubblica istruzione, della validità del diploma di

specializzazione quale insegnante di sostegno, rilasciato a

conclusione di un corso autorizzato dalla Regione siciliana. Secondo

l'Amministrazione centrale la competenza ad autorizzare detti corsi,

ai sensi dell'art. 8 del d.P.R. n. 970 del 1975, spetterebbe allo

Stato, e non alla Regione, risultando trasferite esclusivamente le

materie di cui ai decreti presidenziali nn. 416 e 419 del 1974 e non

anche quelle oggetto del citato d.P.R. n. 970.

In punto di ammissibilità, la Regione osserva che il conflitto

per menomazione è configurabile non soltanto nelle ipotesi di atti

formali, ma anche con riguardo ad atti interni idonei ad esplicare

effetti per i terzi, e in riferimento a comportamenti concludenti

(sentenze di questa Corte nn. 163 del 1997, 211 del 1994, 771 del

1988, 40 del 1977). Nella vicenda in esame, il Ministero della

pubblica istruzione avrebbe posto in essere un comportamento di

rilevanza esterna invasivo delle attribuzioni regionali.

In base all'art. 14, lettera r), e all'art. 17, lettera d), dello

Statuto speciale, la Regione ha competenza "primaria" in materia di

istruzione elementare, e concorrente per l'istruzione media e

universitaria. Nelle norme di attuazione approvate con il citato

d.P.R. n. 246 del 1985, è presente una clausola generale, ai sensi

della quale nel territorio della Regione le attribuzioni degli organi

centrali e periferici dello Stato in materia di pubblica istruzione

sono esercitate dall'amministrazione regionale; e in queste - si

osserva nel ricorso - rientrano le funzioni degli organi centrali e

periferici dello Stato concernenti le materie di cui al d.P.R. 31

maggio 1974, n. 416 (scuola materna, elementare, secondaria e

artistica: v. l'art. 1 del citato d.P.R. n. 246).

Per effetto di tale devoluzione, generale, la ricorrente afferma

che tutte le attribuzioni di competenza statale concernenti la

pubblica istruzione le sono trasferite; e che si tratti di una

generale devoluzione sarebbe altresì confermato dall'art. 4 delle

norme di attuazione, ove si enumerano espressamente le attribuzioni

non trasferite, quindi di competenza statale (ordinamento degli studi

e degli esami, programmi di insegnamento, esami di stato, status e

trattamento economico del personale). Nel conflitto si ricorda, poi,

che in base all'art. 8 del d.P.R. n. 246 hanno valore legale in tutto

il territorio della Repubblica i titoli di studio, già conseguiti o

da conseguire, nelle scuole e negli istituti parificati e legalmente

riconosciuti dalla Regione.

Non si può dunque dubitare, ad avviso della ricorrente, della

validità dei titoli di specializzazione conseguiti a conclusione dei

corsi da essa autorizzati che, d'altronde, sono conformi alle

prescrizioni dettate dall'ordinamento statale. Il diploma rilasciato

dalla Regione siciliana è controfirmato dal provveditore agli studi

(il quale ne ha curato l'istruttoria) e non differisce dagli altri

titoli conseguiti nel restante territorio dello Stato, se non per il

fatto che il corso è stato autorizzato dall'Assessore regionale, che

svolge nella Regione - ai sensi dell'art. 20 dello Statuto - le

funzioni esecutive concernenti le materie di cui agli articoli 14, 15

e 17 dello Statuto stesso.

La Regione aggiunge, infine, che l'Assessore competente si è

comunque uniformato alla disciplina nazionale sopravvenuta,

sospendendo le procedure di riconoscimento di nuovi corsi di

specializzazione, a seguito di quanto disposto dal Ministro della

pubblica istruzione con le ordinanze del 17 marzo e del 9 dicembre

1997.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, nel

senso della inammissibilità e comunque dell'infondatezza del

ricorso.

3. - Nella memoria presentata nell'imminenza dell'udienza,

l'Avvocatura dello Stato richiama l'art. 325 del testo unico in

materia di istruzione, approvato con decreto legislativo n. 297 del

1994, l'art. 4 della legge n. 341 del 1990 e, soprattutto, il d.P.R.

n. 470 del 1996, che ha dato attuazione alla citata legge n. 341 per

la formazione in ambito universitario di tali insegnanti, sostenendo

che la competenza attinente allo svolgimento dei menzionati corsi di

specializzazione, al pari delle procedure concorsuali, non rientra

fra quelle regionali.

La disciplina dei titoli di accesso all'insegnamento - prosegue

la memoria - sarebbe componente imprescindibile del sistema di

reclutamento disciplinato dal legislatore nazionale, secondo quanto

si desume dal decreto delegato n. 417 del 1974 e dal testo unico

approvato con decreto legislativo n. 297 del 1994, che nella parte

terza pone norme sul reclutamento e sui titoli di accesso.

La materia dello stato giuridico del personale rientra invero fra

le attribuzioni che restano di titolarità dello Stato, ai sensi

dell'art. 4 del d.P.R. n. 246 del 1985; andrebbe dunque riconosciuta,

per i diplomi abilitanti, la competenza del Ministero della pubblica

istruzione e, al termine del regime transitorio, quella delle

università.

L'Avvocatura rileva, poi, che spetta comunque allo Stato

introdurre le norme generali sull'istruzione, ai sensi dell'art. 33

della Costituzione, anche con riferimento ai requisiti di idoneità

del personale insegnante. Quella in esame sarebbe un'"abilitazione

specifica" all'insegnamento per i disabili, la quale si deve

concludere con un "esame di Stato", conformemente al disposto

dell'art. 33, quinto comma, della Costituzione, il che non avviene

nel corso di specializzazione autorizzato dalla Regione siciliana (si

cita in proposito l'art. 13 dell'ordinanza assessoriale n. 1502 del

1995).

Ulteriore argomento a sostegno della estraneità della materia

all'ambito delle potestà regionali si rinviene, infine, nel

carattere transitorio del vigente regime, alla luce dei decreti

presidenziali nn. 470 e 471 del 1996 prima citati; sì che sarebbe

escluso il trasferimento di competenze, dallo Stato alla Regione, nel

momento di innovazione del sistema.

4. - Nell'udienza pubblica del 4 luglio 2000, la Regione

siciliana ha presentato una nota a sostegno degli argomenti svolti

nel ricorso, eccependo l'irregolarità dell'atto di costituzione in

giudizio del Presidente del Consiglio per il tramite dell'Avvocatura

dello Stato, perché esso non contiene alcun motivo e rinvia

interamente alla memoria depositata nell'imminenza dell'udienza,

nella quale l'Avvocatura ha svolto argomenti nel senso

dell'infondatezza; comportamento, questo, che avrebbe impedito alla

difesa della Regione di controdedurre per iscritto, obbligandola a

replicare soltanto in udienza. Considerato in diritto

1. - La Regione siciliana ha promosso conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato affinché sia dichiarata la sua competenza

ad autorizzare, nel proprio territorio, i corsi di specializzazione

degli insegnanti di sostegno per disabili contemplati dall'art. 8 del

d.P.R. 31 ottobre 1975, n. 970, e chiede quindi l'annullamento della

nota del Ministero della pubblica istruzione del 23 ottobre 1997,

prot. n. 8414/H/2, invocando quali parametri l'art. 14, lettera r),

l'art. 17, lettera d), dello Statuto speciale della Regione, e le

norme di attuazione di esso, in materia di pubblica istruzione,

approvate con d.P.R. 14 maggio 1985, n. 246. La Regione dichiara

altresì, in punto di ammissibilità, di aver preso formale

cognizione della nota ministeriale, ora menzionata, in occasione

della notifica di un ricorso al Tribunale amministrativo regionale

della Sicilia proposto da un'insegnante di sostegno per disabili: in

detto ricorso, unitamente alla nota ministeriale del 23 ottobre 1997,

si impugna la decisione del Provveditore agli studi di Vicenza che

disconosce la validità del titolo di specializzazione perché

conseguito in un corso autorizzato dalla Regione siciliana, a ciò

non abilitata.

2. - Questa Corte deve preliminarmente rilevare, con riguardo

alla nota di udienza presentata dalla Regione siciliana, che non

possono essere prese in considerazione memorie depositate in udienza,

oltre il termine posto dall'art. 10 delle norme integrative per i

giudizi davanti a questa Corte.

Con specifico riferimento, poi, alla regolarità della

costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei Ministri,

basti qui osservare che essa risulta tempestiva, con l'indicazione -

sia pure estremamente sommaria - della posizione processuale del

Presidente del Consiglio, nel senso di ritenere infondato, e ancor

prima inammissibile, il conflitto. È vero che le motivazioni a

sostegno di tale posizione si rinvengono solo nella memoria pervenuta

alla cancelleria di questa Corte entro il termine posto dall'art. 10

delle norme integrative e che l'atto di costituzione - preso a sé -

appare decisamente scarno; cionondimeno, la ricorrente ha replicato

ampiamente nel corso della discussione orale.

3. - Occorre ora analizzare il contenuto della nota ministeriale

così impugnata.

Il Provveditore agli studi di Vicenza aveva chiesto al Ministero

della pubblica istruzione indicazioni circa la validità, sul

territorio nazionale, del diploma di specializzazione polivalente

rilasciato dalla Regione siciliana; il Ministero aveva quindi

trasmesso "per opportuna conoscenza" due avvisi espressi dal

Dipartimento della funzione pubblica e dal Dipartimento per gli

affari regionali della Presidenza del Consiglio: avvisi resi - lo

ricorda la nota ministeriale - al Consiglio di Stato, che a sua volta

era stato chiamato a pronunciarsi sull'esperibilità da parte dello

Stato del conflitto costituzionale di attribuzione

sull'autorizzazione di detti corsi, ma che poi ha dichiarato il "non

luogo a esprimere il parere", visto che la sua funzione consultiva è

"a tutela oggettiva dell'ordinamento giuridico" (Sezione seconda,

adunanza dell'11 giugno 1997).

Nient'altro afferma la comunicazione ministeriale, che d'altronde

si autoqualifica "atto di trasmissione" degli avvisi resi dai due

Dipartimenti della Presidenza del Consiglio. È dunque evidente che

la nota impugnata non è atto che afferma una potestà pubblica o che

esprime una pretesa dello Stato idonea a invadere - e comunque a

menomare - l'ambito delle attribuzioni regionali costituzionalmente

protette (v. in special modo le sentenze nn. 365 del 1999, 211 del

1994, 278 del 1991, 771 del 1988); sì che non può dirsi sussistente

un conflitto costituzionale fra enti (oltre quelle citate, v. le

sentenze nn. 27 del 1996 e 215 del 1993).

Il ricorso per conflitto di attribuzione presentato dalla Regione

siciliana deve essere quindi dichiarato inammissibile.