Sentenza n. 363/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 13 e 13- ter,

comma secondo, in relazione agli artt. 9 e 10 del decreto-legge 19

settembre 1992, n. 384, convertito nella legge 14 novembre 1992, n.

438, recante: "Misure urgenti in materia di previdenza, di sanità e

di pubblico impiego, nonché disposizioni fiscali", promosso con

ricorso della Regione Sardegna, notificato il 18 dicembre 1992,

depositato in cancelleria il 21 successivo ed iscritto al n. 72 del

registro ricorsi 1992.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 giugno 1993 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi l'avv. Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e l'avv.

dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Sardegna, con ricorso notificato il 18 dicembre

1992 al Presidente del Consiglio dei ministri, ha promosso giudizio

in via principale impugnando gli artt. 13 e 13- ter, comma secondo -

in relazione agli artt. 9 e 10 - del d.l. 19 settembre 1992, n. 384,

convertito nella l. 14 novembre 1992, n. 438.

Nel ricorso si espone che il decreto legge n. 384 del 1992 -

nell'ambito di una manovra finanziaria diretta a fronteggiare la

grave situazione economica del paese - oltre ad adottare misure per

il contenimento della spesa in vari settori, contiene anche

disposizioni dirette ad aumentare le entrate tributarie. In

particolare la regione deduce che detto decreto-legge, dopo aver

dettato agli artt. 9 e 10 alcune disposizioni dirette ad accrescere

il gettito tributario, incidendo sulle aliquote dell'Irpef e sugli

oneri deducibili, con l'art. 13, comma primo, dispone che le relative

maggiori entrate sono riservate all'erario e concorrono, "anche

attraverso il potenziamento di strumenti antievasione, alla copertura

degli oneri per il servizio del debito pubblico, nonché alla

realizzazione delle linee di politica economica e finanziaria in

funzione degli impegni di riequilibrio del bilancio assunti in sede

comunitaria". Tali disposizioni, secondo quanto prevede l'art.

13-ter, primo comma, "sono applicabili nelle regioni a statuto

speciale e nelle province autonome di Trento e Bolzano in quanto non

in contrasto con le norme dei rispettivi statuti e con le relative

norme di attuazione". In base al secondo comma dell'art. 13- ter solo

per la Regione Valle d'Aosta è prevista l'individuazione e la

determinazione delle nuove entrate spettanti allo Stato attraverso

apposita "intesa", mentre per le altre regioni le modalità

d'individuazione del maggior gettito sono demandate (art. 13, secondo

comma) ad un decreto del ministro delle finanze.

Per l'ipotesi che le suddette disposizioni siano ritenute

applicabili, non ostante la suddetta riserva, anche alla Regione

Sardegna, col ricorso si deduce la "violazione, da parte degli artt.

13 e 13-ter, secondo comma, in relazione agli artt. 9 e 10, del

decreto-legge impugnato, dei principi costituzionali relativi alla

autonomia finanziaria della regione Sardegna e specificamente degli

artt. 7, 8 e 54 dello statuto speciale (l. cost. 26 febbraio 1948, n.

3 e successive modificazioni) e relative norme d'attuazione, nonché

degli artt. 116 e 119 Cost. e del principio di leale collaborazione".

La regione osserva in proposito che la sua autonomia finanziaria

si fonda, sotto il profilo delle entrate, sulla partecipazione al

gettito dei tributi erariali riscossi nel territorio regionale,

secondo quanto previsto dall'art. 8 dello statuto speciale per la

Sardegna (nel testo sostituito dall'art. 1 della l. 13 aprile 1983,

n. 122), il quale stabilisce (lett. a)) che alla regione spettano

"sette decimi del gettito delle imposte sul reddito delle persone

fisiche e sul reddito delle persone giuridiche riscosse nel

territorio della Regione".

La garanzia di tale autonomia sta, da un lato, nella

impossibilità per lo Stato di procedere (unilateralmente) alla

modificazione delle quote di partecipazione regionale, se non

attraverso procedure di revisione costituzionale o, comunque, basate

su intese fra Stato e regione; dall'altro nell'applicazione della

quota regionale a tutto il gettito derivante dal tributo erariale.

Al riguardo la regione cita la giurisprudenza costituzionale, da

cui emerge che, in mancanza delle suddette procedure, il maggior

gettito dei tributi erariali conseguenti a modificazioni della

relativa disciplina legislativa, può essere riservato allo Stato

solo ove concorrano determinate condizioni, costituite: a) in primo

luogo dalla specificità dello scopo, nel senso che la riserva allo

Stato disposta dalla legge deve essere finalizzata alla copertura di

spese che abbiano un fine particolare e ben determinato, e che siano

nello stesso tempo di competenza dello Stato; b) in secondo luogo

dalla determinatezza temporale della riserva allo Stato stabilita

dalla legge, nel senso che essa deve avere valore di disciplina

provvisoria, anche in relazione al carattere contingente della spesa

che la riserva è destinata a finanziare.

Nel caso del decreto-legge impugnato, lo scopo della riserva

sarebbe generico e la destinazione allo Stato del maggior gettito dei

tributi sarebbe a tempo indeterminato, concretandosi in un nuovo e

definitivo assetto della disciplina relativa alla ripartizione fra

Stato e regioni del gettito dell'Irpef.

Inoltre - secondo la regione - sarebbe impossibile quantificare

l'incremento del gettito Irpef in base all'applicazione della nuova

disciplina: il che significherebbe che "la legge non garantisce

neppure che alla regione venga attribuita integralmente la quota del

gettito ad essa assegnato dallo statuto, indipendentemente dagli

aumenti di gettito conseguenti alla disciplina contenuta negli artt.

9 e 10 del decreto-legge impugnato".

Il secondo comma dell'art. 13 poi, rimettendo a un decreto del

ministro delle finanze, di concerto con quello del tesoro, di

definire le modalità per la determinazione delle nuove entrate

spettanti allo Stato, lederebbe ulteriormente l'autonomia finanziaria

regionale, demandando ad un atto amministrativo di disporre la

disciplina della ripartizione fra Stato e regione delle quote

rispettivamente spettanti, affidando al ministro la determinazione

delle entrate finanziarie della regione. Violerebbe, inoltre, la

riserva di legge posta dall'art. 119 Cost., "attesa la mancanza di un

qualsivoglia criterio che valga in qualche modo a limitare la

discrezionalità del Governo, nonché il principio di leale

cooperazione che deve informare i rapporti tra Stato e regioni, il

quale impone che la suddetta ripartizione avvenga attraverso apposita

intesa".

2. - Dinanzi a questa Corte si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato.

Rileva l'Avvocatura, quanto alla questione relativa all'art. 13

del decreto-legge, che in sede di conversione è stata aggiunta una

disposizione, contenuta nel primo comma dell'art. 13-ter, la quale

espressamente sancisce che la normativa del decreto-legge è

applicabile nelle regioni a statuto speciale solo in quanto non sia

in contrasto con le norme dei rispettivi statuti e con le relative

norme di attuazione. Ne deriva che non è configurabile "una

pronuncia di incostituzionalità, per lesione delle norme statutarie,

rispetto a norme che si sono poste come loro limite di operatività

il rispetto delle autonomie statutariamente garantite".

Quanto all'ultima censura rivolta alla mancata previsione di una

intesa con la regione Sardegna, analoga a quella prevista per la

regione Valle d'Aosta, si osserva che la disposizione riguardante

quest'ultima regione riproduce la norma contenuta nell'art. 8,

secondo comma, dello statuto speciale per la Valle d'Aosta, che

prevede, appunto, una procedura di intesa per determinare in concreto

l'ammontare degli effetti delle eventuali modificazioni dei tributi

dallo statuto stesso devoluti alla regione, norma che non trova

riscontro nello statuto speciale per la Sardegna, il quale non

prescrive un siffatto meccanismo e la mancanza dell'intesa non può

ledere, perciò, alcuna garanzia costituzionalmente riconosciuta alla

regione.

3. - Con memoria depositata il 10 marzo 1993 la Regione Sardegna

ha dichiarato di aderire alla tesi dell'inapplicabilità della

riserva allo Stato del maggior gettito Irpef derivante, nella regione

stessa, dalle disposizioni degli artt. 9 e 10 del decreto-legge

impugnato, insistendo - peraltro - nella richiesta di una pronuncia

d'illegittimità costituzionale degli artt. 13 e 13- ter ove tale

interpretazione non sia condivisa da questa Corte. Considerato in diritto

1. - La Regione Sardegna ha impugnato l'art. 13 del d.l. 19

settembre 1992, n. 384, convertito nella l. 14 novembre 1992, n. 438,

deducendo che esso avrebbe attribuito allo Stato il maggior gettito

dell'Irpef derivante dalle disposizioni degli artt. 9 e 10 dello

stesso decreto-legge, così violando gli artt. 7, 8 e 54 dello

statuto sardo e 116 e 119 della Costituzione. Ha impugnato, altresì

- in relazione alle medesime norme - l'art. 13-ter, comma secondo,

dello stesso decreto-legge, in quanto non stabilisce che anche per la

regione Sardegna - come per la regione Valle d'Aosta -

l'individuazione delle maggiori entrate da destinare allo Stato vada

fatta d'intesa tra Stato e regione.

L'Avvocatura generale dello Stato, costituitasi per il Presidente

del Consiglio dei ministri, ha eccepito che, ai sensi del primo comma

dello stesso art. 13-ter, la normativa del decreto-legge impugnato è

applicabile nelle regioni ad autonomia speciale "solo in quanto non

sia in contrasto con le norme dei rispettivi statuti e con le relative norme di attuazione". Non sarebbe configurabile, pertanto, una

violazione dello statuto della Regione Sardegna da parte di tale

decreto. Quanto all'art. 13-ter, comma secondo, ha dedotto che,

comunque, in detto statuto non esiste una norma che preveda che il

mutamento del riparto delle entrate tra Stato e regione debba

avvenire attraverso la procedura dell'intesa.

2. - Va premesso che l'art. 8 dello statuto speciale per la

Sardegna, (approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.

3), nel testo di cui alla legge 13 aprile 1983, n. 122, alla lettera

a) stabilisce che le entrate della regione sono costituite - tra

l'altro - "dai sette decimi del gettito delle imposte sul reddito

delle persone fisiche e sul reddito delle persone giuridiche riscosse

nel territorio della regione". A norma dell'art. 54 dello stesso

statuto, tale disposizione (come tutte quelle del titolo terzo, che

regola le finanze, il demanio e il patrimonio regionale), può essere

modificata con legge ordinaria solo "su proposta del Governo o della

regione, in ogni caso sentita la regione", (cfr. al riguardo la

sentenza n. 70 del 1987).

È incontroverso che il decreto-legge impugnato e la relativa

legge di conversione sono stati adottati senza che la Regione

Sardegna sia stata sentita sulla destinazione delle maggiori entrate

dell'Irpef derivanti dalla nuova curva delle aliquote previste

dall'art. 9 e dalla disciplina degli oneri deducibili dettata

dall'art. 10: entrate che, ai sensi del citato art. 8, lett. a) dello

statuto, spettano alla Regione nella misura di sette decimi.

L'istituzione della riserva di tali entrate allo Stato,

disciplinata dalle norme impugnate senza il rispetto della procedura

prevista, ne determina il contrasto con lo statuto sardo e rende

"inapplicabile" la normativa alla regione in virtù del predetto art.

13-ter, comma primo.

Tale "inapplicabilità" produce l'effetto che la devoluzione allo

Stato delle maggiori entrate derivanti dalla legge impugnata si deve

effettuare soltanto nei limiti derivanti dall'art. 8 dello statuto

sardo, immutata la quota destinata alla regione da tale norma, anche

in relazione agli incrementi derivanti dal d.l. n. 384, come

convertito.

La constatata inidoneità della normativa impugnata a realizzare

effetti pregiudizievoli sui flussi tributari garantiti alla Regione

Sardegna, comporta la dichiarazione di non fondatezza del ricorso,

nei sensi ora indicati.