Sentenza n. 363/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorso dalla Regione Toscana notificati il

29 gennaio e l'8 febbraio 1990, depositati in Cancelleria il 9

febbraio 1990, per conflitti di attribuzione sorti a seguito dei

decreti del Prefetto di Arezzo nn. 195/87 del 3 novembre e 167/88 del

23 ottobre 1989 concernenti, rispettivamente, la nomina dei Consigli

di amministrazione dell'Asilo infantile "Del Secco Abelli" di Levane

e dell'Orfanotrofio e Asilo infantile Orsola e Virginia Palazzeschi

di Subbiano, per il quadriennio 1989-93 e dei provvedimenti, di

numero e data incogniti, con i quali il Provveditore agli Studi di

Arezzo ha provveduto alla designazione di uno dei membri dei predetti

Consigli, ed iscritti ai nn. 4 e 5 del registro conflitti 1990;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 aprile 1990 il Giudice relatore

Aldo Corasaniti;

Uditi l'avv. Giuseppe Morbidelli per la Regione Toscana e

l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 29 gennaio 1990 la Regione Toscana

ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente

del Consiglio dei ministri avverso il decreto del Prefetto della

Provincia di Arezzo del 3 novembre 1989, n. 195/87 di prot., con il

quale veniva nominato il Consiglio amministrativo dell'Asilo

infantile "Del Secco Abelli" di Levane (frazione di Montevarchi) per

il quadriennio 1989-1993 nonché avverso il provvedimento di numero e

data incogniti con cui il Provveditore agli Studi di Arezzo ha

designato uno dei membri del detto Consiglio, in quanto invasivi

della competenza regionale e costituzionalmente illegittimi per

violazione degli artt. 117 e 118 Cost.

Premette in fatto la ricorrente che lo statuto dell'Asilo

infantile "Del Secco Abelli" - che è un'I.P.A.B., come risulta

appunto dallo statuto, approvato con R.D. 24 settembre 1923 e

modificato, ai sensi della legge 17 luglio 1890, n. 6972, con R.D. 22

luglio 1939, avente come scopo accogliere e custodire gratuitamente i

bambini poveri della parrocchia di Levane dai tre ai sei anni di età

e di provvedere alla loro educazione (art. 22 statuto) - prevede,

all'art. 10, che esso sia retto da un Consiglio amministrativo

composto di sette membri compreso il Presidente, nominato dal

Prefetto tra i componenti, in carica per quattro anni, che sono: il

parroco di Levane, di diritto; due membri nominati dal Podestà del

Comune, due dal Collegio dei Soci dell'Asilo, uno dal Comando

Federale della G.I.L. ed uno dal Provveditore agli studi.

Con il primo dei provvedimenti impugnati, il Prefetto di Arezzo ha

nominato il Consiglio destinato a restare in carica per il

quadriennio 1989-1993, confermando i membri "designati" dal Comune,

dal Consiglio dei soci e dal Provveditore agli studi ed indicando il

Presidente nel parroco, membro di diritto, e nominando "direttamente"

il membro di competenza dell'Ufficio provinciale della Gioventù

Italiana (che ha sostituito il Comando Federale della Gioventù

italiana del Littorio fino all'estinzione di tale ente), esercitando

così i poteri sostitutivi ad esso Prefetto attribuiti dall'art. 1

del D.L.L. 24 agosto 1944, n. 206: ad avviso di tale autorità,

infatti, tale nomina rientrerebbe nella competenza della Regione

Toscana - subentrata al disciolto ente G.I. ai sensi della legge 18

novembre 1975, n. 764 -, che non vi avrebbe tuttavia provveduto nei

termini ad essa assegnati dal Prefetto stesso. Secondo tale

autorità, non sussisterebbe peraltro, con riguardo a tale nomina,

"in mancanza di una delega specifica", la competenza del comune di

Montevarchi, cui pure la l. r. Toscana 7 aprile 1976, n. 15, ha

trasferito "tutte le funzioni amministrative concernenti le I.P.A.B."

(art. 13), ad eccezione di alcune residualmente trattenute dalla

Regione. Ad avviso della Regione il Prefetto di Arezzo - come il

Provveditore agli studi in relazione alla nomina di uno dei membri è

del tutto incompetente a nominare il Consiglio amministrativo

dell'Asilo ed a scegliere il suo presidente, rientrando tali funzioni

nelle competenze regionali.

Richiamando alcune significative pronunce in materia di questa

Corte, osserva preliminarmente la Regione Toscana che le I.P.A.B.

sono caratterizzate dall'intrecciarsi di una intensa disciplina

pubblicistica con una notevole permanenza di elementi privatistici

(sent. n. 195 del 1987). Ad avviso della ricorrente, tuttavia, i

princìpi affermati in tale sentenza, richiamata dal Prefetto a

sostegno della propria competenza, non sono estensibili all'Asilo

"Del Secco Abelli" in considerazione della sua peculiarità. Se è

ormai chiaro, infatti, che le I.P.A.B. non costituiscono un fenomeno

omogeneo, ma realtà poliedriche e fortemente differenziate e che la

legge n. 6972 del 1890 ha gettato un indiscriminato mantello

pubblicistico su alcune strutture espressive dell'autonomia privata,

è altresì vero che, in altri casi, come nella specie, esse sono

così fortemente caratterizzate dal collegamento con i pubblici

poteri da perdere l'originaria impronta privatistica, sicché ha

assunto carattere meramente formale il collegamento con la volontà

dei fondatori, in ordine alla quale non si pongono esigenze di

salvaguardia. Oltre che la veste formale, talune I.P.A.B. hanno

sempre o hanno assunto la natura sostanziale di ente pubblico e sono

perciò inserite a pieno titolo nel sistema della p.a.

La qualificazione pubblica dell'Asilo "Del Secco Abelli" discende,

secondo la ricorrente, dall'essere il suo Consiglio amministrativo

composto di sette membri di cui cinque nominati da enti pubblici.

Questa Corte, con la sent. n. 396 del 1988, infatti, nell'individuare

i criteri di qualificazione delle I.P.A.B., indicò, "in quanto

esprimenti principi generali insiti nell'ordinamento", accanto

all'art. 30 l. reg. Sicilia 9 maggio 1986, n. 22, l'art. 17 del

d.P.R. 14 giugno 1979, n. 348 (Norme di attuazione dello st.spec.per

la Sardegna), a tenore del quale hanno natura pubblica le istituzioni

"il cui organo collegiale deliberante sia composto, a norma di

statuto, in maggioranza da membri designati da Comuni, Province,

Regioni e altri enti pubblici, salvo che il Presidente non sia, per

disposizione statutaria, un'autorità religiosa o un suo

rappresentante".

Attesa la natura "di ente pubblico pleno iure" dell'Asilo, non

sussiste, ad avviso della ricorrente, la necessità di sottrarre le

previsioni statutarie alle modifiche istituzionali che hanno

sostituito la Regione allo Stato nella titolarità delle competenze

amministrative (e legislative) sulle I.P.A.B. (artt. 136, 13 e 17 del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), tra cui certamente rientrano quelle

concernenti la nomina degli organi, tipico atto di organizzazione a

carattere individuale.

Lo statuto di un ente pubblico - che nel caso di cui si

controverte è la fonte attributiva del potere di nomina costituisce,

secondo autorevole dottrina, fonte di diritto e cede di fronte alle

superiori fonti di livello costituzionale e di normazione primaria,

sicché la norma contenuta nell'art. 10 dello statuto deve ritenersi

modificata nel senso che agli organi dell'Amministrazione statale è

subentrata l'Amministrazione regionale.

Ciò è peraltro confermato dal rinvio c.d. formale agli statuti,

per la nomina e la rinnovazione degli amministratori di una I.P.A.B.,

operata dall'art. 9 della legge n. 6972 del 1890, rinvio che ha per

effetto di riconoscere tali atti come fonti dell'ordinamento statale.

Lo statuto, pertanto, "si inserisce nella legge del 1890 ed è da

questa eretto a rango di fonte; per le stesse ragioni lo statuto è

inserito nei d.P.R. del 1972 e del 1977, che raccordano la I.P.A.B.

all'ordinamento regionale". Il potere di nomina non può quindi

essere scorporato dalle altre funzioni di amministrazione attiva, di

vigilanza e di controllo prima esercitate dallo Stato e poi

trasferite alle regioni.

La originaria previsione di una competenza del Prefetto e del

Provveditore agli studi in ordine alla nomina va considerata non come

attribuzione a titolo personale, ma come conferimento di una

competenza ad organi dello Stato, titolare, all'epoca, del potere di

vigilanza sulle I.P.A.B., ed è pertanto una competenza di carattere

sicuramente amministrativo, come tale non sottraibile al

trasferimento operato dal d.P.R. n. 616 del 1977.

Con i decreti di trasferimento del 1972 e del 1977 si è

verificata infatti una successione delle Regioni nell'universitas

delle situazioni e relazioni già facenti capo allo Stato nelle

materie trasferite, sicché le competenze così esercitate dal

Prefetto e dal Provveditore agli studi violano l'art. 117 Cost.

In via subordinata, soggiunge la Regione, è comunque illegittima,

per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., degli artt. 118 e 123

Cost. (per quel che attiene ai poteri di delega ai Comuni), e degli

artt. 118 e 123 Cost. (con riferimento ai poteri di controllo dello

Stato nei confronti della Regione), la nomina, da parte del Prefetto,

del membro di spettanza dell'ente Gioventù Italiana.

La Regione ha infatti titolo ad effettuare tale nomina, oltre che

per i motivi già esposti, in qualità di successore in universum

ius, nel proprio territorio, dell'ente G.I., in forza dell'art. 2

della l. 18 novembre 1975, n. 764 (che trasferisce "i compiti

istituzionali e le attività in atto svolte dall'ente" alle regioni);

nessuna norma, peraltro, attribuisce al Prefetto poteri sostitutivi

nel caso di inerzia della regione.

2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

concluso per l'inammissibilità della domanda principale perché

concernente funzioni che, per la loro natura, non potevano costituire

oggetto di trasferimento da parte del d.P.R. n. 9 del 1972, e di

quella formulata in linea subordinata perché fondata su pretesa

violazione di leggi ordinarie; nel merito, ha chiesto il rigetto del

ricorso perché i provvedimenti legislativi di trasferimento alle

Regioni non avrebbero potuto incidere sull'assetto degli enti quale

determinato dagli Statuti.

Nella memoria di costituzione l'Avvocatura sottolinea, richiamando

le sentenze di questa Corte nn. 195 del 1987 e 396 del 1988, che,

sino ad una organica riforma legislativa del sistema, l'assetto delle

I.P.A.B. è quello stabilito dalla legge n. 6972 del 1890, che

attribuisce alle tavole di fondazione ed agli statuti la

determinazione della struttura e della composizione degli organi di

amministrazione, senza distinguere tra istituzioni di impronta

privata e di impronta pubblica, posto che tutte le opere pie vennero

erette in enti pubblici. Quanto al richiamo all'art. 17, terzo comma,

lett. a), del d.P.R. n. 348 del 1979, contenuto nella seconda delle

sentenze citate, esso era diretto a consentire, in attesa della

riforma del settore, la trasformazione, anche in via amministrativa,

delle I.P.A.B. in persone giuridiche private e non incide certamente

sulla regola del rispetto degli statuti, nella vigenza della legge

del 1890, per le opere pie non ancora trasformate, quale è quella di

cui si controverte.

La resistente contesta poi che, trovando il potere di nomina degli

amministratori della I.P.A.B. la sua fonte nella legge del 1890, e

non negli statuti, esso sarebbe stato ricompreso tra le attribuzioni

statali e quindi trasferito alle regioni dall'art. 1, secondo comma,

lett. a) del d.P.R. n. 9 del 1972. Al contrario, come questa Corte ha

affermato, il rinvio agli statuti operato dalla legge n. 6972 del

1890, è finalizzato a rendere giuridicamente rilevante

nell'ordinamento il momento dell'autonomia dell'ente, e cioè la

volontà espressa nelle sue tavole di fondazione, fonte del potere di

nomina, la cui titolarità non potrebbe trasferirsi che tramite la

modifica di esse. La ritenuta natura formale del rinvio agli statuti

importa poi che si tenga conto delle statuizioni successive

provenienti dalla stessa fonte e non dalla legge dello Stato.

In ordine alla domanda subordinata proposta dalla Regione - e

relativa alla nomina già di competenza del comando federale della

G.I.L. -, osserva l'Avvocatura che essa è inammissibile perché

denuncia la violazione di una legge ordinaria (la n. 764 del 1975), e

non l'invasione di una sfera di competenza costituzionalmente

protetta. Nel merito, comunque, la domanda è infondata, perché le

regioni sono succedute all'ente G.I. in singoli beni e rapporti, e

perché il potere di nomina in discorso non era compreso nei "compiti

istituzionali" e nelle attività in atto svolte dall'ente Gioventù

Italiana, ma trovava la sua fonte nello statuto dell'Asilo.

3. - La Regione Toscana nell'imminenza dell'udienza ha depositato

memoria illustrativa, relativa al conflitto n. 4 del 1990 con la

quale, insistendo nella domanda, si sofferma soprattutto sul

contenuto della direttiva intervenuta nelle more del giudizio

(d.P.C.m. 16 febbraio 1990, "Direttiva alle regioni in materia di

riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato alle

istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza a carattere

regionale ed infraregionale" e segnatamente sugli elementi

caratteristici delle IPAB prescritti (artt. 3 segg.) per il

riconoscimento, ad opera della regione e su domanda dell'istituzione,

della personalità giuridica di diritto privato. Anche alla luce di

tale atto, ad avviso della Regione, è evidente la natura "pubblica"

dell'Asilo "Del Secco Abelli".

4. - Con distinto ricorso notificato l'8 febbraio e depositato il

9 febbraio 1990 la Regione Toscana ha sollevato un analogo conflitto

di attribuzione avverso il decreto del Prefetto della Provincia di

Arezzo 29 ottobre 1989 n. 167/88 di prot. con il quale veniva

nominato il Consiglio di amministrazione dell'"Orfanotrofio e Asilo

Infantile Orsola e Virginia Palazzeschi" di Subbiano per il

quadriennio 1989-1993, nonché avverso il provvedimento di numero e

data incogniti con cui il Provveditore agli Studi di Arezzo ha

designato uno dei membri del predetto Consiglio.

La costituzione di tale Asilo, premette la ricorrente, risale al

1923. Esso è retto, secondo lo statuto approvato con d.P.R. del 18

giugno 1952, da un Consiglio di amministrazione composto da cinque

membri, compreso il Presidente, nominati, rispettivamente, due dal

Consiglio comunale, uno dal Vescovo di Arezzo, uno dal Provveditore

agli studi ed uno dall'Ufficio provinciale della G.I. (art. 22).

Con il decreto impugnato il Prefetto, rilevata la mancata

designazione dei membri di competenza del comune di Subbiano, ha

nominato tre membri del Consiglio di amministrazione per il

quadriennio 1989-1993 confermando i membri designati dal Vescovo di

Arezzo e dal Provveditore agli Studi di quella città, e nominando

"direttamente" il membro di competenza dell'Ufficio provinciale della

G.I. - nomina quest'ultima basata sugli stessi motivi posti a

fondamento di quella di cui si è detto per il provvedimento

impugnato nel conflitto n. 4/1990. Si è poi riservato di provvedere

con riguardo ai membri di competenza del comune di Subbiano dopo la

designazione da parte del Comune, con successiva nomina

"integrativa".

Il ricorso è, per il resto, di tenore pressoché identico a

quello introduttivo del conflitto n. 4/1990.

5. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato,

formulando richieste e svolgendo argomentazioni analoghe a quelle

formulate e svolte nel conflitto sollevato dalla Regione in relazione

all'intervento del Prefetto di Arezzo rispetto all'Asilo Del Secco

Abelli. Considerato in diritto

1. - La Regione Toscana ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato (R. confl. n. 4 del 1990) in relazione:

a) al decreto del Prefetto di Arezzo 3 novembre 1989, con cui,

ravvisata la necessità di provvedere alla costituzione del nuovo

Consiglio di amministrazione della Scuola materna (Asilo infantile)

"Del Secco Abelli" con sede in Levane, frazione di Montevarchi, e

considerato che, per i sette membri - secondo lo Statuto dell'ente:

uno di diritto nella persona del parroco di Levane, e gli altri da

nominare, due dal Comune di Montevarchi, due dal Consiglio dei Soci,

uno dall'Ente della Gioventù italiana (già GIL), e uno dal

Provveditore agli studi - vi era stata la designazione da parte del

Comune di Montevarchi e del Consiglio dei soci, nonché da parte del

Provveditore agli studi, mentre era mancata la nomina da parte della

Regione Toscana, subentrata all'Ente della Gioventù italiana ai

sensi dell'art. 2 della legge 18 novembre 1975, n. 764, il Prefetto

ha determinato la composizione del Consiglio ('decreta" che il

Consiglio è così composto): sulla base dello Statuto e delle

designazioni avvenute; sostituendosi alla Regione, ai sensi del

D.L.L. 24 agosto 1944, n. 206, nella nomina del membro da essa non

nominato; nominando, fra i membri, il Presidente (nella persona del

membro di diritto);

b) in relazione all'atto di designazione o nomina di uno dei

membri del Consiglio da parte del Provveditore agli studi.

La stessa Regione ha sollevato, altresì, conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato (R. confl. n. 5 del 1990) in

relazione:

a) al decreto dello stesso Prefetto di Arezzo 23 ottobre 1989,

con il quale, ravvisata la necessità di provvedere analogamente per

il Consiglio di amministrazione dell'Asilo infantile Orsola e

Virginia Palazzeschi, con sede in Subbiano, e considerato che per i

cinque membri - da nominare, secondo lo Statuto, due dal Consiglio

comunale di Subbiano, uno dal Vescovo di Arezzo, uno dall'Ufficio

provinciale della Gioventù italiana di Arezzo, e uno dal

Provveditore agli studi - vi erano state le sole nomine operate da

parte del Vescovo di Arezzo e del Provveditore agli studi, mentre era

mancata la nomina da parte dell'Amministrazione comunale di Subbiano

e della Regione Toscana, subentrata all'Ente della Gioventù italiana

ai sensi dell'art. 2 della legge n. 764 del 1975, il Prefetto ha

determinato la composizione del Consiglio: sulla base dello Statuto e

delle nomine avvenute; sostituendosi alla Regione, ai sensi del

D.L.L. n. 206 del 1944, nella nomina del membro da essa non nominato;

riservando al Consiglio la nomina del Presidente nel proprio seno;

avvertendo che, con successivo provvedimento, il Consiglio stesso

sarebbe stato integrato con i due rappresentanti

dell'Amministrazionecomunale di Subbiano;

b) in relazione all'atto di nomina di uno dei membri del

Consiglio da parte del Provveditore agli studi.

Nell'uno e nell'altro ricorso la Regione sostiene che con gli atti

denunciati le indicate autorità statali hanno preteso esercitare

funzioni amministrative nei confronti di un Istituto pubblico di

assistenza e beneficenza - IPAB ai sensi della legge 17 luglio 1890,

n. 6972 (legge Crispi) come modificata fra l'altro con R.D. 30

dicembre 1923, n. 2841 - e così invaso le competenze in materia di

assistenza e beneficenza pubblica, ad essa Regione attribuite

dall'art. 118 in relazione all'art. 117 della Costituzione, e

trasferite con l'art. 1 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 9 e con il

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (art. 22) e da essa Regione delegate ai

comuni, come previsto dall'art. 118, terzo comma, della Costituzione.

Sempre con entrambi i ricorsi la Regione sostiene che quanto meno

deve ritenersi invasiva delle sue competenze - con violazione

dell'art. 118 in relazione all'art. 117, nonché degli artt. 118 e

123 della Costituzione per quel che attiene ai poteri regionali di

delega ai comuni, e ai poteri di controllo dello Stato nei confronti

delle regioni - la nomina da parte del Prefetto, in via sostitutiva,

del membro del Consiglio amministrativo dell'Istituzione la cui

nomina era di spettanza dell'Ente Gioventù italiana, e quindi di

essa Regione (sia in virtù della normativa generale sul

trasferimento delle funzioni amministrative dagli enti pubblici alle

regioni, che in virtù della richiamata legge n. 764 del 1975). E

ciò senza dire della illegittimità della sostituzione operata dal

Prefetto sia in relazione al richiamo a una normativa inapplicabile,

perché concernente i poteri di nomina del soppresso Partito

fascista, e non anche quelli del distinto ed autonomo ente pubblico

GIL, sia in relazione alla carenza di poteri sostitutivi del Prefetto

nei confronti del Comune, delegatario delle funzioni regionali.

Attesa l'evidente connessione, i due ricorsi possono essere

riuniti per la definizione dei relativi giudizi con un'unica

decisione.

2. - In ciascuno dei due decreti del Prefetto di Arezzo denunciati

come invasivi delle competenze regionali - decreti concernenti il

Consiglio di amministrazione di un Istituto di pubblica assistenza e

beneficenza (IPAB) ai sensi della legislazione suindicata (legge

Crispi) - è individuabile un triplice ordine di atti, non tutti

previsti dallo Statuto di ciascuno degli enti interessati, e non

tutti aventi la stessa natura.

Di qui la necessità di una analisi differenziata e, come si

vedrà appresso, di una differenziata pronuncia per ciascuno degli

ordini.

3. - A un primo ordine sono da ascrivere l'atto, previsto dallo

Statuto della Scuola materna Del Secco Abelli, con il quale il

Prefetto, con il decreto 3 novembre 1989, ha nominato il Presidente

del Consiglio di amministrazione dell'Ente, e l'atto, ricorrente in

entrambi i decreti, previsto rispettivamente dallo stesso Statuto e

da quello dell'Asilo infantile Palazzeschi, con il quale il

Provveditore agli studi ha nominato un membro per ciascuno dei

Consigli di amministrazione dei due enti.

La Regione ricorrente sostiene che gli atti di nomina ora indicati

costituiscano esercizio di funzioni amministrative, trasferite alle

regioni dalla normativa di devoluzione (particolarmente dal d.P.R. n.

9 del 1972).

Al riguardo la Regione ricorrente premette che la legislazione in

materia di IPAB ha sovrapposto una uniforme qualificazione

pubblicistica a istituzioni sostanzialmente differenziate, alcune

delle quali avrebbero avuto e conservato carattere di istituzioni

private, ed altre, invece, avrebbero avuto o acquisito realmente

carattere di istituzioni pubbliche. Ciò, secondo la detta Regione,

sarebbe stato riconosciuto dalla recente sentenza di questa Corte n.

396 del 1988 con il dichiarare costituzionalmente illegittimo l'art.

1 della legge n. 6972 del 1890 "nella parte in cui non prevede che le

IPAB regionali e infraregionali possano continuare a sussistere

assumendo la personalità giuridica di diritto privato, qualora

abbiano tuttora i requisiti di istituzione privata", e con il

prevedere, in motivazione, che tali IPAB possano, in attesa di una

nuova legge che disciplini organicamente la materia, ottenere, in via

giudiziaria o in via amministrativa, la ricognizione della propria

natura di enti giuridici privati. Orbene tale ricognizione, da

effettuare, sempre secondo la Regione ricorrente, alla stregua dei

criteri che la stessa sentenza n. 396 del 1988 avrebbe ritenuto

potersi desumere dalla legislazione vigente, e in particolare di

quelli indicati nell'art. 17 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348,

recante norme di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna,

ovvero di quelli dettati con il decreto del Presidente del Consiglio

dei ministri 16 febbraio 1990 (Direttiva alle regioni in materia di

riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato alle

IPAB a carattere regionale e infraregionale) - intervenuto dopo

l'introduzione dei giudizi e richiamato dalla Regione ricorrente in

memoria - non potrebbe concludersi che in senso negativo (cioè nel

senso della esclusione del carattere privato) per le IPAB cui si

riferiscono i decreti impugnati, le quali, per il loro carattere

pubblico, dovrebbero dunque ritenersi rientranti nell'area delle

funzioni amministrative in tema di beneficenza pubblica come sopra

trasferite alle regioni. In ogni caso, fino a tale ricognizione, la

natura delle IPAB dovrebbe, secondo la ricorrente, presumersi

pubblica, e così fonte di diritto pubblico il loro Statuto, sempre

con le stesse conseguenze quanto all'operatività, relativamente ai

pubblici poteri esercitati nei loro confronti, ivi compresi quelli

esercitati con gli atti di nomina in argomento, del trasferimento

alle regioni delle funzioni amministrative in tema di beneficenza

pubblica.

4. - In ordine agli atti di nomina suindicati questa Corte ritiene

di non dovere rendere pronuncia diversa da quella resa con la propria

sentenza n. 195 del 1987.

Con la richiamata sentenza sono stati dichiarati inammissibili

analoghi conflitti sollevati da alcune regioni contro atti di nomina

di membri di Consigli di amministrazione di Istituti pubblici di

assistenza e beneficenza da parte del Prefetto, o del Provveditore

agli studi, a norma dei rispettivi Statuti degli Istituti stessi, in

base all'argomento che essi sono riferibili all'esercizio di poteri

insuscettivi, in quanto conferiti dall'autonomia statutaria, di

essere considerati funzioni in materia di beneficenza pubblica

trasferite alle regioni dalla normativa di devoluzione

(particolarmente dal d.P.R. n. 9 del 1972).

L'impostazione trova adeguato sostegno in ciò, che gli artt. 4 e

9 della legge n. 6972 del 1890 rimettono in via esclusiva alle tavole

di fondazione e agli statuti delle istituzioni di assistenza e

beneficenza la regolamentazione della struttura e composizione degli

organi di amministrazione e della nomina e rinnovazione dei

componenti, stabilendo in tal modo per tutte le dette istituzioni

condizioni particolari di autonomia statutaria mediante uno strumento

giuridico che, proprio per il suo contenuto e per la sua finalità,

è insensibile all'incidenza dei trasferimenti delle funzioni statali

alle regioni.

Né l'impostazione stessa è stata modificata con la successiva

sentenza n. 396 del 1988. Questa ha dichiarato illegittima la coatta

qualificazione pubblicistica generalizzata impressa dall'art. 1 della

legge n. 6972 del 1980, e tanto al fine di rendere possibile il

superamento delle sue conseguenze preclusive da parte di singole

istituzioni. E, in motivazione, si è limitata a indicare come

percorribile dalle medesime, in attesa di un nuovo assetto

legislativo organico della materia, la via giudiziaria o

amministrativa per il conseguimento della "qualificazione

privatistica" aderente alla loro effettiva natura, da verificare alla

stregua di criteri frattanto emersi nella legislazione positiva,

senza con ciò fornire la base a una interpretazione della parte

della legge n. 6972 del 1890 rimasta in vigore nel senso che la

mancata sperimentazione della via indicata implichi il venir meno

dell'autonomia statutaria come sopra stabilita.

5. - A un secondo ordine di atti è ascrivibile quello, ricorrente

in entrambi i decreti prefettizi impugnati, conclusivo di un

complesso intervento riferito alla necessità della rinnovazione del

Consiglio di amministrazione degli Enti interessati, atto con il

quale, dopo avere sollecitato i soggetti investiti dai rispettivi

Statuti della nomina dei membri, il Prefetto, preso atto delle nomine

avvenute (implicitamente accertandone la regolarità) ha dichiarato

composto in un dato modo il Consiglio ("decreta": "il Consiglio... è

costituito da") per dare suggello alla sua esistenza e inizio al suo

concreto e formale funzionamento.

Orbene tale atto di accertamento e di impulso, non previsto

ovviamente dallo Statuto dell'ente interessato - atto che, secondo la

stessa individuazione che il Prefetto opera dei poteri da esso

esercitati, è determinante dell'esistenza e del funzionamento del

Consiglio tanto che alcune delle nomine già avvenute sono definite

in uno dei decreti mere "designazioni" - è oggettivamente

riconducibile alla funzione amministrativa di vigilanza

sull'osservanza della legge n. 6972 del 1890 (delle tavole di

fondazione, degli statuti e dei regolamenti), nonché alla funzione

amministrativa di vigilanza sull'osservanza di tutte le leggi in

materia di pubblica assistenza e beneficenza, demandate dall'art. 44

ss. della legge n. 6972 del 1890 rispettivamente al Ministro

dell'interno e, per ogni Provincia, al Prefetto (che ne incarica un

consigliere di Prefettura).

Ma, poiché tali funzioni sono state sicuramente trasferite alle

regioni dall'art. 1 del d.P.R. n. 9 del 1972 (cfr. anche l'art. 136

del d.P.R. n. 616 del 1977) e dall'art. 22 del detto d.P.R. n. 616 in

quanto comprese nelle funzioni amministrative relative alla materia

"beneficenza pubblica", l'esercizio di esse da parte del Prefetto

deve ritenersi invasivo di competenze regionali.

6. - Analogamente deve ritenersi per l'atto, anche esso ricorrente

in entrambi i decreti, con il quale il Prefetto si è sostituito alla

Regione, subentrata secondo lo stesso Prefetto alla Gioventù

italiana per effetto della legge n. 764 del 1975, nella nomina del

membro del Consiglio dell'Ente che era, a norma dello Statuto,

demandata alla Gioventù italiana del Littorio, e quindi alla

Gioventù italiana.

Infatti l'atto in questione, ovviamente non previsto dallo Statuto

dell'Ente interessato, è oggettivamente riconducibile a un potere di

controllo sostitutivo dello Stato nei confronti delle regioni in tema

di assistenza e beneficenza pubblica, potere di controllo sostitutivo

che non è attribuito dalla legge, sicché l'esercizio di esso da

parte del Prefetto è da ritenere comunque invasivo dell'autonomia

costituzionalmente garantita delle regioni.