Sentenza n. 362/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale della legge 8 agosto 1992,

n. 359, concernente: "Conversione in legge con modificazioni del

decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, recante misure urgenti per il

risanamento della finanza pubblica" e del decreto-legge 19 settembre

1992, n. 384, convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre

1992, n. 438, recante: "Misure urgenti in materia di previdenza, di

sanità e di pubblico impiego, nonché disposizioni fiscali",

promossi con ricorsi della Regione Sicilia, notificati l'11 settembre

e l'11 dicembre 1992, depositati in cancelleria il 21 settembre e il

18 dicembre 1992 ed iscritti ai nn. 66 e 71 del registro ricorsi

1992.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 giugno 1993 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi l'avv. Francesco Castaldi per la Regione Sicilia e l'avv.

dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Sicilia, con ricorso notificato al Presidente del

Consiglio dei ministri l'11 settembre 1992, ha promosso giudizio di

legittimità costituzionale, in via principale, della l. 8 agosto

1992, n. 359.

Con il ricorso si espone che la legge impugnata - dopo avere

previsto, tra l'altro, l'istituzione di un'imposta straordinaria

immobiliare sui fabbricati e di un'imposta straordinaria sui depositi

bancari e postali (art. 7), l'aumento dell'imposta di bollo (art. 9)

e l'aumento delle tasse sulle concessioni governative (art. 10) -

all'art. 13 ha disposto che le relative entrate "sono riservate

all'erario e concorrono, anche attraverso il potenziamento degli

strumenti antievasione, alla copertura degli oneri per il servizio

del debito pubblico, nonché alla realizzazione delle linee di

politica economica e finanziaria in funzione degli impegni di

riequilibrio del bilancio assunti in sede comunitaria".

Secondo la regione ricorrente, così disponendo la legge statale

avrebbe violato l'art. 36 dello statuto regionale (che ne garantisce

l'autonomia finanziaria), in relazione al disposto dell'art. 2 del

d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 (recante norme di attuazione dello

statuto in materia finanziaria), il quale consente la riserva allo

Stato di nuove entrate, solo ove siano destinate dalle leggi che le

prevedono alla copertura di oneri diretti a soddisfare "particolari

finalità", specificate nelle leggi medesime. Tale condizione non si

verificherebbe nel caso di specie, essendo la riserva rivolta

genericamente alla copertura degli oneri per il servizio del debito

pubblico e alle esigenze di riequilibrio del bilancio statale.

Inoltre, essa non riguarda solo le nuove imposte straordinarie, ma

anche l'aumento dell'imposta di bollo e delle tasse sulle concessioni

governative, destinato a produrre effetti senza limite di tempo.

La regione lamenta, infine, che la riserva allo Stato degli

aumenti di imposte già esistenti risulta "di difficile applicazione

per l'impossibilità di discriminare le quote dell'aumento oggetto

della riserva dal normale gettito del tributo di spettanza

regionale".

2. - Si è costituito dinanzi a questa Corte il Presidente del

Consiglio dei ministri, col patrocinio dell'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

Nell'atto di costituzione si osserva che, secondo la

giurisprudenza costituzionale (sentenze nn. 61 e 87 del 1987),

"l'eccezione alla regola che vuole devoluta alla regione ogni nuova

entrata tributaria (da riscuotersi nel territorio regionale) richiede

nella legge istitutiva (confermativa, o maggiorativa dei proventi) la

inclusione di una apposita clausola di destinazione a particolari

finalità statali da soddisfare, o altro pertinente, specifico

riferimento ad essa".

Tale condizione, sarebbe stata adempiuta dal legislatore, in

quanto la riserva all'erario del gettito delle imposte straordinarie

di nuova istituzione (sui fabbricati e sui depositi bancari e

postali) e degli aumenti disposti della imposta di bollo e delle

tasse sulle concessioni governative è contestualmente destinata

"alla copertura degli oneri per il servizio del debito pubblico",

nonché al soddisfacimento degli "impegni di riequilibrio del

bilancio assunti in sede comunitaria": vincolo di destinazione

duplicemente specifico.

Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, infine, le finalità

cui ha riguardo la norma-parametro ben possono essere "continuative"

e, per altro verso, l'addotta impossibilità di discriminare le quote

dell'aumento del bollo e delle tasse di concessioni dal normale

gettito di tali tributi (conservato alla regione) non sussiste,

bastando al riguardo un semplice calcolo proporzionale.

3. - Con successiva memoria la Regione Sicilia ha insistito nel

ricorso, contestando le argomentazioni dell'Avvocatura generale dello

Stato.

Ha sostenuto, in proposito, che secondo la giurisprudenza

costituzionale la particolarità del fine è rinvenibile solo ed

esclusivamente quando sussista l'eccezionalità di una situazione

contingente, che legittima l'attribuzione, comunque eccezionale

rispetto al sistema ordinario, all'erario dell'intero provento delle

nuove imposte. Nel caso di specie, viceversa, non vi sarebbe una

situazione eccezionale che giustifichi la destinazione. In

particolare, mancherebbe quel carattere di temporaneità

dell'imposizione, che trova il suo presupposto nell'eccezionalità

della situazione che legittima la riserva allo Stato.

Secondo la regione siciliana, l'eccezionalità del fatto cui

riconnettere la finalità particolare, deve essere un evento naturale

imprevedibile, e non - come nel caso in specie - la conseguenza di un

comportamento del soggetto (lo Stato) che lo adduce come condizione

legittimante dell'eccezionalità della norma.

Consentendosi allo Stato di far ricadere sulla regione gli oneri

derivanti dal debito pubblico, infatti, non costituendo questo un

fatto contingente ed occasionale, si legittimerebbe la riserva allo

Stato di ogni futura imposizione, destinandola alla copertura degli

oneri suddetti.

Inoltre, secondo la regione siciliana, le entrate dovute alle

nuove imposte o all'addizionale su imposte già esistenti, sono

destinate non solo, come esplicitamente afferma l'art. 13, alla

copertura degli oneri del debito pubblico ma anche al soddisfacimento

di maggiori spese, dovute a misure introdotte con lo stesso decreto

legge n. 333 del 1992.

Il comma 7 dell'art. 8 del decreto stabilisce, ad esempio, che le

maggiori entrate vengano destinate al soddisfacimento degli oneri

dovuti ai nuovi controlli fiscali dell'anagrafe tributaria.

Ugualmente l'art. 10 destina le maggiori entrate alla copertura delle

passività dovute alle agevolazioni sulla tassa di concessione per

l'iscrizione delle società nel registro delle imprese. Pertanto, il

decreto-legge destina le maggiori entrate a soddisfare finalità che

nulla hanno di particolare, ma che sono, invece, connesse ad una

manovra fiscale generale. Ne conseguirebbe l'illegittimità del d.l.

n. 333 del 1992 anche sotto questo profilo, poiché le maggiori

entrate verrebbero destinate al soddisfacimento di finalità che

nulla hanno di particolare, ma che costituiscono, invece, normali

oneri di un bilancio.

4. - La regione siciliana, con altro ricorso notificato al

Presidente del Consiglio dei ministri l'11 dicembre 1992, ha promosso

giudizio di legittimità costituzionale in via principale del d.l. 19

settembre 1992, n. 384, convertito nella legge 14 novembre 1992, n.

438.

Con il ricorso si espone che detta legge prevede, tra l'altro,

l'istituzione di una imposta straordinaria per l'anno 1992 su

determinati beni ivi indicati (art. 8, n. 1) sulle riserve di caccia

e di pesca (art. 8, n. 9); l'adeguamento delle detrazioni d'imposta e

nuove aliquote Irpef (art. 9); la trasformazione di alcuni oneri

deducibili in detrazioni di imposta e l'indeducibilità ai fini

dell'Irpef e dell'Irpeg dell'imposta locale sui redditi (art. 10);

disposizioni circa l'accertamento presuntivo dei redditi delle

imprese minori e da lavoro autonomo, nonché in ordine alla

liquidazione e riscossione delle relative imposte (artt. 11 e 11-bis); la soggezione all'imposta straordinaria immobiliare delle

abitazioni assegnate ai soci dalle cooperative edilizie di abitazione

a proprietà indivisa (art. 12- bis); disposizioni limitative della

deducibilità, ai fini della tassazione dei redditi d'impresa, degli

interessi passivi (art. 13- bis).

L'art. 13 della legge dispone, in particolare, che "le entrate

derivanti dal presente capo sono riservate all'erario e concorrono,

anche attraverso il potenziamento di strumenti antievasione, alla

copertura degli oneri per il servizio del debito pubblico, nonché

alla realizzazione delle linee di politica economica e finanziaria in

funzione degli impegni di riequilibrio del bilancio assunti in sede

comunitaria (primo comma). Con decreto del ministro delle finanze, di

concerto con il ministro del tesoro, da emanare entro sessanta giorni

dalla data di entrata in vigore del presente decreto, saranno definite, ove necessarie, le modalità per l'attuazione di quanto

previsto al comma 1".

Secondo la regione ricorrente, così disponendosi sarebbe stato

violato l'art. 36 dello statuto speciale in relazione al disposto

dell'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965, il quale riserva alla

regione "tutte le entrate erariali riscosse nell'ambito del suo

territorio, dirette o indirette, comunque denominate, ad eccezione

delle nuove entrate tributarie il cui gettito sia destinato con

apposite leggi alla copertura di oneri diretti a soddisfare

particolari finalità contingenti o continuative dello Stato

specificate nelle leggi medesime".

Il suddetto art. 13, infatti, sarebbe rivolto genericamente alla

copertura degli oneri per il servizio del debito pubblico e alle

esigenze di riequilibrio del bilancio statale, senza identificare in

modo adeguato un fine specifico delle nuove entrate.

Non è previsto, inoltre, un limite temporale alla riserva delle

nuove entrate allo Stato, per cui quest'ultima continuerà a

dispiegare i propri effetti indefinitamente nel tempo, sottraendo

alla finanza della regione quote tributarie, alla stessa attribuite

dallo statuto e dalle relative norme di attuazione, anche quando le

ipotetiche esigenze poste a fondamento della suddetta riserva statale

saranno venute meno. Infine, la riserva sarebbe in concreto di

difficile attuazione per l'impossibilità di discriminare le quote

dei maggiori proventi derivanti dall'applicazione delle disposizioni

della legge impugnata (eccezione facendo per l'imposta straordinaria)

dal normale gettito del tributo di spettanza regionale.

5. - Dinanzi a questa Corte si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, col patrocinio dell'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata, giacché

la riserva all'erario del gettito derivante dalle misure fiscali

adottate col d.l. n. 384 del 1992 è specificamente finalizzata "alla

copertura degli oneri per il servizio del debito pubblico", oltre che

all'osservanza degli impegni di riequilibrio del bilancio assunti in

sede comunitaria. Quanto alla mancata previsione di un limite

temporale entro il quale la riserva del gettito dell'erario è

destinata a restare operante, tale predeterminazione non è in alcun

modo desumibile dalla norma-parametro che, al contrario, parlando di

"finalità contingenti o continuative dello Stato", autorizza a

ritenere costituzionalmente legittima anche una riserva di gettito

destinata a rimanere - ove necessario - operante a tempo

indeterminato. Considerato in diritto

1. - I ricorsi hanno per oggetto questioni analoghe e pertanto

vanno riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.

2. - La Regione Sicilia ha chiesto a questa Corte di decidere:

a) se la legge 8 agosto 1992, n. 359 - che ha istituito

un'imposta straordinaria sui fabbricati, un'imposta straordinaria sui

depositi bancari e postali, l'aumento dell'imposta di bollo e delle

tasse sulle concessioni governative - riservando allo Stato (art. 13)

le relative entrate (o maggiori entrate) - violi l'art. 36 dello

statuto siciliano in relazione all'art. 2 del d.P.R. 26 luglio 1965,

n. 1074;

b) se il d.l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito nella legge

14 novembre 1992, n. 438 - che ha istituito un'imposta straordinaria

su determinati beni mobili; l'adeguamento delle detrazioni d'imposta

e nuove aliquote Irpef; la trasformazione di alcuni oneri deducibili

in detrazioni d'imposta e l'indeducibilità, ai fini dell'Irpef e

dell'Irpeg, dell'imposta locale sui redditi; disposizioni circa

l'accertamento presuntivo dei redditi delle imprese minori e da

lavoro autonomo, nonché in ordine alla liquidazione e riscossione

delle relative imposte; la soggezione all'imposta straordinaria

immobiliare delle abitazioni assegnate ai soci delle cooperative

edilizie di abitazione a proprietà indivisa; disposizioni limitative

della deducibilità, ai fini della tassazione dei redditi d'impresa,

degl'interessi passivi - riservando allo Stato (art. 13, primo comma)

le relative entrate (o maggiori entrate) - violi a sua volta l'art.

36 dello statuto regionale in relazione all'art. 2 del d.P.R. 26

luglio 1965, n. 1074.

Secondo la regione la "riserva" di dette entrate allo Stato non

sarebbe consentita dalle norme ora indicate, le quali, in via di

principio, le attribuiscono tutte le entrate tributarie riscosse nel

suo territorio, fatta eccezione per le nuove entrate destinate dalle

leggi che le prevedono alla copertura di oneri diretti a soddisfare

particolari finalità dello Stato, specificate nelle leggi medesime.

Detto vincolo di destinazione non sarebbe ravvisabile nelle leggi

impugnate, essendo del tutto generica la finalità di far fronte agli

oneri derivanti dal debito pubblico o al riequilibrio del bilancio

statale e riferendosi le nuove entrate, in parte, ad una manovra

fiscale generale. Inoltre le nuove entrate sarebbero riservate allo

Stato senza limiti di tempo e senza lo scopo di far fronte ad una

situazione eccezionale e contingente. Il loro computo, infine,

rispetto alle entrate precedenti, sarebbe di difficile attuazione.

3. - Va preliminarmente rilevato che la riserva allo Stato delle

entrate in questione è stata disposta dall'art. 13 del d.l. 11

luglio 1992, n. 333, convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359 e

dall'art. 13, primo comma, del d.l. 19 settembre 1992, n. 384,

convertito nella legge 14 novembre 1992, n. 438. Ancorché la regione

abbia formalmente impugnato l'intera legge 8 agosto 1992, n. 359 e

l'intero d.l. 19 settembre 1992, n. 384 con la relativa legge di

conversione, deve ritenersi pertanto che, in effetti - secondo quanto

si evince dalle censure formulate e dalle argomentazioni esposte nei

ricorsi - essa abbia inteso impugnare l'art. 13 del d.l. n. 333 del

1992, convertito nella legge n. 359 del 1992 e l'art. 13, primo

comma, del d.l. n. 384 del 1992, convertito nella legge n. 438 del

1992.

4. - Le questioni sono infondate.

Va premesso che l'art. 2 del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, nel

dettare le norme di attuazione dello statuto della Regione Sicilia in

materia finanziaria, ha disposto che, ai sensi del primo comma

dell'art. 36 dello statuto "spettano alla regione, oltre le entrate

tributarie da essa direttamente deliberate, tutte le entrate

tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo territorio, dirette

o indirette, comunque denominate, ad eccezione delle nuove entrate

tributarie il cui gettito sia destinato con apposite leggi alla

copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalità

contingenti o continuative dello Stato specificate nelle leggi

medesime".

Questa Corte (sentenze n. 61 e n. 87 del 1987) ha affermato che

l'eccezione al principio devolutivo alla Regione Sicilia dei proventi

delle nuove entrate tributarie, riscosse nel suo territorio, richiede

nella legge "la inclusione di un'apposita clausola di destinazione

alle particolari finalità statali da soddisfare". Tali finalità,

secondo quanto risulta dagli impugnati artt. 13 del d.l. 11 luglio

1992, n. 333, convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359 e 13,

primo comma, del d.l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito nella

legge 14 novembre 1992, n. 438 - sono state espressamente

identificate e definite dal legislatore, il quale ha destinato le

nuove entrate in questione "alla copertura degli oneri per il

servizio del debito pubblico, nonché alla realizzazione delle linee

di politica economica e finanziaria in funzione degl'impegni di

riequilibrio del bilancio assunti in sede comunitaria".

Trattasi di finalità chiaramente individuate e riferite

all'emergenza finanziaria, in relazione alla quale le nuove entrate

hanno una funzione essenziale anche in adempimento di precisi impegni

comunitari, ai quali la legge fa esplicito riferimento.

Privo di consistenza è il rilievo che la riserva allo Stato delle

nuove entrate non sia circoscritta nel tempo, poiché il sopra citato

art. 2 delle norme di attuazione dello statuto siciliano, prevede la

possibilità della riserva stessa anche in relazione a finalità

"continuative" (oltre che contingenti), come tali destinante ad

essere perseguite senza limitazioni cronologicamente determinate.

Né può ritenersi - come vorrebbe la regione - che la riserva

possa operare solo in riferimento ad "eventi naturali imprevedibili",

ai quali lo Stato debba fare fronte, non essendo rinvenibile una

simile limitazione nella lettera del citato art. 2 ed essendo la

stessa incompatibile con la sua ratio, che è quella di consentire

alla legge dello Stato di istituire nuove entrate tributarie

destinate alla realizzazione di finalità proprie all'intera

comunità nazionale.

Neppure integra violazione delle norme di riferimento l'affermata

difficoltà di computo delle nuove entrate rispetto alle precedenti:

essa, infatti, oltre ad essere non dimostrata, non è valutabile in

relazione alla legittimità costituzionale della disciplina, non

inserendosi nell'oggetto di un tale giudizio le eventuali difficoltà

di fatto nell'applicazione della legge.