Sentenza n. 360/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale della legge 8 marzo 1991,

n. 81 (Legge-quadro per la professione di maestro di sci e ulteriori

disposizioni in materia di ordinamento della professione di guida

alpina), promossi con ricorsi della Regione autonoma Valle d'Aosta e

della Provincia autonoma di Trento, notificati il 12 e 15 aprile

1991, depositati in cancelleria il 19 e 20 aprile 1991 ed iscritti ai

nn. 17 e 18 del registro ricorsi 1991;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 18 giugno 1991 il Giudice relatore

Francesco Paolo Casavola;

Uditi gli avvocati Gustavo Romanelli per la Regione autonoma Valle

d'Aosta, Vitaliano Lorenzoni per la Provincia autonoma di Trento e

l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 19 aprile 1991, la Regione autonoma

Valle d'Aosta ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'intera legge 8 marzo 1991, n. 81, e comunque degli artt. 5, 6,

7, 8, 13, 18 e 22 della legge stessa, per violazione dell'art. 116

della Costituzione e dell'art. 2, lett. u) e lett. r), dello Statuto

speciale per la Valle d'Aosta.

Premette la ricorrente che l'art. 2, primo comma, dello Statuto

speciale (approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4),

alla lett. u) le attribuisce competenze legislative primarie in

materia di ordinamento delle guide, scuole di sci e portatori alpini,

mentre alla lett. r) le è riservata la potestà legislativa in tema

d'istruzione tecnico-professionale. Con tali competenze DD poi

tradotte nella legge regionale 1° dicembre 1986, n. 59 (Disciplina

della professione di maestro di sci e delle scuole di sci in Valle

d'Aosta) - contrasterebbe la legge impugnata e in particolare: 1) la

disciplina specifica, dettata dall'art. 5 per il trasferimento di

maestri di sci provenienti da altre regioni o da altri Stati, si

porrebbe in contrasto con la legge regionale citata che, all'art. 12,

quinto comma, prevede un apposito corso di formazione e all'art. 16,

comma unico, lett. f), richiede, anche per esigenze di sicurezza, la

perfetta conoscenza delle lingue italiana e francese; 2) le

modalità, individuate dall'art. 6, per la formazione e

l'abilitazione dei maestri di sci, contrasterebbero con entrambe le

competenze regionali; 3) la durata minima dei corsi, così come

fissata nell'art. 7, oltre che ingiustificata sul piano tecnico, non

troverebbe riscontro nella normativa regionale; 4) lesivo del potere

autonomo della Regione di definire i contenuti dei corsi secondo

modalità che tengano conto della realtà montana locale sarebbe

l'art. 8, che affida alla Federazione italiana sport invernali

(F.I.S.I.) alcune competenze sul contenuto dei corsi; 5) i collegi

regionali dei maestri di sci, previsti dall'art. 13, verrebbero a

sovrapporsi all'Associazione valdostana maestri di sci di cui agli

artt. 27 e 28 della legge regionale n. 59 del 1986; 6)

l'equiparazione, stabilita dall'art. 18, dell'attività di

accompagnatore retribuito a quella di maestro di sci, porterebbe a un

ampliamento del concetto di esercizio abusivo della professione

rispetto a quello segnato dalla citata legislazione regionale.

Quest'ultima, poi, ai sensi dell'art. 22 della legge statale,

parimenti denunziato, dovrebbe essere adeguata entro un anno (per le

regioni a statuto speciale e per le province autonome si prevede una

delega agli organi locali per la definizione dei criteri e dei

programmi di cui agli artt. 7 e 9 della legge stessa).

Più in generale, la ricorrente contesta la natura stessa di

legge-quadro dell'impugnata legge n. 81 del 1991, ad onta della sua

auto-qualificazione in tal senso, ed afferma l'inidoneità

dell'implicito richiamo ai princip/' fondamentali a comprimere la

potestà legislativa della Valle in materia (già a suo tempo

riconosciuta dalla sentenza di questa Corte n. 13 del 1961).

Sempre secondo la giurisprudenza costituzionale, poi, a parere

della Regione ricorrente - che cita la sentenza n. 70 del 1981 DD

anche il limite dei princip/' fondamentali non potrebbe implicare la

totale esclusione di singoli settori di una materia di competenza

legislativa, attenendo soltanto al modo di esercizio di questa.

Nella specie vi sarebbe invece un totale riassorbimento della

potestà regionale non da parte di norme che enunciano princip/'

fondamentali, bensì di norme di dettaglio, emanate in un settore di

attività "connaturato alle tradizioni ed agli interessi della Valle"

(secondo la definizione data dalla stessa Corte nella citata sentenza

n. 13 del 1961).

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso

per la declaratoria d'inammissibilità, ovvero d'infondatezza,

riservandosi ulteriore memoria.

3. - Con ricorso depositato il 20 aprile 1991 la Provincia

autonoma di Trento ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'intera legge 8 marzo 1991, n. 81, ed in

particolare degli artt. 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 22 e 23 della

stessa, in relazione agli artt. 8, numeri 20 e 29, e 16 dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige approvato con d.P.R. 31 agosto

1972, n. 670, nonché delle relative norme di attuazione approvate

con d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278, e con d.P.R. 1° novembre 1973, n.

689.

Premette la ricorrente di avere competenza legislativa primaria -

nonché, ex art. 16, le relative potestà amministrative - sia in

materia di turismo ed industria alberghiera, compresi le guide, i

portatori alpini, i maestri e le scuole di sci, sia in materia di

addestramento e formazione professionale ex art. 8, numeri 20 e 29,

dello Statuto speciale e di aver compiutamente regolato, con legge

provinciale 28 dicembre 1984, n. 15, l'insegnamento dello sci e delle

scuole di sci nel proprio territorio.

La legge violerebbe le citate norme statutarie con diverse

disposizioni, risultando in particolare illegittimi:

1) gli artt. 1 e 22, dal cui combinato disposto si desumerebbe

la loro immediata efficacia nei confronti della Provincia autonoma;

2) gli artt. 3, 6, 9 ed 11, introduttivi del principio secondo

cui la professione del maestro di sci può esercitarsi soltanto con

un'apposita abilitazione (altrimenti configurandosi il reato di

esercizio abusivo di professione). L'istituzione di un albo e la

tenuta di questo da parte di collegi regionali o interregionali

condurrebbe alla creazione di una nuova professione liberale con il

conseguente scorporo di una rilevante porzione di due materie di

competenza regionale. Dubita la Provincia autonoma che il legislatore

statale possa liberamente qualificare qualsiasi attività nei

suddetti termini, così facendone derivare lesioni quali quelle

prospettate. In particolare si tratterebbe, nella specie, di una

professione senza esame di Stato e di un'abilitazione della durata di

un solo triennio;

3) l'art. 7 "soltanto formalmente" si sarebbe adeguato alla

declaratoria d'illegittimità contenuta nella sentenza n. 372 del

1989 per le guide alpine. La norma non prevede più, infatti, la

definizione dei programmi dei corsi e dei criteri per gli esami da

parte di un collegio nazionale, ma fissa pur sempre direttamente la

durata dei primi, le sezioni delle prove d'esame e le materie

d'insegnamento. Parimenti elusivo della competenza regionale sarebbe

l'obbligo, di cui all'art. 8, di rispettare criteri e livelli delle

tecniche sciistiche fissate dalla Federazione italiana sport

invernali. Inoltre l'art. 9, pur affidando alle regioni la nomina

delle commissioni d'esame (già riservata - dalla norma dichiarata

illegittima da questa Corte con la menzionata sentenza n. 372 del

1989 - per le guide alpine al "direttivo del collegio delle guide"),

prevede tuttavia l'intesa con i collegi regionali e demanda la

valutazione tecnica e didattica dei candidati ad una sottocommissione

composta esclusivamente da istruttori nazionali e maestri di sci; in

tal modo la formazione professionale di tale ultima categoria

verrebbe ricondotta alla competenza pressoché esclusiva dello Stato;

4) l'art. 23, infine, presterebbe solo un apparente ossequio

alla citata decisione della Corte, in quanto, mentre affida alle

regioni l'organizzazione dei corsi, prevede peraltro la

collaborazione - parrebbe obbligatoria - dei collegi (di cui all'art.

13), i quali propongono altresì le commissioni d'esame.

4. - È intervenuta l'Avvocatura dello Stato depositando atto di

tenore identico a quello di cui sub 2.

5. - Nell'imminenza dell'udienza l'Avvocatura ha depositato due

memorie di analogo contenuto nelle quali rileva anzitutto come nei

confronti della legge impugnata possano trovare applicazione le

affermazioni rese dalla Corte nella sentenza n. 372 del 1989, attesa

l'affinità della materia (guide alpine in quel caso e maestri di sci

nella presente controversia), nonché la identica natura di legge-quadro rivestita dai provvedimenti in questione.

In particolare, poi, l'art. 22 coinvolgerebbe le competenze delle

ricorrenti soltanto nel senso di fissare programmi dei corsi e

criteri delle prove d'esame (1° artt. 7 e 9 della legge) come livelli

minimi per le stesse, salvo autonome aggiunte, con la conseguenza

dell'inammissibilità delle questioni per difetto d'interesse per la

parte eccedente la censura mossa all'art. 22, numero 2, con

riferimento all'art. 7 e all'art. 9, n. 2.

Tale motivo d'inammissibilità sarebbe poi specificamente

ravvisabile per la Provincia autonoma di Trento per quanto riguarda

l'art. 23, norma che, "modificando e precisando" una disposizione

della legge 2 gennaio 1989, n. 6, non toccherebbe l'autonomia

provinciale. Replicando alla Provincia ricorrente, l'Avvocatura

sottolinea altresì che un corpo normativo, anche se esplicitamente

si riferisce alle regioni a statuto ordinario, ben può contenere

disposizioni di diversa portata, risultando senz'altro censurabile

sotto il profilo della tecnica legislativa ma non certo sotto quello

dell'illegittimità costituzionale.

Sul punto si rileva poi l'estrema genericità delle doglianze e si

preparazione dei "professionisti" su tutto il territorio nazionale e

la necessità di tutelare sicurezza ed incolumità di chi si affida

ai maestri di sci nonché la libertà di costoro di poter esercitare

dovunque la loro "professione" (in coerenza con la normativa

comunitaria).

6. - Con ulteriore memoria la Regione autonoma Valle d'Aosta ha

ribadito le proprie censure, sottolineando come la legge n. 6 del

1989 - nella parte riguardante l'ordinamento della professione della

guida alpina - sia uscita indenne dal vaglio di questa Corte solo

perché considerata applicabile esclusivamente alle regioni a statuto

ordinario. Viceversa la legge impugnata, attraverso la qualificazione

di legge-quadro, avrebbe una generale portata (come potrebbe del

resto evincersi dall'art. 22) essendo rivolta anche alle regioni (e

province) dotate di competenza legislativa primaria. In tal modo si

sarebbero dettate norme di dettaglio comprimendo la potestà

regionale mediante l'espediente della istituzione di un albo

professionale per una attività che richiede non già un titolo di

studio superiore, ma soltanto il conseguimento di un'abilitazione

tecnico-didattico-culturale. Considerato in diritto 1.1 - Assume la Regione autonoma Valle d'Aosta che l'intera legge

8 marzo 1991, n. 81 (Legge-quadro per la professione di maestro di

sci e ulteriori disposizioni in materia di ordinamento della

professione di guida alpina), e le seguenti norme della legge stessa,

le quali dispongono diversamente dalla legge regionale in materia,

contrastino con le competenze primarie alla medesima attribuite in

materia di guide e scuole di sci, nonché in tema d'istruzione

professionale. In particolare: 1) l'art. 5 che detta la disciplina

per il trasferimento da un albo all'altro dei maestri di sci; 2)

l'art. 6 che regola l'abilitazione dei maestri stessi; 3) l'art. 7

che fissa la durata minima dei corsi; 4) l'art. 8 che demanda talune

competenze alla Federazione italiana sport invernali in materia di

contenuti dei corsi; 5) l'art. 13 che prevede il collegio regionale

dei maestri di sci; 6) l'art. 18 che, equiparando l'attività di

accompagnatore retribuito a quella di maestro di sci, viene ad

ampliare l'ipotesi di esercizio abusivo della professione; 7) l'art.

22 che impone il termine di un anno per l'adeguamento della

legislazione regionale.

1.2 - Parimenti ritiene che concretino analogo vulnus delle

competenze riconosciutele dallo Statuto la Provincia autonoma di

Trento, la quale denunzia l'intera legge n. 81 del 1991, e in

particolare: 1) gli artt. 1 e 22 che dispongono con efficacia diretta

nei confronti della Provincia autonoma; 2) gli artt. 3, 6, 9 ed 11

che introducono l'abilitazione per i maestri di sci, così creando

una nuova professione liberale con scorporo di una porzione di

attribuzioni regionali; 3) gli artt. 7, 8 e 9 che stabiliscono

rispettivamente criteri didattici, competenze della F.I.S.I. nonché

l'intesa con i collegi regionali ai fini della nomina delle

commissioni d'esame; 4) l'art. 23 che, pur affidando alle Regioni

l'organizzazione dei corsi, impone la collaborazione con i collegi

regionali.

1.3 - Le questioni, che vertono sostanzialmente sugli stessi

punti, vanno riunite e decise con un unico provvedimento.

2.1 - Non può trovare accoglimento la censura mossa dalla Regione

autonoma Valle d'Aosta e dalla Provincia autonoma di Trento

all'intera legge n. 81 del 1991, attesa l'assoluta genericità e

carenza di adeguata motivazione. È orientamento ormai consolidato di

questa Corte (cfr. sentenze n. 517 del 1987, n. 1111 del 1988, n. 459

del 1989 e n. 85 del 1990) ritenere come inammissibili questioni di

legittimità costituzionale sollevate in ricorsi in via principale in

cui manchi una motivazione che consenta al giudice delle leggi "il

vaglio in limine litis, attraverso l'esame della motivazione e del

suo contenuto, della sussistenza in concreto dello specifico

interesse a ricorrere in relazione alle singole disposizioni

impugnate"; e ciò, oltre che per rendere possibile una inequivoca

determinazione dell'oggetto della questione, anche "per verificare

l'eventuale arbitrarietà, pretestuosità o astrattezza dei dubbi di

legittimità prospettati". Poiché le censure riguardano qui soltanto

singole disposizioni della legge n. 81 del 1991 e non sono

necessariamente estensibili a tutta la legge, la relativa questione

deve essere dichiarata inammissibile.

2.2 - La legge impugnata esplicitamente si propone di fissare i

princip/' fondamentali per la legislazione delle regioni in materia

di ordinamento della professione di maestro di sci e non è destinata

a comprimere la potestà legislativa primaria delle ricorrenti.

Nella relazione che accompagna il disegno di legge n. 2033

(rimasto poi nella sostanza inalterato) si dà atto di come

l'attività di scuole e maestri di sci nelle località montane

costituisca uno dei cardini dell'economia turistica invernale.

L'accesso a tale attività risultava disciplinato in modo non

omogeneo, in quanto, mentre alcune regioni avevano legiferato in modo

puntuale, altre invece consentivano l'insegnamento senza le

sufficienti garanzie.

Da tale notazione appare chiaro l'intento non già di sovrapporsi

a quelle potestà legislative che si erano da tempo espresse in

rigorose e compiute discipline, bensì di trarre dal preesistente

assetto normativo elementi utili a creare un quadro di riferimento

entro cui potesse esplicarsi l'intervento delle regioni a statuto

ordinario - dotate di potestà legislativa concorrente - che in tal

senso non avevano sufficientemente provveduto.

Solo l'art. 22, infatti, fa esplicito riferimento alle regioni a

statuto speciale ed alle province autonome: segno evidente

dell'inapplicabilità alle ricorrenti delle altre disposizioni. Il

dato testuale, la natura di legge-quadro e la ratio della stessa

inducono quindi a conclusioni d'inammissibilità, per difetto

d'interesse, delle censure formulate, analogamente a quanto

argomentato da questa Corte con riferimento al caso delle guide

alpine (sentenza n. 372 del 1989).

A maggior ragione, anzi, la rilevata inapplicabilità deve

affermarsi in presenza di un più basso profilo dell'interesse

protetto.

3. - Rispetto all'ipotesi oggetto della decisione citata da

ultimo, infatti, il rilievo dell'interesse nazionale sotteso risulta

nettamente inferiore. A differenza dell'attività di guida alpina, il

maestro di sci svolge funzioni prevalentemente circoscritte al "campo

in cui il suo insegnamento si esplica" (sentenza n. 13 del 1961);

assai più che "l'esigenza di tutelare la sicurezza e l'incolumità

personale di quanti intendano ricorrere alle prestazioni della guida

alpina" (sentenza n. 372 del 1989), ricorre qui un profilo didattico

e ricreativo, legato al corretto insegnamento delle tecniche. Ne

consegue che l'unico aspetto che giustifica una disciplina

generalizzata e capillare anche per le ricorrenti è proprio quello

connesso ai contenuti minimi della preparazione professionale dei

maestri.

L'opportunità di assicurare standards minimi di bagaglio tecnico-culturale e condizioni basilari inderogabili per l'accesso ad

attività di larga diffusione, già sottolineata da questa Corte

(sentenza n. 245 del 1990), risalta a fortiori per la rilevata

importanza turistica dello sci, divenuto sport di massa che implica

non trascurabili interessi economici, nonché per il contatto tra

maestri e giovani che, per la possibile pratica agonistica, richiede

ai primi una spiccata capacità di selezionare le attitudini.

Non è perciò irragionevole, arbitrario o pretestuoso, rientra

anzi nei limiti necessari per soddisfare il suddetto interesse e

risponde infine ad un criterio di adeguatezza, che si impongano anche

alla Regione autonoma Valle d'Aosta ed alla Provincia autonoma di

Trento le materie d'insegnamento di cui all'art. 7 e che si

articolino su tre sezioni (tecnica, didattica e culturale) le prove

d'esame ex art. 9.

Non è fondata, di conseguenza, la questione concernente l'art. 22

che tali norme richiama in quanto applicabili alle ricorrenti.

4. - L'art. 23 della legge in discorso risulta inserito nel testo

approvato dalla Camera dei deputati a seguito della già richiamata

sentenza n. 372 del 1989 e rappresenta l'adeguamento della

legislazione conseguente alla declaratoria d'illegittimità

costituzionale ivi contenuta. Attraverso tale norma si è inteso

porre rimedio all'"indebita compressione del ruolo riservato" in

materia d'istruzione professionale alle regioni a statuto ordinario.

Anche per la censura concernente l'art. 23, proposta dalla

Provincia autonoma di Trento, valgono le considerazioni che precedono

circa il difetto d'interesse.