Sentenza n. 36/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, comma primo,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione della legge 6 agosto 1990, n.

223 recante "Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e

privato" limitatamente alle seguenti parti: art. 8, comma 6,

limitatamente alle parole: "4 per cento dell'orario settimanale di

programmazione ed il 12 per cento di ogni ora; un'eventuale

eccedenza, comunque non superiore al" ed alle parole: "deve essere

recuperata nell'ora antecedente o successiva", iscritto al n. 104 del

registro referendum.

Vista l'ordinanza in data 11-13 dicembre 1996 con la quale

l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha

dichiarato legittima la richiesta;

Udito nella camera di consiglio dell'8 gennaio 1997 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti;

Udito l'avvocato Giovanni Motzo per i presentatori Bernardini Rita

e Sabatano Mauro.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio centrale del referendum, costituito presso la Corte

di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n. 352, e

successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di referendum

popolare presentata il 5 gennaio 1996 dai signori Sergio Augusto

Stanzani Ghedini, Lorenzo Strik Lievers, Rita Bernardini, Mauro

Sabatano e Fiorella Mancuso, sul seguente quesito:

"Volete voi che sia abrogata la legge 6 agosto 1990, n. 223,

recante "Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato"

limitatamente alle seguenti parti: art. 8, comma 6, limitatamente

alle parole: "4 per cento dell'orario settimanale di programmazione

ed il 12 per cento di ogni ora; un'eventuale eccedenza, comunque non

superiore al" ed alle parole: "deve essere recuperata nell'ora

antecedente o successiva" ?".

2. - L'Ufficio centrale, verificata la regolarità della richiesta,

ne ha dichiarato la legittimità con ordinanza del 13 dicembre 1996

nella quale ha ritenuto tuttora vigente la disposizione oggetto del

quesito referendario.

3. - Ricevuta la comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio

centrale, il presidente di questa Corte, con decreto del 18 dicembre

1996, ha fissato il giorno 8 gennaio 1997 per la conseguente

deliberazione, dandone regolare comunicazione.

4. - Con memoria depositata nei termini, i promotori del referendum

hanno insistito per l'ammissibilità dell'iniziativa rilevando

l'assoluta univocità ed inequivocità del quesito referendario.

Questo, infatti, nei suoi termini "scheletrici" mira chiaramente a

ridurre il tetto del tempo destinabile alle trasmissioni

pubblicitarie, consentendo all'elettorato di avere una chiara

percezione del significato e delle conseguenze del proprio voto.

Altrettanto chiara è la normativa conseguente alla proposta

abrogazione: essa riguarda l'esercizio di poteri politici di

indirizzo e garanzia, l'individuazione di obblighi di documentazione

contabile nei confronti dell'autorità pubblica, secondo termini e

procedure attualmente vigenti che possono restare invariati.

Né, infine, l'effetto abrogativo può comportare implicazioni di

alcun genere con la vigente disciplina comunitaria in materia di cui

alla direttiva del Consiglio 89/552/CEE.

Nel merito, rilevano i promotori che il rilievo della missione

pubblica conferita alla concessionaria pubblica è tale da esigere

che essa venga sottratta - entro certi limiti - ai condizionamenti

dipendenti da un accesso, sia pure contenuto, alle risorse private.

Nel chiaro intento di favorire il deflusso di una larga quantità

di risorse private dal sistema di finanziamento pubblicitario della

concessione pubblica verso l'iniziativa commerciale privata e verso

l'editoria in genere, i promotori sono dell'avviso che il servizio

pubblico vada alimentato "mediante il canone-imposta, ovvero mediante

proventi di carattere anche non impositivo finalizzati al sostegno di

attività rispondenti alla missione pubblica, culturali, educative,

scientifiche destinate eventualmente ad un pubblico minoritario,

indipendentemente e preventivamente programmate". Del resto, le

ultime relazioni annuali del Garante per la radiodiffusione e

l'editoria indicano che alla diminuzione delle risorse provenienti

dagli introiti pubblicitari potrebbe agevolmente farsi fronte con un

aumento del canone attuale non superiore ad un terzo.

5. - Non v'è stato intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri.

6. - Nella camera di consiglio dell'8 gennaio 1997 l'avv. Giovanni

Motzo, per i presentatori Rita Bernardini e Mauro Sabatano, ha

insistito per l'ammissibilità della richiesta. Considerato in diritto

1. - La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui

ammissibilità la Corte è chiamata a pronunciarsi, investe il comma

6 dell'art. 8 della legge 6 agosto 1990, n. 223 (Disciplina del

sistema radiotelevisivo pubblico e privato). Il quesito è limitato

all'abrogazione di alcune parti testuali del comma in oggetto. Ed

infatti - mentre il testo del predetto comma 6 così recita: "La

trasmissione dei messaggi pubblicitari da parte della concessionaria

pubblica non può eccedere il 4 per cento dell'orario settimanale di

programmazione ed il 12 per cento di ogni ora; un'eventuale

eccedenza, comunque non superiore al 2 per cento nel corso di un'ora,

deve essere recuperata nell'ora antecedente o successiva" - la

proposta referendaria mira - mediante l'abrogazione delle parole: "4

per cento dell'orario settimanale di programmazione ed il 12 per

cento di ogni ora; un'eventuale eccedenza, comunque non superiore al"

e delle parole: "deve essere recuperata nell'ora antecedente o

successiva" - a modificare il testo stesso nei seguenti termini: "La

trasmissione di messaggi pubblicitari da parte della concessionaria

pubblica non può eccedere il 2 per cento nel corso di un'ora".

2. - Ciò premesso, va rilevato che la disposizione oggetto

dell'iniziativa referendaria non rientra in alcuna delle categorie di

leggi espressamente sottratte al referendum dall'art. 75, secondo

comma, della Costituzione.

In proposito, si deve, in particolare, considerare che tale

disposizione non integra la fattispecie di "norme la cui esistenza ed

il cui contenuto siano imposti da obblighi assunti dallo Stato

italiano per effetto di trattati internazionali che non lascino

alcuno spazio per scelte discrezionali riguardanti l'attuazione, sì

che l'abrogazione di esse comporti necessariamente una

responsabilità dello Stato italiano nei confronti degli altri

contraenti per violazione del trattato" (sentenza n. 28 del 1993). È

evidente infatti, in base agli "indici di affollamento" adottati, che

la disposizione in oggetto, anche nella formulazione emendata

risultante dall'eventuale esito favorevole della votazione

referendaria, sarebbe compatibile con le prescrizioni sia della

direttiva del Consiglio delle Comunità europee n. 89/552/CEE del 3

ottobre 1989, sia della Convenzione europea sulla televisione

transfrontaliera del 5 maggio 1989 (resa esecutiva con legge 5

ottobre 1991, n. 327), poiché in entrambi gli atti è riconosciuta

agli Stati la facoltà di stabilire regole più rigorose o più

dettagliate in materia (cfr. sentenza n. 8 del 1995).

3. - È altresì chiaro e non contraddittorio il quesito, che

propone, secondo quanto posto in luce anche nella memoria

illustrativa dei promotori, di "ridurre al massimo la pubblicità

televisiva e radiofonica dalle reti della concessionaria pubblica".

Questo scopo invero appare più circoscritto rispetto a quello di

"eliminare la pubblicità televisiva e radiofonica dalle reti della

concessionaria pubblica", che caratterizzava, secondo i promotori di

allora, la domanda referendaria del 1994, incidente, tra l'altro,

sulla stessa norma e dichiarata inammissibile dalla Corte, con la

sentenza n. 1 del 1995, "in quanto non appare univocamente diretta al

fine, propugnato dai promotori, di impedire che le reti della

concessionaria pubblica trasmettano messaggi pubblicitari".

4. - Tutto ciò premesso, nel presente giudizio, la Corte ritiene

peraltro che occorra, in relazione alla struttura del quesito,

accertare "se non s'impongono altre ragioni, costituzionalmente

rilevanti, in nome delle quali si renda indispensabile precludere il

ricorso al corpo elettorale, ad integrazione delle ipotesi che la

Costituzione ha previsto in maniera puntuale ed espressa" (sentenza

n. 16 del 1978).

In questa ottica, si rileva che il fine oggettivato nella domanda

referendaria appare perseguito in modo inammissibile, in quanto

contrario alla logica dell'istituto, giacché si adotta non una

proposta referendaria puramente ablativa, bensì innovativa e

sostitutiva di norme.

Ed invero, va rilevato che il quesito referendario in esame propone

l'eliminazione totale sia della norma relativa al limite dell'orario

settimanale, sia delle norme che consentono, entro certi termini,

un'eventuale eccedenza oraria ed il connesso periodo di recupero.

Contestualmente, si propone anche, attraverso il prospettato ritaglio

di parole da cancellare, la sostituzione dell'originario tetto orario

del 12 per cento con il nuovo e diverso limite del 2 per cento, che

peraltro figura in tutt'altro contesto normativo, inerente alla

disciplina delle eventuali eccedenze dal prescritto tetto orario.

Si potrà anche dire che, da un punto di vista strettamente

semantico, si determina comunque, attraverso l'ipotizzata "saldatura"

tra due frammenti lessicali appartenenti a due norme completamente

diverse, un effetto di riduzione quantitativa dell'attuale contenuto

dispositivo, ma non si produce certo, come invece richiesto dalla

disciplina sul referendum abrogativo, un effetto di ablazione puro e

semplice: non si verificherebbe, quindi, il proprium del referendum

abrogativo, che è essenziale per l'istituto. In realtà, nel caso di

specie, si propone una norma, con un effetto di rideterminazione

quantitativa del tetto orario, che sicuramente non deriva dalla

fisiologica espansione delle norme residue, o dai consueti criteri di

autointegrazione dell'ordinamento, bensì dalla particolare tecnica

di ritaglio adottata, che espressamente estrae dal testo il nuovo

limite del 2 per cento, in luogo di quello originario del 12 per

cento.

In definitiva, l'abrogazione parziale chiesta con il quesito

referendario si risolve sostanzialmente in una proposta all'elettore,

attraverso l'operazione di ritaglio sulle parole e il conseguente

stravolgimento dell'originaria ratio e struttura della disposizione,

di introdurre una nuova statuizione, non ricavabile ex se

dall'ordinamento, ma anzi del tutto estranea al contesto normativo.

Per di più, con effetti di sistema rilevanti, se è vero che la

disciplina del limite quantitativo degli introiti pubblicitari della

concessionaria pubblica è accuratamente modulata sia in relazione

all'ammontare del canone di abbonamento, sia in relazione ai proventi

pubblicitari riservati alle altre concessionarie radiotelevisive e,

più in generale, agli altri mezzi di comunicazione di massa.

L'individuazione allora, nella struttura del quesito, accanto al

profilo di soppressione di mere locuzioni verbali, peraltro

inespressive di qualsiasi significato normativo, del profilo di

sostituzione della norma abroganda con altra assolutamente diversa,

non derivante direttamente dall'estensione di preesistenti norme o

dal ricorso a forme autointegrative, ma costruita attraverso la

saldatura di frammenti lessicali eterogenei, pone in luce il

carattere propositivo del quesito stesso. Ma se così è, si

fuoriesce dallo schema tipo dell'abrogazione "parziale", proprio

perché non si propone tanto al corpo elettorale una sottrazione di

contenuto normativo, ma si propone piuttosto una nuova norma

direttamente costruita.

La Corte ritiene che proprio i prospettati caratteri di questa

domanda referendaria pongono in risalto che "in tal modo si

verrebbero a produrre nell'ordinamento, in caso di approvazione,

innovazioni non consentite al referendum abrogativo" (sentenza n. 28

del 1987).

In questo quadro, la particolare struttura della domanda

referendaria pone quindi in luce l'impossibilità di ricondurre il

referendum in esame entro lo schema dell'art. 75 della Costituzione,

che "non implica affatto l'ammissibilità di richieste comunque

strutturate, comprese quelle eccedenti i limiti esterni ed estremi

delle previsioni costituzionali, che conservino soltanto il nome e

non la sostanza del referendum abrogativo" (sentenza n. 16 del 1978).

5. - Difettano pertanto i presupposti per una pronuncia di

ammissibilità della richiesta referendaria al vaglio della Corte.