Sentenza n. 36/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Campania notificati

l'11 giugno e il 3 settembre 1994, depositati in Cancelleria il 23

giugno e l'11 settembre 1994, per conflitti di attribuzione sorti a

seguito del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 31

marzo 1994 e del decreto del Presidente della Repubblica del 15

giugno 1994, con i quali è stata disposta la sostituzione

dell'amministrazione regionale della Campania con il Ministro per i

beni culturali ed ambientali nel compimento degli atti necessari per

la redazione e l'approvazione del piano territoriale paesistico nella

Regione Campania, ed iscritti ai nn. 21 e 33 del registro conflitti

1994;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1995 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi l'avvocato Michele Scudiero per la Regione Campania e

l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Campania, con ricorso notificato l'11 giugno 1994

(n. 21/94), ha sollevato nei confronti dello Stato conflitto di

attribuzione - con richiesta di sospensione dell'esecutività

dell'atto nelle more del giudizio - in relazione al decreto del

Presidente del Consiglio dei ministri del 31 marzo 1994, con il quale

è stata disposta la sostituzione dell'amministrazione regionale

della Campania con il Ministero per i beni culturali e ambientali nel

compimento degli atti necessari per la redazione e l'approvazione del

piano territoriale paesistico nella Regione Campania.

La ricorrente lamenta la lesione delle proprie competenze in

materia urbanistica e ambientale, in quanto l'atto impugnato sarebbe

stato adottato in assenza del presupposto della persistente

inattività degli organi regionali, necessario per l'esercizio nel

settore in esame del potere di sostituzione da parte dello Stato. Dal

ché la violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione e del

principio di leale cooperazione tra Stato e Regione.

2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, deducendo che l'atto impugnato è stato ritirato a seguito

del rilievo formulato dalla Corte dei conti, secondo cui tale atto,

ai sensi dell'art. 1, primo comma, lett. ii), della legge 12 gennaio

1991, n. 13, doveva rivestire la forma di decreto del Presidente

della Repubblica.

Il resistente fa, quindi, presente che sullo stesso oggetto e con

identico contenuto è stato successivamente emanato il decreto del

Presidente della Repubblica 15 giugno 1994.

3. - In relazione a quest'ultimo decreto la Regione Campania, con

ricorso notificato il 3 settembre 1994 (n. 33/94), ha sollevato un

nuovo conflitto di attribuzione, con richiesta di sospensione

dell'esecutività del provvedimento nelle more del giudizio.

La Regione espone che l'art. 1- bis della legge 8 agosto 1985, n.

431, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27

giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di

particolare interesse ambientale) ha imposto alle Regioni, con

riferimento ai beni e alle aree elencati all'art. 82, quinto comma,

del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616

(come integrato dall'art. 1 della stessa legge n. 431), di sottoporre

il loro territorio a specifica normativa d'uso e di valorizzazione

ambientale mediante piani paesistici o piani urbanistico-territoriali

da approvarsi entro il 31 dicembre 1986. La stessa normativa -

richiamando l'art. 4 del d.P.R. n. 616 citato, e, attraverso di esso,

l'art. 2 della legge 22 luglio 1975, n. 382 - ha riservato al

Ministro per i beni culturali e ambientali l'esercizio del potere

sostitutivo in ordine all'adozione dei suddetti atti, in caso di

inerzia regionale protrattasi oltre il citato termine del 31 dicembre

1986.

Ora, a giudizio della ricorrente, il decreto oggetto del presente

conflitto sarebbe stato emanato in assenza del requisito fondamentale

della persistente inattività degli organi regionali e, quindi, in

violazione del presupposto legale per l'esercizio del potere

surrogatorio.

La Regione, infatti, avrebbe adempiuto agli obblighi di intervento

imposti dalla legge, dapprima con la delibera adottata dalla Giunta

regionale il 5 dicembre 1986, n. 200, recante la proposta di piano

territoriale regionale per la tutela paesistico-ambientale (che,

peraltro, non ha avuto seguito); poi, con l'approvazione della legge

regionale 27 giugno 1987, n. 35, recante il piano urbanistico-territoriale dell'area sorrentino-amalfitana; infine, con

l'elaborazione dei piani paesistici di vari ambiti territoriali, fino

all'adozione degli stessi da parte della Giunta regionale nel

febbraio 1993.

Non sarebbe, invece, imputabile alla volontà della Regione la

mancata conclusione dell'iter di approvazione di questi piani,

causata dal sopravvenuto sequestro dei relativi atti disposto, nel

marzo 1993, dall'autorità giudiziaria nell'ambito di un'inchiesta

concernente la convenzione stipulata dalla Regione con la società

IRITECNA, per consulenza nella elaborazione dei piani stessi.

Solo tale evento - ed il successivo rigetto dell'istanza di

dissequestro avanzata dalla Regione - avrebbe, infatti, impedito alla

Regione stessa di ottemperare alle diffide inviate dallo stesso

Ministro il 15 settembre 1993 ed il 16 febbraio 1994, sempre ai fini

dell'approvazione del piano paesistico regionale.

Pertanto, a giudizio della ricorrente, nella fattispecie non

sussisterebbe l'elemento della inattività degli organi regionali e

sarebbe, di conseguenza, illegittimo, in quanto privo del presupposto

legale, l'intervento sostitutivo disposto con il decreto

presidenziale di cui al conflitto in esame.

Lo stesso decreto presidenziale - sempre secondo la ricorrente -

risulterebbe, altresì, illegittimo sotto un diverso profilo.

La Regione sostiene, infatti, che - a seguito della mancata

registrazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri

del 31 marzo 1994, con il quale era stato originariamente disposto

l'intervento sostitutivo poi attuato con il decreto presidenziale

oggetto del presente conflitto - si sarebbe chiuso il procedimento di

sostituzione avviato con la diffida del 15 settembre 1993 e

proseguito con la diffida del 16 febbraio 1994. L'emanazione del

successivo decreto del Presidente della Repubblica del 15 giugno 1994

avrebbe, pertanto, richiesto - a giudizio della ricorrente - una

integrale rinnovazione del procedimento, mediante una nuova

istruttoria ed una nuova diffida ad adempiere, in conformità con il

principio costituzionale di leale cooperazione.

4. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, per chiedere il rigetto del ricorso.

Il resistente deduce che il decreto impugnato è stato adottato in

conseguenza della perdurante assenza degli strumenti regionali di

pianificazione, imposti dalla legge n. 431 del 1985, ben oltre la

scadenza del termine del 31 dicembre 1986.

La mancata adozione dei piani regionali avrebbe determinato una

grave situazione di pericolo per i valori paesistici del territorio

campano nonché diffusi fenomeni di abusivismo edilizio, stante la

difficoltà di prolungare per un così lungo periodo di tempo la

rigida misura cautelare disposta con il decreto del Ministro per i

beni culturali e ambientali del 28 marzo 1985 e consistente nel

divieto assoluto di modificazione, fino alla adozione dei piani

regionali, dei luoghi tutelati. Tanto che - insiste l'Avvocatura

dello Stato - la stessa Regione Campania avrebbe in più occasioni

rilasciato autorizzazioni illegittime - annullate poi dal Ministro

per i beni culturali e ambientali - ad eseguire opere in violazione

del suddetto divieto.

Risulterebbe, perciò, evidente - conclude l'Avvocatura - che il

decreto impugnato ha promosso l'intervento sostitutivo dello Stato

non tanto per sanzionare un prolungato inadempimento della Regione

agli obblighi di legge, quanto per rimuovere gli effetti gravemente

pregiudizievoli conseguenti alla omessa pianificazione paesistica

regionale. E questo porterebbe ad escludere che l'intervento dello

Stato si sia svolto in violazione del principio di leale cooperazione

affermato dalla giurisprudenza costituzionale. Considerato in diritto

1. - Con ricorso n. 21 del 1994, notificato in data 11 giugno

1994, la Regione Campania ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato in relazione al decreto del Presidente del

Consiglio dei ministri 31 marzo 1994, mediante il quale è stata

disposta la sostituzione dell'amministrazione regionale della

Campania con il Ministero per i beni culturali e ambientali nel

compimento degli atti necessari per la redazione e l'approvazione del

piano territoriale paesistico della stessa Regione.

A seguito del rilievo prospettato dalla Corte dei conti in ordine

alla insufficienza della forma di tale atto, l'atto stesso è stato

ritirato dall'amministrazione statale e non ha avuto ulteriore corso.

In sua sostituzione è stato poi emanato, con identico contenuto, il

decreto del Presidente della Repubblica 15 giugno 1994.

Nei confronti del ricorso in esame va, pertanto, dichiarata la

cessazione della materia del contendere.

2. - Con successivo ricorso n. 33 del 1994, notificato il 3

settembre 1994, la Regione Campania ha sollevato un nuovo conflitto,

con istanza di sospensione dell'atto impugnato, in relazione al

decreto del Presidente della Repubblica 15 giugno 1994 che, a sua

volta, - dopo il ritiro del decreto del Presidente del Consiglio

oggetto del precedente conflitto - ha disposto la sostituzione della

Regione con il Ministero dei beni culturali e ambientali, sempre ai

fini del compimento degli atti necessari per la redazione e

l'approvazione del piano territoriale paesistico regionale.

Ad avviso della ricorrente, tale decreto avrebbe leso la sfera

delle attribuzioni regionali per aver disposto la sostituzione

dell'amministrazione regionale con l'amministrazione statale pur in

assenza dei presupposti necessari per l'esercizio di tale potere e

cioè senza che nella specie si fosse determinata una persistente

inattività da parte degli organi regionali: dal che la violazione

degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione e del principio di leale

cooperazione. Pertanto, la Regione ricorrente chiede a questa Corte

di voler dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al

Presidente della Repubblica, di disporre la sostituzione

dell'amministrazione regionale della Campania per la redazione ed

approvazione del piano territoriale paesistico e, per l'effetto,

annullare il d.P.R. 15 giugno 1994.

3. - Il ricorso non è fondato.

Il potere sostitutivo esercitato con il decreto presidenziale di

cui è causa trova il suo fondamento nel secondo comma dell'art. 1-bis della legge 8 agosto 1985, n. 431, dove si stabilisce che -

decorso inutilmente il termine del 31 dicembre 1986, fissato nel

primo comma dello stesso articolo ai fini dell'approvazione da parte

delle Regioni dei piani paesistici o dei piani urbanistico-territoriali destinati a sottoporre a specifica normativa d'uso e di

valorizzazione ambientale i beni e le aree incluse nel vincolo

paesistico - il Ministero per i beni culturali e ambientali esercita

i poteri di cui agli artt. 4 e 82 del decreto del Presidente della

Repubblica 24 luglio 1977, n. 616.

Tra questi poteri risulta compreso - ai sensi del quarto comma

dell'art. 4 del d.P.R. n. 616 del 1977 - anche il potere di

sostituzione previsto dall'art. 2 della legge n. 382 del 22 luglio

1975, dove si prevede che "in caso di persistente inattività degli

organi regionali nell'esercizio delle funzioni delegate, qualora le

attività relative alle materie delegate comportino adempimenti da

svolgersi entro termini perentori previsti dalla legge o risultanti

dalla natura degli interventi, il Consiglio dei ministri, su proposta

del Ministro competente, dispone il compimento degli atti relativi in

sostituzione dell'amministrazione regionale".

La ricorrente contesta che, nella specie, fosse maturata una

"persistente inattività" degli organi regionali tale da giustificare

l'esercizio del potere sostitutivo e, a questo fine, richiama le diverse azioni svolte dalla Regione, a partire dal 1986, in funzione

dell'adempimento dell'obbligo di approvazione di una pianificazione

paesistica. Senonché tali attività o non sono approdate a risultati

conclusivi (come nel caso della delibera di Giunta del 5 dicembre

1986, n. 200) o hanno investito soltanto aree limitate del territorio

regionale (come nelle ipotesi della legge regionale n. 35 del 1987,

concernente il piano urbanistico-territoriale dell'area sorrentino-amalfitana, o dei piani paesistici relativi a determinati territori

comunali adottati dalla Giunta regionale nel febbraio del 1993).

In ogni caso si è trattato di attività che non sono state in

grado di superare il fatto oggettivo dell'assenza di un piano

paesistico relativo all'intero territorio regionale a più di sette

anni di distanza dalla scadenza del termine fissato dalla legge. La

persistenza dell'inattività viene, dunque, in questo caso, a

derivare non solo dal comportamento inadeguato tenuto dal soggetto

obbligato, ma anche dall'assenza del risultato che la legge imponeva

di perseguire e che di fatto - nonostante il tempo trascorso - non è

stato realizzato.

Né, su questo piano, può assumere rilievo il fatto che il

ritardo nello svolgimento dell'attività richiesta dalla legge sia

derivato anche dal sequestro degli elaborati di piano disposto dal

giudice penale: a parte il rilievo che il sequestro è intervenuto

soltanto nel 1993, resta il fatto che tale elemento, se può

concorrere a spiegare, non può certo giustificare il ritardo

nell'adempimento in cui sono incorsi gli organi regionali. E questo

tanto più ove si consideri che la stessa Regione, dopo il rigetto

dell'istanza di dissequestro rivolta al giudice penale ed in risposta

alla prima diffida del Ministero per i beni culturali e ambientali,

forniva allo stesso Ministero "formale assicurazione" che i piani

paesistici della Regione Campania sarebbero stati approvati entro sei

mesi dalla data di adozione della delibera della Giunta regionale n.

6564 del 16 novembre 1993 (v. lettera 15 dicembre 1993 del Presidente

della Regione al Ministro per i beni culturali e ambientali).

D'altro canto, neppure può essere ragionevolmente contestata allo

Stato una violazione del principio di leale cooperazione, nei termini

in cui lo stesso è stato ripetutamente richiamato, anche con

riferimento al settore in esame, nella giurisprudenza di questa Corte

(v. sentt. nn. 151 e 153 del 1986). In proposito basti solo accennare

ai ripetuti solleciti (quali emergono anche dalla corrispondenza

prodotta in giudizio) nonché al fatto che la Regione è stata per

due volte diffidata all'adempimento, con atti rispettivamente in data

15 settembre 1993 e 16 febbraio 1994, adottati a distanza di cinque

mesi l'uno dall'altro. Solleciti e diffide che ponevano chiaramente

in luce sia i danni per l'economia e per l'ordinato sviluppo

urbanistico conseguenti alla mancata approvazione del piano

paesistico (in relazione al protrarsi del blocco dell'attività

edilizia ed al dilagare dell'abusivismo), sia i gravi problemi di

ordine pubblico collegati al mancato adempimento (segnalati dal

Prefetto di Napoli con nota del 9 agosto 1993).

Né si può, infine, condividere la censura prospettata nel

ricorso, in base alla quale il ritiro del decreto del Presidente del

Consiglio del 3 marzo 1994 e la sua sostituzione con il decreto del

Presidente della Repubblica del 15 giugno 1994 avrebbero richiesto

una nuova istruttoria ed una nuova diffida. In realtà, il rinnovo di

tali incombenti procedurali, già compiutamente espletati, non si

presentava in alcun modo necessario in relazione ad un atto, quale il

decreto presidenziale di cui è causa, che, a seguito del rilievo

formulato dalla Corte dei conti, doveva limitarsi semplicemente a

sanare, senza alcuna modifica sostanziale, il vizio formale rilevato

nei confronti del precedente decreto del Presidente del Consiglio,

come atto conclusivo del procedimento.