Sentenza n. 36/1964

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1,

3, 6, 18 e 25 della legge 22 ottobre 1954, n. 1041, promossi con le

sottoelencate ordinanze:

1) ordinanza emessa il 5 dicembre 1963 dal Giudice istruttore del

Tribunale di Massa nel procedimento penale a carico di Pagani Pierino

ed altri, iscritta al n. 1 del Registro ordinanze 1964 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 21 del 25 gennaio 1964;

2) ordinanza emessa il 30 ottobre 1963 dal Tribunale di Milano nel

procedimento penale a carico di Palma Gilberto ed altri, iscritta al n.

4 del Registro ordinanze 1964 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica, n. 21 del 25 gennaio 1964;

3) ordinanze emesse il 14 e il 16 novembre 1963 dal Giudice

istruttore del Tribunale di Venezia nei procedimenti penali

rispettivamente a carico di Danna Livia, Temperini Italo ed altri e di

Bedon Rino, iscritte ai nn. 5 e 6 del Registro ordinanze 1964 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 21 del 25

gennaio 1964.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e gli atti di costituzione in giudizio di Bedon Rino e di

Temperini Italo;

udita nell'udienza pubblica del 4 marzo 1964 la relazione del

Giudice Biagio Petrocelli;

uditi l'avv. Giuseppe Ragno, per Bedon Rino, e il sostituto

avvocato generale dello Stato Stefano Varvesi, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel procedimento penale in corso dinanzi al Giudice istruttore

presso il Tribunale di Massa, a carico di Bustichi Cesare, Malaspina

Alfonso, Pagani Pierino e Zini Maria, imputati dei reati di cui agli

artt. 6,18 e 25 della legge 22 ottobre 1954, n. 1041, i difensori dei

primi tre hanno eccepito la questione di legittimità costituzionale

delle suddette norme in riferimento all'art. 25 della Costituzione.

L'art. 6 prevede come delitto il fatto di chi, senza

autorizzazione, acquisti, venda, ceda, esporti, importi, passi in

transito, procuri ad altri, impieghi o comunque detenga sostanze o

preparati indicati nell'elenco degli stupefacenti, e quello di

commercio illecito di stupefacenti commesso da chi sia in possesso di

autorizzazione. L'art. 18 estende la pena prevista per la prima ipotesi

al fatto del medico o veterinario, che per favorire l'abuso di

stupefacenti, rilasci prescrizioni contenenti stupefacenti, non

giustificate o non proporzionate rispetto ai bisogni della cura. L'art.

3 dispone che l'Alto Commissario, ora Ministro per la sanità, compili

l'elenco delle sostanze o preparati ad azione stupefacente con relative

variazioni, elenchi e variazioni che vengono pubblicati sulla Gazzetta

Ufficiale e inseriti nella "Farmacopea ufficiale". L'art. 25 infine

prevede per le suddette ipotesi di reato, oltre che per quella di cui

all'art. 5 (produzione di oppio officinale e di altri stupefacenti

senza autorizzazione), il mandato di cattura obbligatorio.

Secondo la difesa degli imputati il precetto contenuto nelle norme

impugnate sarebbe costituito, oltre che dalla legge, anche da un atto

amministrativo, e cioè dall'elenco previsto dall'articolo 3; di qui la

violazione dell'art. 25 della Costituzione, secondo il quale nessuno

può essere punito se non in forza di una legge.

Il Giudice istruttore ha ritenuto che la questione di legittimità

prospettata dalla difesa non sia manifestamente infondata e l'ha estesa

anche all'art. 1, che sottopone la produzione, il commercio e l'impiego

degli stupefacenti al controllo e alla vigilanza dell'Alto Commissario

per l'igiene e la sanità, o al citato art. 3. Ritenuta quindi la

rilevanza di tali questioni rispetto al giudizio in corso, con

ordinanza del 5 dicembre 1963, ha sospeso questo ultimo rimettendo gli

atti alla Corte costituzionale.

Nell'ordinanza si osserva che il legislatore, negli artt. 6 e 18,

anziché determinare nella sua integrità la fattispecie, si è

limitato a porre il divieto relativo a preparati e sostanze che però

non figurano indicate nella legge, ma in un separato atto, vale a dire

l'elenco di cui all'art. 3, che è atto formalmente e sostanzialmente

amministrativo. Il precetto verrebbe in tal modo ad essere integrato da

statuizioni di carattere amministrativo; onde il contrasto con l'art.

25 della Costituzione.

La stessa questione è stata sollevata, limitatamente all'art. 6,

anche dal Tribunale di Milano con ordinanza del 30 ottobre 1963 e,

limitatamente agli artt. 3, 6, 18, dal Giudice istruttore di Venezia

con due separate ordinanze del 14 e del 16 novembre 1963.

Tutte le ordinanze sono state regolarmente notificate, comunicate e

pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale, n. 21 del 25 gennaio 1964.

Nel giudizio relativo alla ordinanza del Giudice istruttore di

Massa non vi è stata costituzione di parte. Il Presidente del

Consiglio dei Ministri si è costituito, con atti di intervento

dell'Avvocatura generale dello Stato, depositati rispettivamente il 14

e il 7 dicembre 1963, nei giudizi relativi alla ordinanza del Tribunale

di Milano e alla prima delle due ordinanze del Giudice istruttore di

Venezia. In questo si è anche costituito l'imputato Temperini Italo

con atto depositato il 12 febbraio 1964, mentre nell'ultimo giudizio,

quello cioè relativo alla ordinanza del Giudice istruttore di Venezia

del 16 novembre 1963, si è costituito il solo imputato Bedon Rino con

atto depositato il 2 gennaio 1964.

L'Avvocatura dello Stato osserva che la norma impugnata non è in

contrasto con il principio di legalità, perché in situazioni come

quella in esame l'atto amministrativo non costituisce integrazione del

precetto penale, bensì soltanto un presupposto della fattispecie

punibile; mentre sarebbe la sola legge penale, che a quel provvedimento

si riferisce, a stabilire, in modo completo, l'obbligo penalmente

sanzionato.

La difesa del Temperini osserva che, in conseguenza del richiamo

contenuto nell'art. 6 all'elenco di cui all'art. 3, il reato previsto

dal primo e quindi dall'art. 18, risulterebbe configurato "in forza di

un eterogeneo amalgama fra legge e non legge"; e tutto ciò in

violazione del principio di legalità sancito dal secondo comma

dell'art. 25 della Costituzione.

La difesa, nella istanza al Giudice istruttore di Venezia, aveva

eccepito anche la questione di legittimità delle norme impugnate in

relazione agli artt. 24, primo e secondo comma, e 102 della

Costituzione, questione che, non presa in considerazione nella

ordinanza di rinvio, viene dalla difesa ripetuta nell'atto di

costituzione in giudizio.

La difesa del Bedon dopo aver rilevato che gli artt. 6 e 18, ai

fini della configurazione dei reati da essi preveduti, rinviano allo

art. 3 per la indicazione dei prodotti che debbono ritenersi

stupefacenti, osserva che in ciò deve senz'altro ravvisarsi una

violazione dell'art. 25 della Costituzione.

Il 20 febbraio 1964 l'Avvocatura generale dello Stato e la difesa

del Temperini e del Bedon hanno depositato in cancelleria memorie

illustrative nelle quali hanno ribadito i concetti già esposti. Considerato in diritto :

1. - Le questioni sollevate sono identiche e possono decidersi con

unica sentenza.

Le quattro ordinanze, pur presentando qualche difformità nella

indicazione degli articoli della legge impugnata (Giudice istruttore

del Tribunale di Massa: artt. 1, 3, 6, 18, 25; Tribunale di Milano:

artt. 3 e 6; Giudice istruttore del Tribunale di Venezia: artt. 3, 6 e

18), sono concordi nel far riferimento, come norma violata, al solo

articolo 25 della Costituzione. Entro questo limite, pertanto, deve

rimanere stabilita la questione di legittimità costituzionale, senza

che si possa dare ingresso nel presente giudizio ai riferimenti,

contenuti in una memoria difensiva, agli artt. 24 e 102 della

Costituzione.

Tanto le ordinanze che le allegazioni difensive sono poi concordi,

a parte trascurabili divergenze di forma, nel porre la questione nel

senso che il precetto penale contenuto nell'art. 6 della legge n. 1041

non avrebbe come sua fonte esclusiva la legge, ma riceverebbe la sua

integrazione da un atto amministrativo, Cioè dall'elenco degli

stupefacenti; e ciò in violazione della riserva di legge stabilita

dall'art. 25 della Costituzione, secondo il quale nessuno può essere

punito se non in forza di una legge.

2. - È opportuno ricordare che gli elenchi degli stupefacenti

esistevano, obbedendo a molteplici finalità, ancor prima della legge

impugnata (v., tra l'altro il D.M. 18 febbraio 1937, modificato con D.

C. G. 24 gennaio 1942, in Gazzetta Ufficiale 7 febbraio 1942, n. 31).

Ma ciò che soprattutto importa è il collocare questa legge, e gli

elenchi cui essa si riferisce, nel quadro degli accordi internazionali

in materia, accordi le cui iniziali manifestazioni rimontano ai primi

decenni del secolo, e riguardano non soltanto gli stupefacenti come

piaga sociale da combattere, ma tutto il complesso delle progressive

esperienze inerenti all'uso normale di tali sostanze, per scopi

commerciali, terapeutici e scientifici (Convenzione di Ginevra del 19

febbraio 1925, approvata in Italia con R.D.L. 31 dicembre 1928, n.

3517; Convenzione di Ginevra del 13 luglio 1931, approvata con legge 16

gennaio 1933, n. 130; Protocollo di Parigi del 19 novembre 1948,

approvato con legge 27 ottobre 1950, n. 1070, ecc.). In questi accordi,

tra le finalità degli Stati contraenti, preminente è quella relativa

alla precisa identificazione delle sostanze aventi azione stupefacente,

finalità che si realizza appunto mediante la formulazione di elenchi,

inclusi nel testo degli accordi e quindi negli atti dei singoli Stati,

e sottoposti inoltre a tutto un meccanismo di continuo aggiornamento. E

ciò in ispecie dopo che i progressi raggiunti dalla chimica e dalla

farmacologia moderna hanno condotto alla realizzazione di droghe

sintetiche, con la conseguente necessità di disciplinarne la

fabbricazione e la distribuzione e di combatterne i crescenti e

deplorevoli abusi (v. preambolo del Protocollo di Parigi del 19

novembre 1948). È da aggiungere che la disciplina internazionale degli

stupefacenti, già affidata a un Comitato centrale permanente presso la

Società delle Nazioni, è posta attualmente sotto la sorveglianza di

una Commissione degli stupefacenti presso l'O. N. U., alla quale i

singoli Stati aderenti alle convenzioni devono far capo, per tutto ciò

che concerne la fabbricazione e distribuzione dei prodotti e relativi

limiti, rigorosamente stabiliti. Tali precisazioni erano opportune per

significare come priva di fondamento sia l'asserzione che nella

formazione degli elenchi l'Amministrazione competente sia arbitra di

includere o escludere questa o quella materia, mentre è evidente che

le specifiche qualificazioni compiute a livello internazionale fanno di

questi elenchi niente altro che l'attuazione degli accordi intervenuti

fra gli Stati contraenti. La stessa legge n. 1041, che contro gli abusi

dispone una reazione penale ben più severa che non quella stabilita

nel Codice, deve la sua emanazione anche alle sollecitazioni pervenute

all'Italia dalla Commissione stupefacenti dell'O. N. U. (Atti

parlamentari, Senato della Repubblica 1953, doc. 314, p. 2).

3. - La questione relativa al valore e alla posizione che l'elenco

degli stupefacenti assume in relazione alla struttura del precetto

penale non si presenta nuova a questa Corte; e può essere riportata ad

altre questioni analoghe già decise con precedenti sentenze.

Atti e provvedimenti dell'Amministrazione aventi per oggetto

determinazioni di prezzi, denominazioni tipiche di prodotti, modifiche

a norme della circolazione stradale, ecc., rispondenti a valutazioni di

carattere tecnico o contingente, in connessione con precetti penali

posti a garanzia della loro osservanza (sentenze n. 103 del 1957, n. 4

del 1958, nn. 15 e 31 del 1962, ecc.) sono stati ritenuti legittime

manifestazioni dell'attività normativa dell'Amministrazione, e le loro

specifiche statuizioni considerate al di fuori del precetto penale, il

quale deve ritenersi già integralmente costituito con la generica

imposizione di obbedienza a quegli atti e provvedimenti.

Nella questione in esame l'aspetto particolare che viene posto in

luce è che l'art. 6 si riferisce non, in genere, a sostanze

stupefacenti, bensì a "sostanze o preparati indicati nell'elenco degli

stupefacenti". Con ciò, tuttavia, non si dà luogo a un precetto

penale la cui fonte sarebbe, come si assume, parte nella legge e parte

nell'atto amministrativo (elenco degli stupefacenti). Il precetto

penale, ai fini della riserva di legge, riceve intera la sua

enunciazione con la generale imposizione del divieto. Le singole voci

degli elenchi a cui essa fa rinvio, costituiscono indicazioni

particolareggiate che, per le variabili forme della sostanza e per le

continue e rinnovate indagini cui è soggetta (ben cinque elenchi si

sono avuti successivamente alla legge n. 1041, di cui l'ultimo,

approvato con D. M. 4 giugno 1960, revoca tutte le precedenti

disposizioni), si sottraggono alla possibilità di una anticipata

specificazione da parte della legge. Indubbiamente questo concorso fra

norme di legge e statuizioni amministrative, di cui continuamente si

manifesta la necessità nella disciplina giuridica, deve verificarsi

con la piena osservanza delle norme costituzionali e, in particolare,

quando ricorrano precetti penali, della riserva di legge di cui

all'art. 25 della Costituzione. Ma la Corte ritiene che tale osservanza

non sia venuta meno nella legge in esame.

Con la formula dell'art. 6 non soltanto è stata, dalla legge,

indicata la condotta vietata (vendita senza autorizzazione, acquisto,

cessione, detenzione, ecc.), ma anche l'oggetto materiale del delitto.

Il quale deve ritenersi idoneamente designato, al fine di una

sufficiente posizione della fattispecie penale, con la espressione

"sostanze o preparati indicati nell'elenco degli stupefacenti".

Del resto non è stato mai posto in dubbio che nelle figure di

reato prevedute dagli artt. 446-447 del Cod. pen. la enunciazione del

precetto da parte della legge fosse completa pur essendo l'oggetto

materiale indicato, puramente e semplicemente, con la locuzione

"sostanze stupefacenti". Si è riconosciuto a tal proposito, in uno

degli scritti difensivi, con riferimento alle predette norme del

Codice, che in esse il precetto rimaneva posto esclusivamente dalla

legge, mentre gli elenchi valevano, tutt'al più, per il giudice come

utile guida di carattere tecnico. Ma ciò altro non significa se non

che il precetto era dalla legge sufficientemente posto con quella

formula, pur nella sua genericità. Ora, l'art. 6 della legge n. 1041

nulla sostanzialmente ha tolto alla formula del Codice; né può dirsi

che il precetto non sia posto dalla legge sol perché questa fa

richiamo all'elenco degli stupefacenti. La formula dello art. 6 è non

meno dell'altra sufficiente a costituire il precetto penale, in quanto,

lasciando ferma in tutta la sua validità la indicazione generica della

precedente, vi aggiunge un ulteriore elemento di certezza. Le due

formule, d'altra parte, si equivalgono anche in ciò, che con nessuna

di esse si elimina l'esigenza di un accertamento tecnico. Alla quale si

ottempera dall'art. 6 mediante il rinvio agli elenchi, che di

accertamenti tecnici sono il risultato; mentre negli artt. 446-447 del

Cod. pen. siffatta esigenza rimane necessariamente implicita nella

stessa astratta locuzione di "stupefacenti", che della sostanza indica

gli effetti ma non contiene la individuazione. Tutto ciò con la

seguente rilevante differenza:

che nell'applicazione delle norme del Codice gli accertamenti

subivano le incertezze, le insufficienze, le difformità delle

valutazioni disposte volta per volta dal giudice, mentre nell'ipotesi

dell'art. 6 della legge impugnata la preventiva indicazione degli

elenchi fornisce la garanzia di una qualificazione unitaria, valevole,

in base agli accordi internazionali, per tutti gli Stati contraenti e

in tutti i casi di uso illecito che la realtà presenta all'esame del

magistrato. Per il quale, del resto, la possibilità della indagine

tecnica resta pur ferma, ed è quella che è propria della sua

funzione: accertare cioè se, in concreto, la sostanza che ha dato

luogo al procedimento corrisponda oppur no ad una delle categorie

indicate negli elenchi.

È ovvio, infine, che ogni indagine riguardante gli artt. 93 e 95

del Cod. pen., circa la imputabilità dell'agente, eventualmente

esclusa o diminuita per effetto di sostanze stupefacenti, di cui si è

fatto cenno in una allegazione difensiva, esula dal compito di questa

Corte nella presente questione;