Sentenza n. 358/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi della Provincia autonoma di

Bolzano, delle Regioni Sardegna, Lombardia, Toscana, Emilia-Romagna,

Umbria, Puglia e Molise, notificati rispettivamente il 26 novembre

1984, il 24 novembre 1984, il 23 novembre 1984, il 19 luglio 1985,

depositati in cancelleria il 30 novembre 1984, il 3 dicembre 1984, il

12 dicembre 1984, il 29 luglio 1985, ed iscritti ai nn. 51, 52, 53, 55,

56, 57 e 58 del registro conflitti 1984, e ai nn. da 23 a 36 del

registro conflitti 1985, per conflitti di attribuzione sorti a seguito

del decreto del Ministero per i beni culturali ed ambientali in data 21

settembre 1984 e di n. 14 decreti del predetto Ministero in data 18

aprile 1985.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 22 ottobre 1985 il Giudice relatore

Aldo Corasaniti;

uditi gli avv.ti Sergio Panunzio per la Provincia di Bolzano,

Valerio Onida per la Regione Lombardia e Alberto Predieri per le

Regioni Toscana, Emilia-Romagna, Umbria e Puglia, nonché l'avvocato

dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 26 novembre e depositato il 30

novembre 1984 (Reg. confl. n. 51/84) la Provincia Autonoma di Bolzano

ha sollevato conflitto di attribuzione avverso il decreto del Ministero

per i beni culturali e ambientali 21 settembre 1984 (pubblicato sulla

G.U. n. 265 del 26 settembre 1984), recante dichiarazione di notevole

interesse pubblico dei territori costieri, dei territori contermini ai

laghi, dei fiumi, dei torrenti, dei corsi d'acqua, delle montagne, dei

ghiacciai, dei circhi glaciali, dei parchi, delle riserve, dei boschi,

delle foreste, delle aree assegnate alle Università agrarie e delle

zone gravate da usi civici (c.d. decreto Galasso).

La ricorrente - dopo aver richiamato la disciplina di cui alla l.

n. 1497/1939 e la delega disposta, per le Regioni a statuto ordinario,

con l'art. 82 d.P.R. n. 616/1977 - rivendica la peculiare posizione

costituzionalmente attribuita alla Provincia Autonoma di Bolzano in

ordine alla tutela delle bellezze naturali, e risultante dall'art. 8,

nn. 3, 5, 6, 7, 16 e 21 d.P.R. n. 670/1972, recante lo Statuto speciale

per il Trentino-Alto Adige, e dalle norme di attuazione (d.P.R. n.

1064/1952; d.P.R. n. 381/1974; d.P.R. n. 48/1973), e ricorda che la

Provincia ha disciplinato la tutela del paesaggio con la l. 25 luglio

1970, n. 16.

Ciò premesso, la Provincia Autonoma di Bolzano impugna il decreto

ministeriale 21 settembre 1984 sia nella parte in cui sottopone a

vincolo una vasta serie di beni, individuati per categorie (art. 1),

sia in quella ove è prevista l'individuazione, a cura degli organi

periferici del Ministero, di aree - nell'ambito delle zone vincolate ex

art. 1, di quelle comprese negli elenchi redatti ai sensi della l. n.

1497/1939, e di altre zone di interesse paesistico - in cui sono

vietate, fino al 31 dicembre 1985, modificazioni dell'assetto del

territorio, nonché opere edilizie e lavori (art. 2).

Rileva infatti la ricorrente che il suddetto provvedimento, qualora

sia interpretato nel senso della sua applicabilità anche nel

territorio della Provincia Autonoma (nel decreto sono "fatte salve" le

competenze delle Regioni a statuto speciale, ma nulla è detto a

proposito delle Province Autonome di Trento e Bolzano), è lesivo delle

attribuzioni costituzionali di quest'ultima, emergenti dalla normativa

sopra richiamata.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a mezzo

dell'Avvocatura dello Stato, rileva che non vi è materia per il

conflitto, in quanto il decreto costituisce espressione dei poteri

statali riconosciuti dall'art. 82 del d.P.R. n. 616/1977 (concernente

le sole Regioni a statuto ordinario) e contiene esplicita salvezza

delle competenze delle Regioni a statuto speciale, sicché non è

certamente applicabile nei territori dove la tutela dei beni ambientali

è governata da assetti istituzionali nell'ambito dei quali non si

inseriscano i poteri statali previsti dall'art. 82 Cost., qual è il

caso della Provincia Autonoma di Bolzano, che, secondo lo Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige (art. 8 d.P.R. n. 670/1972), ha

competenza propria in materia di tutela del paesaggio.

La Provincia Autonoma di Bolzano ha depositato memoria, in cui

rileva che la l. 8 agosto 1985, n. 431 - nella quale è stato

sostanzialmente trasfuso il "decreto Galasso" - non ha determinato la

cessazione della materia del contendere, non avendo comportato

l'annullamento ex tunc del decreto.

Quanto alla decisione del TAR Lazio 31 maggio 1985, n. 1548, essa

ha inciso esclusivamente sull'art. 1 del "decreto Galasso", sicché

l'impugnazione resta attuale in relazione all'art. 2 del suddetto

provvedimento.

La ricorrente dichiara infine di considerare tutelato il proprio

interesse qualora il Ministero dia atto dell'inapplicabilità del

"decreto Galasso" nel territorio provinciale (il che l'Avvocatura dello

Stato ha già fatto nell'atto di intervento).

2. - Con ricorso notificato il 26 novembre 1984 e depositato il 30

novembre 1984 (Reg. confl. n. 52/84), la Regione Sardegna ha sollevato

conflitto di attribuzione avverso il decreto del Ministero dei beni

culturali e ambientali 21 settembre 1984.

La ricorrente - dopo aver richiamato la disciplina di cui alla l.

n. 1497/1939 e la delega disposta, per le Regioni a statuto ordinario,

con l'art. 82 d.P.R. n. 616/1977 - rivendica la peculiare posizione

costituzionalmente attribuita alla Regione Sardegna in tema di tutela

delle bellezze naturali, e risultante dall'art. 3, lett. f, l. cost. n.

3/1948 (Statuto speciale), e dagli art. 58 del d.P.R. n. 348/1979

(Norme di attuazione) e 57 dello stesso d.P.R. (norma che riproduce

testualmente l'art. 82 del d.P.R. n. 616/1977).

Ciò premesso, la Regione Sardegna deduce che il "decreto Galasso",

qualora sia ritenuto applicabile anche nel suo territorio (nonostante

l'espressa salvezza delle competenze delle Regioni a statuto speciale

contenuta nel provvedimento), è invasivo, sia nell'art. 1

(sottoposizione a vincolo di beni individuati per categorie) che

nell'art. 2 (previsione del divieto assoluto di inedificabilità),

della competenza regionale, sotto vari profili:

a) il Ministero, nell'adottare il provvedimento ha richiamato il

potere riconosciutogli dall'art. 82 d.P.R. n. 616/1977, ma tale

normativa concerne esclusivamente le Regioni a statuto ordinario,

laddove per la Sardegna vige l'art. 57 d.P.R. n. 348/1979, al quale il

decreto non fa riferimento.

b) L'art. 57 d.P.R. n. 348/1979 (così come l'art. 82 d.P.R. n.

616/1977 per le Regioni a statuto ordinario) riconosce allo Stato il

potere di integrare gli elenchi delle bellezze naturali approvati dalla

Regione e quello cautelare di inibire lavori o disporne la sospensione

per evitare pregiudizio a beni anche non vincolati, mentre il "decreto

Galasso" non è riconducibile in nessuna delle suddette categorie di

provvedimenti in quanto non integra elenchi regionali né adotta

cautele, ma sottopone autonomamente a vincolo vastissime aree del

territorio.

c) L'atto impugnato non è qualificabile come manifestazione del

potere di indirizzo e coordinamento riconosciuto allo Stato (art. 2

d.P.R. n. 348/1979), sia perché non formula direttive, ma impone in

concreto un vincolo, sia perché non adottato dal Consiglio dei

ministri; né come espressione del potere di sostituzione riconosciuto

al Governo (art. 3 d.P.R. n. 348/1979; art. 33 d.P.R. n. 480/1975),

difettandone il presupposto (persistente inattività degli organi

regionali) e la competenza (del Consiglio dei ministri).

d) Il provvedimento è lesivo dell'art. 57, lett. a), d.P.R. n.

348/1979, in quanto adottato senza aver sentito il Consiglio nazionale

per i beni culturali e ambientali (ma solo il Comitato di settore per i

beni ambientali ed architettonici), né il Comitato regionale per i

beni culturali (istituito ai sensi dell'art. 35 d.P.R. n. 805/1975).

e) L'art. 2 del "decreto Galasso" si rivolge ad organi periferici

che vanno individuati nelle Sezioni delle bellezze naturali delle

Sovrintendenze, trasferite alla Regione Sardegna dall'art. 74 d.P.R. n.

348/1979, ed è quindi invasivo della competenza regionale, in quanto

dispone in ordine all'esercizio di funzioni di uffici non più statali,

bensì regionali.

La Regione formula altresì istanza di sospensione cautelare

dell'esecuzione del provvedimento impugnato.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a mezzo

dell'Avvocatura dello Stato, contesta la fondatezza del ricorso

osservando quanto segue.

Il provvedimento impugnato è stato legittimamente adottato

nell'esercizio del potere di "integrazione" degli elenchi previsto

dall'art. 57 d.P.R. n. 348/1979, che riproduce testualmente l'art. 82

d.P.R. n. 616/1977.

L'imposizione del vincolo non mediante la designazione di

specifiche località, bensì per mezzo della descrizione di tratti

territoriali caratteristici (fasce marittime, lacuali e fluviali;

ghiacciai; boschi e foreste) costituisce espressione di una lettura

evolutiva della l. n. 1497/1939 alla luce dell'art. 9 Cost., al fine di

assicurare la massima copertura all'area di interesse generale che è

fatta oggetto di garanzia costituzionale all'insegna della tutela del

"paesaggio", inteso non solo come valore estetico, ma anche come valore

di testimonianza storica.

Le dedotte violazioni procedimentali, non ammissibili in sede di

conflitto in quanto attinenti al corretto esercizio e non alla

titolarità del potere, sono comunque infondate, in quanto l'art. 82

d.P.R. n. 616/1977 delinea, per l'integrazione degli elenchi - come era

consentito dalla legge delega, avuto riguardo al suo oggetto ed ai

criteri direttivi - un procedimento diverso da quello previsto dalla l.

n. 1497/1939, che richiede esclusivamente il parere del Consiglio

nazionale per i beni culturali e ambientali, al quale può considerarsi

equipollente, in ragione dell'articolazione di detto organo in Comitati

di settore, il parere nella specie formulato dal Comitato per i beni

culturali e ambientali.

Quanto al divieto di inedificabilità di cui all'art. 2 del

provvedimento impugnato, esso costituisce corretta espressione del

potere di definire, in sede di imposizione (integrativa) del vincolo,

le concrete limitazioni da esso derivanti. Per l'attuazione di tale

disposizione, inoltre, ben poteva il Ministero affidare, come ha fatto,

attività di carattere istruttorio e propositorio ai suoi uffici

periferici (Sovrintendenze).

La Regione Sardegna ha depositato memoria, nella quale svolge

considerazioni sostanzialmente analoghe a quelle formulate dalla Prov.

di Bolzano e precedentemente riassunte.

3. - Con ricorso notificato il 24 novembre 1984 e depositato il 3

dicembre 1984 (Reg. confl. n. 53/84) la Regione Lombardia ha sollevato

conflitto di attribuzione avverso il decreto del Ministero per i beni

culturali e ambientali 21 settembre 1984, pubblicato sulla G.U. n. 265

del 26 settembre 1984.

La ricorrente, dopo aver richiamato la disciplina dettata dalla l.

n. 1497/1939, il trasferimento alle Regioni della competenza in tema di

piani territoriali paesistici (art. 1, comma quarto, d.P.R. 15 gennaio

1972, n. 8) e la delega alle medesime delle competenze in tema di

bellezze naturali (art. 82 d.P.R. n. 616/1977), dichiara di

condividere - avendolo già concretamente attuato nell'esplicazione

delle funzioni - l'intento, perseguito dal provvedimento impugnato, di

assicurare una effettiva tutela dell'ambliente naturale, e,

conseguentemente, non impugna l'art. 1 del decreto, che sottopone a

vincolo una serie di luoghi definiti con riferimento ad intere

categorie, ma sottopone a gravame esclusivamente l'art. 2, in base al

quale gli organi periferici del Ministero debbono individuare,

nell'ambito delle zone vincolate ai sensi dell'art. 1, di quelle

comprese negli elenchi delle bellezze naturali, e di altre zone, le

aree nelle quali sono vietate, sino al 31 dicembre 1985, modificazioni

dell'assetto del territorio nonché opere edilizie e lavori.

Quest'ultima disposizione, infatti, è invasiva della competenza

regionale sotto vari profili.

Essa concretizza violazione degli artt. 117 e 118 Cost., dell'art.

1 d.P.R. n. 8/1972; degli artt. 80 e 82 d.P.R. n. 616/1977; della l.

n. 1497/1939, in quanto: a) la misura di salvaguardia del temporaneo

divieto di qualsiasi opera, lavoro o modificazione del territorio non

è prevista dalla l. n. 1497/1939; b) tale misura non è riconducibile

all'esercizio del potere cautelare di cui all'art. 82, ultimo comma,

d.P.R. n. 616/1977, che presuppone l'esistenza di specifici lavori,

fonte di specifico pregiudizio; c) in realtà trattasi di misura di

salvaguardia finalizzata ad anticipare gli effetti di un provvedimento

di pianificazione paesistica, la cui adozione interferisce con la

competenza trasferita alle Regioni con il d.P.R. n. 8/1972.

Dalla ricordata non riconducibilità dell'attività di cui all'art.

2 del decreto impugnato nell'ambito dei poteri conservati al Ministero

dall'art. 82, ultimo comma, d.P.R. n. 616/1977, deriva, inoltre, che

essa si risolve nell'esercizio di provvedimenti di tutela riservati

dall'art. 82, comma secondo, lett. e), d.P.R. n. 616/1977, alle

Regioni.

Infine, l'individuazione di aree sottoposte a vincolo di

inedificabilità assoluta è lesiva dell'art. 11 l. n. 281/1970; dei

d.P.R. n. 8 e n. 11/1972; degli artt. 66, 68, 69, 83, 90, 97 del d.P.R.

n. 616/1977, in quanto incide sui poteri spettanti alle Regioni sui

beni del demanio e del patrimonio regionale e comunque su spazi di

territorio assoggettati a poteri normativi e amministrativi delle

Regioni.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a mezzo

dell'Avvocatura, contesta la fondatezza del ricorso, osservando che,

senza dubbio, la competenza in tema di piani paesistici spetta alle

Regioni, ma che ciò non esclude che in sede di imposizione del vincolo

da parte del Ministero, ad integrazione degli elenchi delle bellezze

naturali (art. 82 d.P.R. n. 616/1977), sia consentito, in via

conservativa, nelle more dell'adozione dei piani paesistici, definire

le concrete limitazioni derivanti dal vincolo (come prevede, per le

bellezze individue, l'art. 11, comma secondo, R.D. n. 1357/1940), che,

nella specie, si concretizzano nel divieto assoluto di edificabilità,

e cioè in una limitazione espressamente contemplata, come effetto del

vincolo, dall'art. 16 della l. n. 1497/1939.

La Regione Lombardia ha depositato memoria, con la quale, dopo aver

rilevato che, nelle more del giudizio, è intervenuta la l. n.

431/1985, osserva che l'art. 1-ter della suddetta legge, il quale

attribuisce alle Regioni il potere di individuare le aree sottoposte a

vincolo di inedificabilità assoluta, ha determinato l'abrogazione

dell'art. 2 del "decreto Galasso", e la conseguente cessazione, per il

futuro, del potere ministeriale di adottare provvedimenti di

individuazione di aree sottoposte a vincolo di inedificabilità

assoluta, e di procedere alla loro pubblicazione sulla G.U.,

costituente condizione di efficacia giuridica del provvedimento.

Rileva altresì che l'art. 1-quinquies della l. n. 431/1985

sottopone al regime di cui all'art. 1-ter i beni già individuati ai

sensi dell'art. 2 del "decreto Galasso" con decreti pubblicati

anteriormente all'entrata in vigore della legge, svolgendo in tal modo

una funzione di raccordo tra la nuova normativa e quella precedente,

senza alcun effetto di novazione della fonte del potere esercitato, né

di convalida degli atti emanati nell'esercizio di tale potere, il cui

fondamento resta il "decreto Galasso", che funge quindi da presupposto

di fatto della disciplina dell'art. 1-quinquies.

Aderendo a tale interpretazione - ad avviso della Regione Lombardia

- dovrebbe dichiararsi cessata la materia del contendere, non essendo

stato esercitato, in riferimento al territorio regionale, il potere

ministeriale di cui all'art. 2 del "decreto Galasso", con provvedimenti

pubblicati sulla G.U. prima dell'entrata in vigore della l. n.

431/1985, e non essendo lo stesso più esercitabile dopo tale data.

L'interesse della Regione, per converso, permane - soggiunge la

ricorrente - ove si ritenga che il potere ministeriale sia

sopravvissuto alla l. n. 431/1985, o, comunque, che sia consentito al

Ministero pubblicare, successivamente all'entrata in vigore della

legge, provvedimenti adottati in epoca anteriore, come, di fatto, sta

avvenendo.

In tale evenienza, si solleva espressa eccezione di

incostituzionalità dell'art. 1-quinquies della l. n. 431/1985, in

quanto fonte del persistente potere ministeriale, in riferimento agli

stessi parametri già indicati in sede di proposizione del conflitto.

Nel merito, la ricorrente ribadisce quanto già dedotto nel ricorso

sulla illegittimità dell'art. 2 del "decreto Galasso", che non è

riconducibile al potere di imporre (in via integrativa) il vincolo

specificandone i limiti concreti (inedificabilità), in quanto tale

specificazione è prevista (art. 11 r.d. n. 1357/1940) solo per le

"bellezze individue", né al potere cautelare ex art. 82, ultimo comma,

d.P.R. n. 616/1977, del quale sono diversi i presupposti e l'efficacia

temporale, ma va ritenuto invasivo della competenza regionale in tema

di piani paesistici.

4. - Con ricorso notificato il 23 novembre 1984 e depositato il 12

dicembre 1984 (Reg. confl. n. 55/84), la Regione Toscana ha sollevato

conflitto di attribuzione avverso il decreto del Ministero per i beni

culturali e ambientali 21 settembre 1984.

Ad avviso della ricorrente il provvedimento è invasivo della sfera

di competenza trasferita alle Regioni in tema di piani territoriali

paesistici (d.P.R. n. 8/1972) e di quella ad esse delegata in materia

di beni ambientali (art. 82 d.P.R. n. 616/1977) in attuazione degli

artt. 117 e 118 Cost..

Il decreto oscilla fra quattro ipotesi: a) esigenza di

coordinamento delle attività regionali; b) intervento giustificato

dalla mancanza di piani paesistici; c) esercizio del potere integrativo

degli elenchi delle bellezze naturali; d) esercizio del potere

cautelare di inibire o sospendere lavori pregiudizievoli. In realtà,

esso non è riconducibile in nessuna delle categorie di provvedimento

suindicati, ma si pone come determinazione atipica, non prevista da

alcuna legge. Osserva infatti la Regione - dopo aver diffusamente

richiamato la disciplina dettata dalla l. n. 1497/1939 sulla tutela

delle bellezze naturali, dal d.P.R. n. 8/1972 che ha trasferito alle

Regioni la competenza in tema di piani paesistici, e dal d.P.R. n.

616/1977 che ha delegato alle Regioni la competenza in materia di beni

ambientali (salvi i poteri statali espressamente menzionati nell'art.

82); ed aver ricordato la normativa regionale emanata per la gestione

del territorio - che in relazione alle quattro diverse ipotesi

formulate si riscontrano carenze procedimentali o di difetto di

presupposti.

a) Il coordinamento comporta infatti un atto di indirizzo

collegiale del Consiglio dei ministri.

b) L'integrazione-sostituzione di piani paesistici non è prevista

da alcuna norma di legge, essendo la materia trasferita alle regioni

(d.P.R. n. 8/1972), sicché è invasivo della competenza regionale

l'art. 2 del decreto impugnato (concernente il divieto di

edificabilità), che configura dei micropiani paesistici affidati alle

Sovrintendenze dei beni culturali, e cioè ad organi periferici privi

di ogni potere in tema di beni ambientali, a seguito del trasferimento

alle Regioni delle Sezioni delle bellezze naturali delle Sovrintendenze

(art. 111 d.P.R. n. 616/1977).

c) Il potere di integrare gli elenchi, ex art. 82, comma secondo,

lett. a), d.P.R. n. 616/1977, deve esplicarsi in conformità della

legge di settore (l. n. 1497/1939), mentre, nella specie, sono stati

vincolati non già singoli specifici beni (come prevedono gli artt. 3 e

4 l. cit.), bensì una serie di beni individuati per categorie,

prescindendo altresì dal subprocedimento di formazione degli elenchi

da parte delle Commissioni provinciali (artt. 3 e 4 l. cit.), e

sostituendo al parere del Consiglio nazionale per i beni culturali

(previsto dall'art. 82, comma secondo, lett. a, d.P.R. n. 616/1977, nel

quale vi è un rappresentante per ogni Regione) quello del Comitato di

settore, dove tale rappresentanza non è completa.

d) Il potere cautelare ex art. 82, ultimo comma, d.P.R. n.

616/1977, infine, può essere esercitato per salvaguardare,

provvisoriamente, beni non vincolati, in attesa degli elenchi, laddove,

nella specie, si è imposto un divieto assoluto di edificabilità a

tempo predeterminato (sino al 31 dicembre 1985), che la legge ignora,

su beni già vincolati.

In estremo subordine, qualora si voglia individuare nel "decreto

Galasso" un provvedimento diverso, per funzione e procedimento, da

quelli previsti dalla l. n. 1497/1939, la Regione solleva questione di

legittimità costituzionale dell'art. 82 d.P.R. n. 616/1977, in

riferimento all'art. 76 Cost., in quanto esulava dalla delega conferita

con l. n. 382/1975 il potere di innovare le norme di settore.

Con altri ricorsi, tutti notificati il 23 novembre 1984 e

depositati il 12 dicembre 1984, la regione Emilia Romagna (Reg. confl.

n. 56/84), la Regione Umbria (Reg. confl. n. 57/84), e la Regione

Puglia (Reg. confl. n. 58/84) hanno proposto anch'esse, in termini

sostanzialmente coincidenti con il ricorso della Regione Toscana sopra

riassunto, conflitto di attribuzione avverso il "decreto Galasso".

Resiste il Presidente del Consiglio dei ministri con deduzioni

dell'Avvocatura dello Stato che riproducono quelle già richiamate nel

precedente n. 3.

Le Regioni Toscana, Emilia Romagna, Umbria e Puglia hanno

depositato memoria, nella quale rilevano che, a seguito dell'emanazione

della l. n. 431/1985, la materia del contendere è cessata, in

relazione all'art. 1 del provvedimento, essendo venute meno le censure

che contestavano violazione della riserva di legge in tema di

individuazione dei beni da sottoporre a vincolo.

Per quanto concerne il potere ministeriale di individuare

specifiche aree da assoggettare a vincolo di inedificabilità assoluta

(art. 2 del provvedimento), esso sembra cessato a decorrere dalla data

di entrata in vigore della l. n. 431/1985.

Tale conclusione - ad avviso delle ricorrenti - è confermata dal

tenore dell'art. 1-quinquies della legge citata, che include i beni

già individuati ex art. 2 del "decreto Galasso" nel regime di vincolo

di immodificabilità sino all'adozione dei piani paesistici da parte

delle Regioni ex art. 1-ter della legge, nel presupposto che il potere

ministeriale sia venuto meno, poiché, diversamente, non vi sarebbe

stata ragione di mantenere gli assetti, prevedendo l'equiparazione di

regime tra beni perimetrati dal Ministero prima dell'entrata in vigore

della l. n. 431/1985 e beni successivamente perimetrati dalle Regioni.

Ove la Corte aderisca alla suddetta interpretazione, le Regioni

riconoscono di non aver più interesse al ricorso. Per contro,

l'interesse permane qualora si ritenga persistente il potere

ministeriale di cui all'art. 2 del "decreto Galasso".

5. - Con n. 14 ricorsi tutti notificati il 19 luglio 1985 e

depositati il 29 luglio 1985 (nn. 23-36/85 Reg. confl.), la Regione

Molise ha sollevato conflitto di attribuzione avverso n. 14 decreti del

Ministero per i beni culturali e ambientali (tutti pubblicati sulla

G.U., suppl. ord., n. 118 del 21 maggio 1985), contenenti dichiarazione

di notevole interesse pubblico di specifiche località e l'imposizione,

per esse, del divieto, fino al 31 dicembre 1985, di modificazioni del

territorio nonché di opere e lavori, ai sensi dell'art. 2 del d.m. 21

settembre 1984.

La ricorrente rileva che l'art. 1 del d.m. 21 settembre 1984 è

stato annullato dal TAR Lazio con la sentenza 31 maggio 1985, n. 1548,

che non ha invece preso in esame l'art. 2 del decreto.

La Regione Molise svolge, quindi, in riferimento al "decreto

Galasso" nel suo complesso, considerazioni sostanzialmente coincidenti

con quelle già riassunte nel precedente n. 4 in relazione alle stesse

norme parametro.

Con specifico riguardo ai decreti impugnati, osserva infine la

ricorrente che con essi è stata data attuazione all'art. 2 del

"decreto Galasso", procedendo all'individuazione delle aree nelle quali

è operante il divieto assoluto di edificabilità come previsto dalla

suddetta norma.

I provvedimenti in oggetto sono ritenuti invasivi della competenza

regionale, in quanto impongono una limitazione che può validamente

scaturire solo dal piano territoriale paesistico, che è di esclusiva

competenza regionale (d.P.R. n. 8/1972).

Resiste il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a

mezzo dell'Avvocatura dello Stato, osservando preliminarmente che,

rappresentando i decreti impugnati provvedimenti meramente attuativi

dell'art. 2 del "decreto Galasso", non tempestivamente impugnato dalla

Regione Molise, il ricorso è inammissibile.

In subordine e nel merito deduce che legittimamente lo Stato, in

sede di imposizione (in via integrativa) del vincolo, ha precisato

anche gli effetti del vincolo, coincidenti, nella specie, con

l'inedificabilità assoluta, e cioè con una limitazione non

esorbitante dai mezzi di tutela paesistica apprestati dalla l. n.

1497/1939, come risulta dall'art. 16 l. cit.. Considerato in diritto :

1. - Poiché i conflitti di attribuzione sollevati con i ricorsi in

epigrafe presentano identità o connessione di oggetto, i relativi

giudizi possono essere riuniti e definiti con una decisione.

2. - Un primo gruppo di conflitti (ricorsi: Provincia di Bolzano,

n. 51/84; Regione Sardegna, n. 52/84; Regione Lombardia, n. 53/84;

Regione Toscana, n. 55/84; Regione Emilia Romagna, n. 56/84; Regione

Umbria, n. 57/84; Regione Puglia, n. 58/84) concerne il decreto del

Ministero dei beni culturali e ambientali 21 settembre 1984, decreto

col quale:

a) è pronunciata, ad integrazione degli elenchi delle bellezze

naturali e d'insieme di cui alla legge n. 1497 del 1939, dichiarazione

di notevole interesse pubblico (con conseguente assoggettamento a

vincolo paesaggistico) di una serie di località e di beni identificati

in relazione a caratteristiche obbiettive (fasce costiere marittime o

lacustri per una data profondità, corsi d'acqua pubblici e relative

ripe, montagne per la parte eccedente una data altitudine, ghiacciai e

circhi glaciali, parchi e riserve con i relativi territori di

protezione esterna, boschi e foreste, aree assegnate ad università

agrarie e zone gravate da usi civici): art. 1;

b) è prevista l'individuazione da parte dell'amministrazione

statale - nell'ambito: sia delle zone suindicate, sia delle altre

comprese negli elenchi redatti ai sensi della legge n. 1497 del 1939,

sia di altre zone di interesse paesistico - di aree che vengono a

essere sottoposte a vincolo di immodificabilità (divieto di

modificazioni dell'assetto del territorio) e di inedificabilità

(divieto di opere edilizie e lavori): vincoli imposti (fino al 31

dicembre 1985) in vista dell'adozione di adeguati provvedimenti di

pianificazione paesistica, e quindi aventi natura di vincoli di

salvaguardia: art. 2.

Un secondo gruppo di conflitti (14 ricorsi della Regione Molise dal

n. 23/85 al n. 36/85) concernono altrettanti decreti del Ministero per

i beni culturali e ambientali - tutti in data 18 aprile 1985 e

pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale suppl. ordinario n. 118 del 21

maggio 1985 -, con i quali, in riferimento all'art. 2, u.p., del

decreto precedente, vengono dichiarate di notevole interesse pubblico

specifiche località e imposti sulle medesime i vincoli suindicati.

3. - La Provincia di Bolzano impugna l'intero decreto 21 settembre

1984, deducendo l'invasione delle competenze riservate ad essa

Provincia in tema di tutela e conservazione del patrimonio storico,

artistico e popolare, di urbanistica e piani regolatori, di tutela del

paesaggio, di usi civici, di alpicoltura e parchi, di agricoltura e

foreste, dallo statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige

d.P.R. n. 670 del 1972 (art. 8, nn. 3, 5, 6, 7, 16, 21 e art. 16) e

dalle norme di attuazione: competenze peraltro già esercitate in via

legislativa.

La Regione Sardegna impugna anche essa l'intero decreto 21

settembre 1984, deducendo, per quanto concerne l'art. 1, l'invasione

delle competenze ad essa riservate dallo statuto speciale (l. cost. n.

3 del 1948) in tema di protezione della natura, riserve e parchi

naturali e in tema di bellezze naturali (artt. 58 e 57, quest'ultimo

riproduttivo, nel contenuto, dell'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977)

e, per quanto concerne l'art. 2, la violazione delle competenze ad essa

riservate dallo statuto speciale in tema di impiego di uffici

trasferiti (art. 74).

Le Regioni Toscana, Emilia-Romagna, Umbria e Puglia, con

argomentazioni sostanzialmente coincidenti, impugnano anche esse

l'intero decreto 21 settembre 1984, deducendo, in relazione a varie

ipotesi di qualificazione del contenuto, o dei contenuti, del

provvedimento impugnato:

a) l'invasione - mediante la violazione delle norme sulla gerarchia

e competenza delle fonti, dell'art. 97 Cost., delle norme sostanziali e

procedimentali di settore in materia di bellezze naturali (art. 3 ss.

legge n. 1497 del 1939) e di quelle sul riparto di attribuzione (legge

n. 382 del 1975 e d.P.R. n. 616 del 1977) - delle competenze riservate

alle Regioni in tema di governo del territorio e di protezione dei beni

ambientali, e particolarmente dall'art. 82 del detto decreto n. 616 del

1977, salvo a ritenere l'illegittimità costituzionale, per contrasto

con l'art. 76 Cost. e con la legge di delega n. 382 del 1975, del comma

primo (recte: secondo), lett. a), e del comma ultimo dello stesso art.

82, se interpretati come innovativi della normativa di settore e

pertanto come legittimanti il provvedimento impugnato;

b) l'invasione - anche mediante la violazione delle indicate norme

sul riparto di attribuzione, se correttamente interpretate, e di quelle

sul trasferimento degli uffici statali alle Regioni (art. 111 d.P.R. n.

616 del 1977) - delle competenze riservate alle Regioni in tema di

formazione dei piani territoriali paesistici (d.P.R. n. 8 del 1972).

La Regione Lombardia impugna il solo art. 2 del decreto

ministeriale 21 settembre 1984, deducendo l'invasione - anche mediante

la violazione delle norme sostanziali di settore in tema di bellezze

naturali (legge n. 1497 del 1939) e di quelle sui residui poteri dello

Stato in materia (art. 82, ultimo comma, d.P.R. n. 616 del 1977) -

delle competenze riservate alle Regioni in materia di protezione

ambientale (articoli 80 e 82 d.P.R. n. 616 del 1977) e in materia di

redazione dei piani territoriali paesistici (d.P.R. n. 8 del 1972);

nonché l'invasione delle competenze spettanti alle Regioni in tema di

corsi d'acqua e relative ripe, di parchi e riserve regionali, di boschi

e foreste, di zone assegnate alle università agrarie e di zone gravate

da usi civici (artt. 90 e 97 d.P.R. n. 616 del 1977; art. 83 stesso

decreto; artt. 66, 68 e 69 stesso decreto; art. 1, comma terzo, d.P.R.

n. 11 del 1972 e art. 66, commi quinto e sesto, d.P.R. n. 616 del

1977).

La Regione Molise, impugnando con quattordici ricorsi dal contenuto

argomentativo sostanzialmente identico, gli altrettanti decreti

ministeriali 18 aprile 1985, deduce l'invasione della competenza

riservata alle Regioni in tema di formazione di piani territoriali

paesistici con il d.P.R. n. 8 del 1972.

4. - È sopravvenuta la sentenza del TAR del Lazio 31 maggio 1985,

n. 1548, con la quale è stato annullato l'art. 1 del decreto del

Ministero per i beni culturali e ambientali 21 settembre 1984.

È sopravvenuto il decreto-legge n. 312 del 1985, convertito, con

modificazioni, nella legge 8 agosto 1985, n. 431, con la quale, fra

l'altro:

a) è introdotta, sotto forma di novellazione dell'art. 82 del

d.P.R. n. 616 del 1977, cui viene all'uopo aggiunto un quinto comma,

una norma dal contenuto analogo al precetto espresso con l'annullata

disposizione dell'art. 1 del decreto ministeriale 21 settembre 1984, in

quanto costitutiva di vincolo paesaggistico su una serie di località e

di beni individuati in modo analogo a quello seguito nella disposizione

annullata (art. 1 del d.l. n. 312 del 1985, come sostituito dalla l. n.

431 del 1985);

b) è stabilita l'adozione, in riferimento ai beni ed alle aree

elencati nel comma aggiunto all'art. 82 suindicato, di una "specifica"

disciplina d'uso e di valorizzazione ambientale del relativo territorio

da parte delle Regioni, mediante la redazione di piani paesistici o di

piani urbanistici territoriali con "specifica" considerazione dei

valori paesistici ed ambientali, da approvare entro il 31 dicembre 1986

(art. 1-bis, aggiunto dalla l. n. 431 del 1985 all'art. 1 del d.l. n.

312); è prevista l'individuazione da parte delle Regioni, nell'ambito,

sia delle zone indicate nell'art. 1, sia delle altre comprese negli

elenchi redatti ai sensi della legge n. 1497 del 1939, sia di altre

zone di interesse paesistico, di aree che sono sottoposte a vincoli di

salvaguardia identici nel contenuto a quelli previsti dall'art. 2 del

decreto ministeriale 21 settembre 1984, fino all'adozione dei piani di

cui all'art. 1-bis (art. 1-ter, aggiunto dalla l. n. 431 del 1985

all'art. 1 del d.l. n. 312); è disposto che fra le aree sottoposte a

tali vincoli sono (automaticamente) inclusi le aree e i beni

individuati ai sensi del detto art. 2 (ultima parte) del decreto

ministeriale 21 settembre 1984 (art. 1-quinquies, aggiunto dalla l. n.

431 del 1985 all'art. 1 del d.l. n. 312).

5. - Ciò posto, il ricorso della Provincia di Bolzano contro il

decreto ministeriale 21 settembre 1984 va dichiarato inammissibile

anche indipendentemente dalle sopravvenienze prima indicate. Tale

ricorso è proposto per il caso che il decreto debba ritenersi esteso

alla detta Provincia, munita di competenza esclusiva specifica in tema

di tutela del paesaggio, sebbene il decreto stesso sia formulato con

stretto riferimento alla normativa sulla devoluzione di competenze

relativa alle Regioni ordinarie e particolarmente all'art. 82 del

d.P.R. n. 616 del 1977. E l'intervenuto Presidente del Consiglio dei

ministri ha espressamente riconosciuto che il decreto impugnato non

riguarda la Provincia di Bolzano, argomentando dalle stesse ragioni

addotte da quest'ultima. Deve pertanto negarsi l'interesse della

Provincia a coltivare il conflitto.

Gli altri ricorsi - disattesa in ordine a quelli proposti dalla

Regione Molise contro i decreti 18 aprile 1985 l'eccezione di

inammissibilità per mancata tempestiva impugnazione del decreto 21

settembre 1984, dovendosi riconoscere che di questo essi, in quanto

contengono autonome determinazioni, non sono meramente applicativi -

vanno tutti dichiarati inammissibili in relazione alle sopravvenienze

prima indicate, per ragioni attinenti alla eliminazione radicale o alla

inidoneità dell'oggetto della impugnazione, le quali precedono

nell'ordine logico altre eventuali ragioni attinenti alla deducibilità

dei motivi dell'impugnazione.

Per quanto concerne le censure dirette contro l'art. 1 del decreto

ministeriale 21 settembre 1984, l'inammissibilità sopravvenuta

discende dall'annullamento, ovviamente retroattivo, della detta

disposizione pronunciata con la sentenza del TAR del Lazio n. 1548 del

1985. Né l'introduzione con l'art. 1 del d.l. n. 312, come sostituito

dalla legge n. 431 del 1985, di una norma dal contenuto analogo al

precetto della disposizione annullata (in quanto costitutiva di vincolo

paesaggistico su una serie di località e di beni individuali in modo

analogo a quello seguito nella detta disposizione) restituisce

ammissibilità ai conflitti, trattandosi in ogni caso di operazione

normativa, che, per la sua natura legislativa, si sottrae, e sottrae i

suoi effetti, all'esperimento del conflitto di attribuzione.

Per quanto concerne le censure dirette contro l'art. 2 del decreto

ministeriale 21 settembre 1984, e i ricorsi contro i decreti

ministeriali 18 aprile 1985 (pubblicati nella Gazzetta Ufficiale

supplemento n. 118 del 21 maggio 1985) emanati in riferimento al detto

art. 2, l'inammissibilità sopravvenuta discende dalla normativa

introdotta con gli artt. 1-bis, 1-ter e 1-quinquies aggiunti al d.l. n.

312 dalla legge n. 431 del 1985, il cui contenuto è stato sopra

riprodotto.

Con tale normativa, infatti, da un lato (art. 1-ter) è stato

previsto un nuovo procedimento per la costituzione dei vincoli di

salvaguardia di cui all'art. 2 del decreto ministeriale 21 settembre

1984, procedimento rimesso - in relazione alla definizione degli

"adeguati provvedimenti di pianificazione paesistica" ivi contemplati

come "piani paesistici territoriali" o come "piani

urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori

paesistici e ambientali" da redigere ad opera delle Regioni entro il

prorogato termine del 31 dicembre 1986 (art. 1-bis) - alle Regioni.

Dall'altro (art. 1-quinquies) è stato sostituito al meccanismo

produttivo di effetti - vincoli di salvaguardia - azionato dai decreti

ministeriali 18 aprile 1985 un nuovo meccanismo produttivo, che, per la

sua natura di atto legislativo, si sottrae, e sottrae gli effetti così

recuperati, quanto alla loro produzione, all'esperimento del conflitto

di attribuzione.

È appena il caso di avvertire che il recupero concerne gli effetti

già prodottisi, e quindi i vincoli di salvaguardia già operanti alla

data di entrata in vigore della nuova legge - in tal senso deve

intendersi l'espressione "individuali" - e che questa Corte con la

presente decisione non prende posizione sui mezzi di tutela dati contro

i medesimi se non nel senso, già espresso, di negare l'esperibilità,

quanto alla loro istituzione, del conflitto di attribuzione.

6. - È assorbita la pronuncia sull'istanza, avanzata dalla Regione

Sardegna, di sospensione del decreto ministeriale 21 settembre 1984.