Sentenza n. 357/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale della legge 1 agosto

1981, n. 423, recante "Interventi per l'agricoltura" promossi con

ricorsi delle Province Autonome di Trento e Bolzano, notificati il 4

settembre 1981, depositati in cancelleria l'11 successivo ed iscritti

ai nn. 53 e 54 del registro ricorsi 1981.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'8 ottobre 1985 il Giudice relatore

Antonio La Pergola;

uditi l'avvocato Giuseppe Guarino per le Province Autonome di

Trento e Bolzano e l'avvocato dello Stato Antonio Bruno per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 4 settembre 1981, la Provincia

autonoma di Trento ha sollevato questione di legittimità

costituzionale in via principale di varie disposizioni della legge 1

agosto 1981, n. 423, concernente "Interventi per l'agricoltura"

(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 216 del 7 agosto 1981), in

riferimento agli artt. 8 n. 21, 9 n. 3 e 16, primo comma, del d.P.R. 31

agosto 1972, n. 670 e alle relative norme di attuazione.

La ricorrente, premesso che la legge impugnata deve ritenersi

applicabile anche alle Province autonome di Trento e Bolzano, come si

desume dall'art. 17 della stessa, deduce l'illegittimità

costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 12, 14, 16 e 17 della legge,

i quali, disciplinando minuziosamente i vari tipi di intervento,

determinando i limiti, le modalità, i criteri di erogazione delle

provvidenze ed i beneficiari di queste, lederebbero la competenza

legislativa primaria della Provincia in materia di agricoltura,

foreste, patrimonio zootecnico, ecc., nonché la correlativa potestà

amministrativa (artt. 8 n. 21 e 16, primo comma, dello Statuto speciale

di autonomia). Né, aggiunge la ricorrente, le norme di attuazione

dello Statuto in materia di agricoltura, emanate con d.P.R. 22 marzo

1974, n. 279, prevedono (art. 8) alcuna riserva di competenza a favore

dello Stato tale da far ritenere che gli interventi previsti dalla

normativa censurata siano sottratti alla sfera di attribuzioni della

Provincia.

Di conseguenza, la legge statale potrebbe valere nella Provincia

autonoma solo quale espressione di un principio dell'ordinamento, ma

sarebbe illegittima nel caso in cui, come nella specie, pretendesse di

imporre singole disposizioni di carattere specificamente operativo ed

immediatamente precettivo, quali il vincolo di destinazione delle somme

(art. 17), il rispetto di limiti, modalità e criteri di erogazione

delle provvidenze e l'individuazione dei beneficiari delle stesse.

Sarebbe anche lesa, infine, per gli stessi motivi, la competenza

legislativa concorrente della Provincia in materia di commercio, ai

sensi dell'art. 9, n. 3 dello Statuto e relative norme di attuazione

(d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017).

2. - Con ricorso notificato il 4 settembre 1981 anche la Provincia

autonoma di Bolzano ha promosso analogo giudizio di legittimità

costituzionale, estendendo la censura, tuttavia, alla legge n. 423 del

1981 "nel suo complesso e, in particolare, agli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 7,

8, 12, 14, 16 e 17", e richiamando anche l'art. 78 dello Statuto

speciale, che risulterebbe violato in quanto non sarebbero rispettati i

principi ivi contenuti allo scopo di adeguare le finanze delle Province

autonome al raggiungimento delle finalità e all'esercizio delle

funzioni stabilite dallo Statuto stesso. Per il resto, il ricorso

contiene argomentazioni identiche a quelle svolte dalla Provincia di

Trento.

3. - Si è costituito, in entrambi i giudizi, con identici atti di

intervento, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, deducendo l'infondatezza

dei ricorsi.

Sostiene l'Avvocatura che nel quadro dell'unità e della

indivisibilità dello Stato esistono limiti alle potestà legislative

delle Regioni e delle Province autonome per assicurare il rispetto

degli interessi nazionali. Tali limiti, per le Province autonome, sono

sanciti negli artt. 4, 8, 9 e 16 dello Statuto ed operano non solo in

senso negativo, nel senso cioè che la legge provinciale non può

oltrepassarli, ma anche in quello di offrire la base per il legittimo

esercizio della potestà legislativa ed amministrativa dello Stato là

dove l'attività provinciale non può esplicarsi (è richiamata la

sentenza della Corte n. 37 del 1966).

Ciò premesso, ad avviso dell'Avvocatura la legge n. 423 del 1981

è intesa ad assicurare la copertura finanziaria di interventi

straordinari a favore di fondamentali settori agricoli che versano in

particolari difficoltà, ed è stata quindi emanata per la cura di un

interesse nazionale, rispetto al quale la competenza delle Regioni e

delle Province autonome subisce i limiti anzidetti.

In particolare, poi, l'Avvocatura eccepisce la infondatezza della

censura in relazione all'art. 78 dello Statuto, sostenendo che

l'intervento statale, che reca finanziamenti aggiuntivi rispetto a

quelli propri della Provincia, è diverso da quello contemplato in

detta norma e che comunque la legge si limita a stabilire le

destinazioni delle somme erogate, consentendo, pur se entro certi

limiti, alla Provincia eventuali variazioni.

4. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica hanno depositato

identiche memorie aggiuntive le Province ricorrenti, le quali

ribadiscono le argomentazioni svolte nei ricorsi, richiamando la

sentenza della Corte n. 340 del 1983.

5. - Nell'udienza pubblica dell'8 ottobre 1985, il giudice La

Pergola ha svolto la relazione e la difesa delle ricorrenti e

l'avvocato dello Stato per il Presidente del Consiglio dei ministri

hanno ribadito le conclusioni adottate. Considerato in diritto :

1. - La Provincia autonoma di Trento ha impugnato gli artt. 1, 2,

3, 4, 5, 12, 14, 16 e 17 della legge 1 agosto 1981, n. 423 ("Interventi

per l'agricoltura"), per asserito contrasto con le disposizioni dello

Statuto speciale, e norme di attuazione, che ad essa attribuiscono la

competenza legislativa primaria - e la corrispondente competenza

amministrativa nel settore dell'agricoltura (art. 8 n. 21 e art. 16,

primo comma, dello Statuto speciale). La sfera della ricorrente sarebbe

stata invasa con statuizioni di carattere "specificamente operativo ed

immediatamente precettivo", le quali vincolano l'impiego delle somme

stanziate alle singole destinazioni di spesa, pongono limiti massimi e

minimi (quanto al concorso nel pagamento degli interessi e

all'ammontare dei contributi consentiti), individuano modalità,

criteri di erogazione e beneficiari delle provvidenze. Tale disciplina,

lamenta la ricorrente, non è sorretta da alcuna riserva di competenza

statale, non configura principi fondamentali dell'ordinamento, né

alcuna delle previste altre limitazioni per la sfera di autonomia

provinciale. Per le stesse ragioni sarebbe offeso l'art. 9 n. 3 dello

Statuto, che contempla la competenza concorrente della Provincia in

materia di commercio e le conseguenti norme di attuazione.

La Provincia di Bolzano, nel porre anch'essa la questione sopra

prospettata, impugna non solo le norme investite dal ricorso della

Provincia di Trento, ma anche gli artt. 7 e 8, coinvolge nella censura

l'intera legge n. 423, ed include infine fra i parametri invocati

l'art. 78 dello Statuto, al quale l'altra ricorrente non fa

riferimento. Data la sostanziale identità della questione, i giudizi

sollevati con i ricorsi in epigrafe sono riuniti e congiuntamente

decisi.

2. - L'esame della specie esige un rilievo di ordine preliminare.

L'impugnativa proposta dalla Provincia di Bolzano nei confronti di

tutta la legge in considerazione non è giustificata da altri motivi,

diversi da quelli comuni ai due ricorsi. L'indagine rimessa alla Corte

è dunque circoscritta alle disposizioni puntualmente censurate

dall'una e dall'altra Provincia. Resta il fatto che queste censure sono

dalla Provincia di Bolzano formulate anche in relazione all'art. 78

dello Statuto e più precisamente ai principi ivi stabiliti per gli

scopi che contempla il legislatore. La Corte ritiene quindi di doversi

subito occupare della pretesa inosservanza di tale precetto.

2.1 - Le previsioni dell'art. 78 concernono le modalità

procedurali ed i criteri per la determinazione di una quota del gettito

erariale che, limitatamente ai tributi in detta norma indicati, è

riservata alla Provincia. Com'è stato chiarito in una recente

pronunzia (sent. n. 356/85), la guarentigia dell'autonomia speciale è

affidata all'accordo fra il Governo ed il Presidente della Giunta

provinciale, che definisce, annualmente, la quota in discorso; soltanto

in quella sede si tien conto - in base ai parametri della popolazione e

del territorio - delle spese per gli interventi generali disposti dallo

Stato nella restante parte del territorio nazionale e negli stessi

settori di competenza delle Province. Ma con ciò non si stabilisce

che all'ente autonomo spetta una quota, automaticamente individuata

secondo i due suddetti indici, per gli interventi generali dello Stato.

La Provincia può quindi pretendere l'osservanza dei principi stabiliti

nell'art. 78 non di fronte a singole leggi di stanziamento come qui

accade - ma solo in rapporto all'arco di tempo e al relativo flusso

delle spese, cui deve necessariamente riferirsi l'accordo prescritto

per definire l'ammontare del gettito erariale ad essa spettante (cfr.

sent. n. 180 del 1976). La censura, nei termini in cui è formulata,

non trova fondamento nell'invocato disposto statutario. Posto ciò, la

questione deve essere esaminata in relazione alle altre norme di

raffronto.

3. - Le impugnative proposte coinvolgono indistintamente gli

articoli di legge dedotti in controversia, sull'assunto che difetti,

per ciascuna delle singole statuizioni investite, qualsiasi fondamento

costituzionale dell'intervento dello Stato, come si è nel presente

caso atteggiato. L'Avvocatura ritiene che la base della normativa

impugnata stia, invece, nell'interesse nazionale, al cui rispetto gli

stessi disposti statutari invocati dalle ricorrenti subordinano

l'esercizio dei poteri di autonomia. Senonché, la tesi difensiva dello

Stato non vale, o almeno non basta, a mandar indenne da censura la

disciplina in esame. La competenza primaria riconosciuta alla Provincia

in materia di agricoltura è presidiata dalla guarentigia dello Statuto

speciale. Dove ciò accade, come la Corte ha in altro giudizio

precisato (sent. n. 340/83), il denunziato grado di specificità delle

norme poste nella legge n. 423 non trova idonea copertura

nell'interesse nazionale.

L'apprezzamento di questo interesse, e delle sottostanti esigenze

unitarie, è certo rimesso agli organi centrali; esso viene in rilievo

nella funzione di indirizzo e coordinamento, che lo Stato può

esercitare, anche in via legislativa, ma senza scendere, nei confronti

delle Regioni a Statuto speciale e delle Province autonome, alla

normazione di dettaglio, com'è detto nella pronunzia sopra ricordata.

L'interesse nazionale giustifica la produzione della normativa statale

oltre la sfera consentita all'indirizzo e coordinamento solo in quanto

operi il concorrente supporto di un qualche altro limite, sancito,

nelle fonti di rango costituzionale, con riguardo alla competenza

primaria della Provincia.

4. - Nelle ipotesi disciplinate dagli artt. 5 e 7 (impugnati il

primo dalle due Province, il secondo soltanto dalla Provincia di

Bolzano: v. sopra n. 1) il requisito di un ulteriore titolo

giustificativo dell'intervento statale, al quale la Corte ha testé

fatto riferimento, è soddisfatto. Le anzidette disposizioni destinano

le spese erogate alla concessione di indennità e ad altri adempimenti

ai sensi della normativa comunitaria e perciò perseguono finalità

imposte dall'osservanza dell'art. 11 Cost. (cfr. sent. n. 356/85).

L'art. 5 regola altresì, al terzo, quarto e quinto comma, le

modalità di erogazione dell'indennità prevista nello stanziamento ed

il relativo importo, modificando, a quest'effetto, talune previsioni

della legge 10 maggio 1976, n. 352, che recepisce le direttive della

CEE afferenti al settore dell'intervento.

Tale legge, passata a suo tempo al vaglio della Corte, provvede a

ripartire fra Stato e Regioni le competenze che servono, nel suo ambito

di applicazione, ad attuare le direttive comunitarie; il criterio al

riguardo adottato - come questo Collegio ha affermato (sent. n. 81/79)

- non offende i principi dell'autonomia e del decentramento; né il

legislatore si è da esso discostato nel produrre le disposizioni ora

soggette a sindacato. Quanto alle rimanenti norme censurate sovvengono,

invece, le considerazioni seguenti.

5. - Le disposizioni legislative che residuano all'esame del

Collegio hanno vario contenuto. Talune di esse regolano la concessione,

da parte delle Regioni e Province, di un contributo nel pagamento degli

interessi sui prestiti agrari di esercizio contratti con gli istituti

ed enti esercenti il credito agrario (art. 1) o sui prestiti per la

conduzione delle aziende agricole, singole od associate, o per il

trattamento di prodotti agricoli da parte di cooperative e loro

consorzi (art. 4); altre si occupano della concessione a cooperative, e

loro consorzi, di mutui integrativi a tasso agevolato (art. 12) e di

concorsi negli interessi sui mutui (ventennali) stipulati da cantine e

stalle sociali e da più tipi di cooperative per i fini rispettivamente

indicati nella stessa legge (artt. 4, 16); altre, ancora, stanziano

spese per certi fondi di sviluppo, qual è quello della meccanizzazione

per l'agricoltura (art. 8). Vi è, infine, l'art. 17, il quale così

testualmente dispone: "Le Regioni a Statuto ordinario e speciale e le

Province autonome di Trento e di Bolzano, sentite le organizzazioni

professionali, sindacali e cooperative maggiormente rappresentative a

livello regionale, nonché le associazioni e le unioni dei produttori

di cui alla legge 20 ottobre 1978, n. 674 e legge 27 luglio 1967, n.

622, possono apportare all'occorrenza, secondo propri programmi

d'intervento, eventuali variazioni alla devoluzione delle somme loro

assegnate, nell'ambito delle destinazioni di cui alla presente legge".

Tale ultimo precetto incide sull'autonomia della Provincia in

relazione a quanto è disposto in tutte le altre norme, di cui si

controverte. Sebbene gli oggetti delle impugnate previsioni

differiscano, si tratta infatti, in ogni caso, di norme di spesa,

dirette a finanziare contributi ed altre previdenze, da erogarsi in

conformità della disciplina appositamente dettata, la quale, una volta

ripartite le somme stanziate, vincola dunque le Regioni e le Province

autonome - in forza, appunto, dell'art. 17 - nella relativa

utilizzazione e destinazione. Se si guarda al contesto in cui essi sono

disposti con la legge n. 423, i lamentati interventi dello Stato

possono ricondursi, piuttosto che all'esercizio dell'indirizzo e

coordinamento delle attività regionali, al coordinamento nel settore

finanziario e della spesa pubblica, che ha lo specifico addentellato,

nel sistema costituzionale, delle statuizioni contenute nell'art. 119

Cost.

Il punto va precisato. Gli stanziamenti di cui la Corte è chiamata

ad occuparsi sono distintamente contemplati, ma nel quadro di una legge

che non eroga contributi speciali a singole Regioni per provvedere a

scopi determinati, com'è previsto dal terzo comma dell'art. 119 Cost..

Gli "interventi in agricoltura", quali il legislatore li ha qui

configurati, scaturiscono da un atto che interessa la cerchia intera

delle Regioni, insieme con le due Province ricorrenti: e dei poteri di

tutti questi enti autonomi gli obiettivi perseguiti con il

finanziamento statale promuovono un esercizio, il quale si spiega,

conviene aggiungere, di là dell'ambito in cui alle funzioni normali di

questi enti sopperisce la garanzia di tributi propri e di quote di

tributi erariali, consacrata nel secondo comma dell'art. 119 Cost..

Il corretto inquadramento del caso di specie - nel senso, appena

visto, che non si tratta di contributi speciali ed interamente rimessi

alla legge statale, ma non si versa nemmeno nell'ipotesi in cui la

Provincia utilizza il gettito erariale ad essa garantito secondo

Costituzione o Statuto - conduce, poi, a questa riflessione: la

funzione di indirizzo e coordinamento radicata nell'art. 119 Cost.

dischiude all'organo legislativo dello Stato le connesse attribuzioni

normative - e così, per quanto interessa il presente giudizio,

consente ad esso di disporre il regime che afferisce all'impiego delle

somme erogate - solo in quanto non risultino lese le forme e condizioni

particolari di autonomia, delle quali le ricorrenti fruiscono,

precisamente, sul versante della spesa. Ma ad avviso della Corte i

vincoli che circondano l'erogazione degli stanziamenti in questione

vulnerano il nucleo della competenza provinciale proprio per via

dell'art. 17, là dove è prescritta l'osservanza delle destinazioni di

spesa, che risultano, in ciascun articolo censurato, dalle previsioni

del legislatore. Il margine di scelta e di apprezzamento lasciato alla

Provincia, non diversamente dalle Regioni a Statuto ordinario, si

riduce, infatti, alla facoltà di variare la devoluzione delle somme

loro assegnate, sempre nell'ambito, tuttavia, al quale la spesa è

destinata. Il risultato è incompatibile con le esigenze ed il rango

dell'autonomia speciale. Per giustificare la disposizione in parola

occorreva un diverso criterio, che consentisse alla Provincia di

utilizzare gli stanziamenti ad essa spettanti, non nei limiti della

singola destinazione, ma secondo le finalità in complesso perseguite

con il generale intervento, che nel presente caso la legge statale

configura. Nessun'altra previsione è stata, del resto, adottata a

salvaguardia della posizione differenziata della ricorrente. Così, in

particolare, l'art. 17 prescinde dal contemplare alcun consenso della

Provincia alla determinazione delle finalità di spesa, fuori che

quello eventualmente reso in seno agli organi collegiali sentiti prima

del riparto (cfr. art. 1, ultimo comma; art. 3, ultimo comma; art. 4,

ultimo comma; art. 14, terzo comma; art. 16, terzo comma). Di questa

disposizione va quindi dichiarata l'illegittimità costituzionale.

La conclusione raggiunta non vale per le ipotesi disciplinate negli

artt. 5 e 7. La destinazione delle spese in essi previste, come si è

avvertito, discende inderogabilmente dall'adempimento del precetto

dell'art. 11 Cost. e dalla connessa osservanza del Trattato istitutivo

della CEE.