Sentenza n. 355/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 39, commi 4 e

5, della legge della Regione Lazio 5 maggio 1993, n. 27 (Norme per la

coltivazione delle cave e torbiere della Regione Lazio), promosso con

ordinanza emessa il 28 giugno 1995 dal pretore di Roma nel

procedimento penale a carico di Piero Mantoni ed altro, iscritta al

n. 602 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell'anno

1995;

Udito nella camera di consiglio del 29 maggio 1996 il giudice

relatore Carlo Mezzanotte.

Ritenuto in fatto Nel corso del procedimento penale nei confronti di due persone

imputate, tra l'altro, della contravvenzione di cui agli artt. 110

del codice penale e 1-sexies del d.-l. 25 giugno 1985, n. 312

(Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare

interesse ambientale), aggiunto dalla legge di conversione 8 agosto

1985, n. 431, per avere intrapreso e condotto un'attività di cava in

un territorio sottoposto a vincolo paesaggistico, ai sensi della

legge n. 431 del 1985, in quanto zona dichiarata di notevole

interesse pubblico e ricompresa nel comprensorio della Valle del

Tevere, il pretore di Roma ha sollevato, in riferimento agli artt. 25

e 117 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 39, commi 4 e 5, della legge della Regione Lazio 5 maggio

1993, n. 27 (Norme per la coltivazione delle cave e torbiere della

Regione Lazio).

Tale legge, nel dettare una nuova disciplina dell'attività di

coltivazione delle cave, prevede un regime transitorio per le

attività di cava in corso al momento della entrata in vigore della

legge stessa, e stabilisce, all'art. 39, comma 4, che in presenza di

vincoli ambientali imposti successivamente al legittimo inizio della

attività estrattiva, i lavori di coltivazione possano proseguire,

restando, però, a carico dell'esercente l'onere di presentare entro

novanta giorni, all'autorità competente in materia di tutela

ambientale, un progetto corredato dallo studio di impatto ambientale.

Per l'ipotesi di mancato rilascio del nulla-osta dell'autorità

competente entro centottanta giorni dalla richiesta, il quinto comma

dello stesso articolo prevede che i lavori di coltivazione delle cave

debbano cessare e che l'interessato sia tenuto alla sistemazione

dell'area.

Il giudice a quo, quanto alla rilevanza della questione, afferma di

dover dare applicazione alle disposizioni ora indicate, sia perché

l'attività di cavazione dovrebbe ritenersi, nella specie,

legittimamente iniziata prima della imposizione del vincolo

paesaggistico, avvenuta attraverso l'inserimento dell'area

interessata nel comprensorio della Valle del Tevere, sia perché

sarebbe stata tempestivamente proposta l'istanza di cui al comma 4

del citato art. 39, sulla quale la Regione si è poi riservata di

provvedere, in attesa del parere della commissione regionale

consultiva, ritenendo comunque sospeso il termine di centottanta

giorni previsto dall'art. 39, comma 5. Dall'applicazione di tali

disposizioni, ad avviso del giudice remittente, discenderebbe la

liceità della prosecuzione dell'attività e risulterebbe preclusa

qualsiasi valutazione di compromissione ambientale, in contrasto con

l'interpretazione delle sezioni unite della Corte di cassazione,

secondo la quale, viceversa, spetterebbe al giudice accertare, ai

fini della sussistenza del reato di cui all'art. 1-sexies, se sia o

meno già avvenuta una compromissione dell'ambiente e si sia già

verificato un danno ambientale.

Né la rilevanza della questione potrebbe ritenersi esclusa sulla

base del rilievo che sulla istanza presentata dall'imputato non sia

ancora intervenuto un provvedimento della Regione; un provvedimento

di diniego renderebbe illecita la prosecuzione dei lavori de futuro,

ma non anche dei lavori pregressi, dei quali si controverte, che

risulterebbero dalla norma stessa retroattivamente autorizzati e

quindi resi leciti.

Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo osserva

che le disposizioni impugnate, proprio perché renderebbero lecite

condotte sanzionate penalmente dalla legislazione statale, si

porrebbero in contrasto con la previsione generale di cui agli artt.

117 e 25, secondo comma, della Costituzione, per i quali solo lo

Stato può legiferare in materia penale. Considerato in diritto

1. - Il pretore di Roma dubita della legittimità costituzionale,

in riferimento agli artt. 25 e 117 della Costituzione, dell'art. 39

della legge della Regione Lazio 5 maggio 1993, n. 27 (Norme per la

coltivazione delle cave e delle torbiere della Regione Lazio), il

quale prevede che, in presenza di vincoli ambientali imposti

successivamente al legittimo inizio dell'attività estrattiva, i

lavori di coltivazione proseguano, restando a carico dell'interessato

l'onere di presentare all'autorità competente alla gestione del

vincolo, entro il termine di novanta giorni dall'entrata in vigore

della legge, un progetto corredato dallo studio di impatto ambientale

(comma 4), e che, solo in caso di mancato rilascio del nulla-osta

entro centottanta giorni dalla richiesta, i lavori cessino e

l'interessato provveda alla sistemazione dell'area (comma 5).

Ad avviso del giudice a quo, le disposizioni censurate, in quanto

riferibili a vincoli paesaggistici imposti prima della loro entrata

in vigore, sarebbero lesive degli artt. 25 e 117 della Costituzione,

poiché renderebbero lecita per il passato un'attività sanzionata

penalmente dalla legge dello Stato (art. 1-sexies del d.-l. 25 giugno

1985, n. 312, aggiunto dalla legge di conversione 8 agosto 1985, n.

431).

2. - La questione è infondata, perché muove da premesse

interpretative che non possono essere a pieno condivise.

L'ordinanza di rimessione si basa, in punto di diritto, sulla

sentenza delle sezioni unite della Corte di cassazione 7 marzo 1992,

Midolini, il cui contenuto viene inteso nel senso che, in relazione

ad attività di coltivazione di cava legittimamente iniziata prima

della entrata in vigore della legge n. 431 del 1985, o comunque prima

della imposizione di un vincolo paesaggistico, e proseguita

successivamente, il giudice dovrebbe accertare, ai fini della

sussistenza del reato di cui all'art. 1-sexies del d.-l. 25 giugno

1985, n. 312, aggiunto dalla legge n. 431 del 1985, se vi sia stata

o meno compromissione ambientale. Da una simile premessa l'ordinanza

trae la conseguenza che la legge regionale, consentendo la

prosecuzione dell'attività estrattiva fino al completamento del

complesso procedimento in essa previsto, violerebbe la riserva

statale in materia penale, poiché precluderebbe al giudice la

valutazione che la legge gli affida.

Come si è detto, però, tali interpretazioni della sentenza delle

sezioni unite e della legge regionale, date dal giudice a quo, non

appaiono esatte.

La Corte di cassazione, nella sentenza del 7 marzo 1992,

nell'affrontare il problema derivante dalla assenza di una disciplina

transitoria per l'ipotesi di vincoli paesaggistici sopravvenuti al

legittimo inizio di attività di cavazione, lo ha risolto sulla base

della netta distinzione tra lavori autorizzati ma non ancora iniziati

e lavori autorizzati e già iniziati. In relazione ai primi,

l'imposizione del vincolo preclude la possibilità di dare inizio

all'attività prima di una specifica autorizzazione proveniente

dall'autorità preposta alla tutela del paesaggio; in relazione ai

secondi, il sopravvenire del vincolo non determina, ipso iure, né la

caducazione del provvedimento autorizzatorio già assentito, né

l'illiceità della prosecuzione dell'attività di cavazione. In tali

casi, infatti, la valutazione se la prosecuzione dei lavori

legittimamente iniziati possa determinare l'aggravarsi di un danno

ambientale non può che essere rimessa alla pubblica amministrazione,

che è dotata dei poteri di sospensione dei lavori e di revoca delle

autorizzazioni.

Secondo la sentenza richiamata dal giudice a quo, discernere se

l'attività già compiuta al sopravvenire del vincolo abbia

determinato un pregiudizio irreversibile del bene protetto, ovvero se

questo possa subire danni ulteriori, non è compito che si addica al

giudice, in considerazione della molteplicità degli interessi

coinvolti e della esigenza di certezza, particolarmente stringente in

materia penale. Ed in effetti, il compito del giudice penale deve

essere limitato all'accertamento, ancorato ad un parametro preciso ed

oggettivo, se, nel momento in cui il vincolo paesaggistico è entrato

in vigore, vi sia già stata una reale e rilevante modificazione

dell'ambiente. L'ulteriore valutazione della incidenza della

prosecuzione dei lavori di cavazione sul paesaggio e la scelta degli

strumenti più appropriati di salvaguardia oltrepassa la competenza

del giudice penale ed investe appieno i poteri e i doveri di

ponderazione propri dell'amministrazione preposta alla tutela del

vincolo ambientale.

L'anzidetto criterio di ripartizione delle competenze tra giudice

penale e pubblica amministrazione, appare a questa Corte ragionevole,

pur nella consapevolezza dell'esistenza di indirizzi

giurisprudenziali differen-ziati. Si versa, infatti, in una materia

in cui la già avvenuta alterazione dell'ambiente nel legittimo

esercizio di un'attività produttiva, richiede, proprio al fine di

una migliore tutela dell'ambiente stesso, strumenti di intervento

flessibili ed adeguati (quali ad esempio la temporanea sospensione

dei lavori, ovvero l'adozione di prescrizioni puntuali tese ad

alleviare l'impatto delle opere, ovvero ancora la revoca immediata

nei casi in cui appaia più manifesto l'aggravarsi del danno

all'ambiente), dei quali il giudice penale non dispone.

Peraltro, affinché tale riparto di compiti e funzioni risulti

equilibrato e conforme all'assetto dell'insieme dei valori

costituzionali coinvolti (certezza delle fattispecie incriminatrici,

contenimento della discrezionalità del giudice penale in presenza di

valutazioni complesse, ma anche tutela efficace del paesaggio e

dell'ambiente a fronte di un legittimo esercizio di attività

economiche), la pubblica amministrazione è costituzionalmente

vincolata, al di là della disciplina posta dalle leggi che regolano

in via generale i procedimenti di controllo, ad impiegare con

prontezza e sollecitudine tutti gli strumenti repressivi e di

salvaguardia dei quali dispone, quando se ne ravvisi la necessità

(v., ad esempio, art. 8 della legge n. 1497 del 1939).

3. - La legge regionale, di cui si controverte, innova occorre

sottolinearlo una precedente legge della stessa Regione, che già

prevedeva, ai fini dell'autorizzazione dell'attività di cavazione,

uno scrutinio, da parte dell'amministrazione, circa l'impatto

ambientale e paesaggistico di tale attività (legge reg. 16 gennaio

1980, n. 1, Norme per la coltivazione di cave e torbiere nella

Regione Lazio).

L'impugnato art. 39 della legge regionale n. 27 del 1993, nel

regolamentare, nell'ambito di una disciplina complessiva della

coltivazione delle cave, un procedimento finalizzato all'adozione di

un eventuale provvedimento di revoca, per il caso che un vincolo

ambientale sia stato imposto successivamente al legittimo inizio

dell'attività (provvedimento che può intervenire anche nelle forme

del silenzio-diniego, trascorsi centottanta giorni dalla

presentazione della domanda da parte dell'interessato), altro non fa

se non organizzare il doveroso esercizio delle competenze della

Regione nella materia interessata dal vincolo. Non si tratta, quindi,

di una legge regionale di sanatoria indiscriminata, volta a rendere

retroattivamente lecite condotte penalmente sanzionate, in quanto

presupposto delle fattispecie da essa regolate è il legittimo inizio

dell'attività di cavazione, da intendersi, però, lo si è detto,

come già intervenuta e rilevante modificazione dell'ambiente, che

segna il discrimine tra valutazione rimessa alla pubblica

amministrazione competente e illecito penale.

In considerazione dei fondamentali valori coinvolti nella materia

disciplinata dalle disposizioni censurate, si deve sottolineare, da

una parte, che la legge regionale non fa venir meno i concorrenti

poteri di salvaguardia e di tutela del paesaggio che spettano

comunque alla Regione, e, dall'altra, che, essendo il procedimento

ordinato secondo scansioni temporali rigorose, lo spirare del termine

stabilito per il suo compimento comporta il formarsi di un

provvedimento di diniego e, nell'ipotesi del protrarsi dell'attività

di cavazione, la sicura configurabilità del reato previsto dall'art.

1-sexies del decreto-legge n. 312 del 1985, aggiunto dalla legge di

conversione n. 431 del 1985.