Sentenza n. 354/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 19, comma 2,

del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, recante: "Riordino

della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della

legge 23 ottobre 1992, n. 421, come sostituito dall'art. 20 del

decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517, promosso con ricorso

della Provincia autonoma di Bolzano notificato il 14 gennaio 1994,

depositato in cancelleria il 24 successivo ed iscritto al n. 3 del

registro ricorsi 1994;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 24 maggio 1994 il Giudice relatore

Francesco Guizzi;

Uditi l'avvocato Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano e

l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio

dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato, in via

principale, questione di legittimità costituzionale dell'art. 19,

comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, come

sostituito dall'art. 20 del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n.

517: disposizione, questa, che qualifica come "norme fondamentali di

riforma economico-sociale della Repubblica" alcuni articoli del

decreto legislativo n. 502, anch'essi modificati dal decreto n. 517,

e precisamente l'art. 1, commi 1 e 4; l'art. 6, commi 1 e 2; gli

artt. 10, 11, 12 e 13; l'art. 14, comma 1, e gli artt. 15, 16, 17 e

18.

Ricorda la Provincia ricorrente che l'art. 1, comma 1, della legge

23 ottobre 1992, n. 421, ha delegato il Governo a emanare uno o più

decreti legislativi per il riordino della disciplina in materia

sanitaria. Fra i principi e criteri direttivi stabiliti dal comma 1,

vi è anche quello, dettato dalla lettera z), che fa salve le

competenze e le attribuzioni delle Regioni a Statuto speciale e delle

Province autonome di Trento e Bolzano. Il Governo, attuando la delega

con il decreto legislativo n. 502 del 1992, ha previsto, all'art. 19,

che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e

Bolzano "provvedono ai sensi degli statuti di autonomia e delle relative norme di attuazione".

In base a quanto disposto dall'art. 1 della legge n. 421 del 1992,

il Governo ha poi emanato il decreto legislativo 7 dicembre 1993, n.

517 che, nell'introdurre modifiche al citato decreto legislativo n.

502, ne ha sostituito in particolare l'art. 19. Il nuovo testo di

detto articolo indica, al comma 2, gli articoli del decreto

legislativo n. 502, prima menzionati, quali norme fondamentali di

riforma economico-sociale. Ma tale previsione sarebbe

incostituzionale per violazione delle competenze provinciali di cui

agli artt. 3, terzo comma; 4, primo comma; 8, primo comma, n. 29; 9,

primo comma, n. 10; 16, primo comma, dello Statuto speciale Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e delle norme di

attuazione.

2. - La Provincia è titolare di competenze di tipo esclusivo in

materia di addestramento e formazione professionale, e di tipo

concorrente in materia di igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza

sanitaria e ospedaliera. Coerentemente, il decreto legislativo 10

marzo 1992, n. 267, all'art. 3, autorizza l'istituzione di corsi di

studio di formazione professionale, i cui attestati abilitano

all'esercizio di attività professionali in corrispondenza alle norme

comunitarie; e questa Corte, con la sentenza n. 316 del 1993, ha

riconosciuto la competenza della Provincia autonoma di Bolzano anche

in materia di formazione specifica in medicina generale. Senonché,

la qualificazione delle disposizioni di una legge come norme

fondamentali di riforma economico sociale, osserva la ricorrente, non

può discendere solo dalla definizione data dal legislatore, ma deve

trovare corrispondenza nella natura obiettiva delle disposizioni, (si

citano, in proposito, le sentt. nn. 219 del 1984, 1033 del 1988, 349

del 1991, e, da ultimo, la n. 355 del 1993, che concerne

specificamente la normativa introdotta dal decreto legislativo n. 502

del 1992). L'originaria formulazione dell'art. 19, conformemente al

principio contenuto nella legge delega, faceva perciò salve le

competenze della Provincia, mentre il nuovo testo del comma 2 di

detto articolo vincolerebbe la competenza provinciale, anche di tipo

esclusivo, non soltanto ai principi desumibili dalla legge n. 421 del

1992 (e dal decreto n. 502 del 1992, come novellato), ma a tutte le

disposizioni, di principio e non, di cui agli articoli e commi

indicati.

La Provincia ritiene che le disposizioni elencate nell'art. 19,

comma 2, difettino dei caratteri peculiari delle norme fondamentali,

secondo la giurisprudenza costituzionale, e richiama in tal senso

l'art. 16 del decreto legislativo n. 502 che, disciplinando la

formazione medica, incide sulla formazione specifica in medicina

generale, la quale rientra - come chiarito dalla citata sent. n. 316

del 1993 - nella competenza esclusiva della Provincia in materia di

addestramento e formazione professionale.

3. - Vi sarebbe, poi, violazione altresì dei criteri direttivi

della delega legislativa e, quindi, dell'art. 76 della Costituzione,

innanzitutto con riguardo al principio di cui all'art. 1, comma 1,

lett. z), della legge n. 421 del 1992. E vi sarebbe violazione,

altresì, dell'art. 1, comma 1, che prescrive il preventivo vaglio

della Conferenza Stato-Regioni sul testo dei decreti legislativi. Lo

schema di decreto inviato dal Governo alla Conferenza prevedeva

infatti una riformulazione dell'art. 19 diversa da quella

successivamente adottata in sede di emanazione del decreto

legislativo n. 517: la qualificazione di "norma fondamentale di

riforma" era limitata ai principi desumibili dagli articoli e commi

indicati, con formula ben più rispettosa dell'autonomia regionale e

provinciale; sul testo invece adottato, il Governo non ha richiesto

un nuovo parere della Conferenza.

La Provincia afferma, inoltre, che il testo trasmesso alle

commissioni parlamentari ( ex art. 1, comma 4, della legge n. 421 del

1992) era formulato diversamente da quello emanato, con ulteriore

violazione dei principi e criteri direttivi della delega.

4. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, concludendo nel senso dell'inammissibilità e, comunque,

dell'infondatezza della questione.

Ricorda l'Avvocatura che, per la materia dell'igiene e sanità, le

Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano

hanno solo competenza concorrente. In ogni caso, parte degli articoli

richiamati dall'art. 19, comma 2, riguardano materie che non sono di

competenza regionale, come è evidente per l'art. 1, commi 1 e 4, e

per gli artt. 11, 12 e 17.

Lungi dall'essere invasivo delle competenze provinciali, il comma

2 dell'art. 19 si configura come una disposizione tecnicamente poco

felice, forse inutile, ma che non ha certo la forza di modificare gli

statuti speciali, promuovendo a primaria una competenza concorrente

o, addirittura, trasferendo ex novo competenze statali alle autonomie

speciali. Probabilmente, l'attuazione del principio direttivo posto

dall'art. 1, lett. z), della legge delega n. 421 è assolta dagli

articoli che nel decreto legislativo precedono l'art. 19, senza che

vi fosse necessità di una clausola ad hoc. D'altra parte, la

Provincia lamenta, ad opera dell'art. 16 del decreto, un'invasione

meramente ipotetica delle sue competenze non per la sanità (art. 9,

n. 10, Statuto), ma per l'addestramento e la formazione professionale

(art. 11, n. 29). Invasione che si ritiene non sussistere.

5. - Nell'imminenza dell'udienza, l'Avvocatura generale ha

presentato memoria, soffermandosi sul vizio procedurale denunziato

dalla ricorrente con riguardo al testo trasmesso, per il parere, alla

Conferenza Stato-Regioni. La disposizione impugnata era

sostanzialmente già presente nel testo trasmesso alla Conferenza; e,

inoltre, il parere di quest'ultima è previsto soltanto dal comma 1

dell'art. 1 della legge delega n. 421, e non dal comma 4, che

concerne le disposizioni correttive. Il confronto in seno alla

Conferenza su dette disposizioni ha carattere politico, alla luce del

principio di leale collaborazione, e si colloca "a fianco" dell'iter

formativo dell'atto, non all'interno di esso. L'Avvocatura rileva,

altresì, che le regole dettate dalla prima parte dell'art. 1, comma

1, della legge delega non fanno parte dei principi e criteri

direttivi elencati nel seguito dello stesso articolo: nessuna

rilevanza hanno, dunque, le modeste diversificazioni tra il testo

inviato il 6 ottobre 1993 e quello poi emanato.

Quanto al profilo della formazione medica di cui all'art. 16 del

decreto n. 502 del 1992, novellato dal decreto n. 517 del 1993,

l'Avvocatura ritiene che si tratti di una norma generale, che

definisce i doveri e compiti degli specializzandi, e non

l'organizzazione dei corsi e delle attività didattiche. Del resto,

il predetto art. 16 si collega all'art. 6, che riguarda i rapporti

fra il servizio sanitario nazionale e l'università. Il precedente

giurisprudenziale deve perciò essere individuato nella sent. n. 191

del 1991, e non nella sent. n. 316 del 1993.

5. - Anche La Provincia di Bolzano ha depositato memoria,

insistendo sui rilievi già mossi. Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato, con ricorso in

via principale, questione di legittimità costituzionale dell'art.

19, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, come

sostituito dall'art. 20 del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n.

517: disposizione che qualifica come "norme fondamentali di riforma

economico-sociale della Repubblica" alcuni articoli del decreto

legislativo n. 502, come modificato dallo stesso decreto n. 517, e

precisamente l'art. 1, commi 1 e 4; l'art. 6, commi 1 e 2; gli artt.

10, 11, 12 e 13; l'art. 14, comma 1, e gli artt. 15, 16, 17 e 18. La

Provincia denuncia la violazione dello Statuto della Regione

Trentino-Alto Adige (e segnatamente degli artt. 8, primo comma, n.

29; 9, primo comma, n. 10; 16). Denuncia, altresì, la violazione dei

principi e criteri direttivi della legge delega n. 421 del 1992 e,

quindi, dell'art. 76 della Costituzione, per vizi nell'iter di

formazione del decreto delegato: il Governo avrebbe infatti trasmesso

alla Conferenza Stato-Regioni una stesura dell'art. 19 differente da

quella poi emanata; anche alle commissioni parlamentari sarebbe stato

inviato, per il parere prescritto, un testo dell'articolo poi

modificato al momento della definitiva emanazione.

Le disposizioni prima menzionate difettano dei caratteri di

innovatività rispetto alle norme regolatrici di settori o beni della

vita di fondamentale importanza, e la loro formulazione - conclude la

ricorrente - non è circoscritta ai soli principi connessi a un

interesse unitario dello Stato.

2. - La questione è fondata.

L'art. 20 del decreto legislativo n. 517 del 1993 (che ha

novellato l'art. 19 del decreto n. 502 del 1992) eleva al rango di

norme fondamentali di riforma economico-sociale l'art. 1 commi 1 e 4;

l'art. 6 commi 1 e 2; gli artt. 10, 11, 12 e 13; l'art. 14 comma 1, e

infine gli artt. 15, 16, 17 e 18 del decreto legislativo n. 502.

Non è peraltro sufficiente, ai fini dell'individuazione dei

principi di riforma economico-sociale, la qualificazione operata dal

legislatore, perché occorre verificare gli aspetti sostanziali della

normativa in questione (in particolare sent. n. 219 del 1984, nonché

sentt. nn. 355 del 1993, 349 del 1991, 85 del 1990, 1033 del 1988, 99

del 1987).

È vero che i principi concernenti l'organizzazione delle

strutture del servizio sanitario nazionale sono stati considerati

quali norme fondamentali di riforma economico-sociale (v., ad es.,

sentt. nn. 274 e 107 del 1988); ed è vero che le disposizioni di

dettaglio che accompagnano dette norme fondamentali possono vincolare

l'esercizio delle competenze regionali, ma solo ove siano legate ai

principi stessi da un rapporto di coessenzialità e di necessaria

integrazione (sentt. nn. 355 del 1993 e 99 del 1987). Il richiamo,

operato dall'articolo in esame, a tutte le disposizioni introdotte

dai vari articoli e commi indicati, non risponde dunque a un corretto

rapporto fra lo Stato e le Province autonome, ed è certamente lesivo

delle competenze invocate nel ricorso, con particolare riguardo alle

attribuzioni provinciali in materia di addestramento e formazione

professionale in cui rientra la formazione specifica in medicina

generale (sent. n. 316 del 1993).

È significativo, d'altra parte, che lo schema originario del

decreto legislativo "correttivo", n. 517 del 1993, trasmesso per il

parere alle competenti commissioni parlamentari e alla Conferenza

Stato-Regioni, presentava una ben diversa formulazione, indubbiamente

rispettosa delle esigenze delle autonomie speciali, poiché venivano

innalzate a "principi fondamentali di riforma economico-sociale" non

tutte le disposizioni desumibili dagli articoli e commi in questione,

ma solo i principi informatori degli stessi. Né è chiara la ragione

per cui, al momento della definitiva emanazione del testo, il Governo

abbia modificato tale formula per adottare quella in esame.

Va perciò dichiarata, per violazione delle norme statutarie prima

indicate, l'illegittimità costituzionale della disposizione

impugnata, nella parte in cui qualifica come norme fondamentali di

riforma economico-sociale della Repubblica le disposizioni del

decreto legislativo n. 502 del 1992 ivi indicate, e non solo i

principi da esse desumibili. Resta assorbito ogni altro profilo.