Sentenza n. 352/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della regione

Valle d'Aosta recante: "Modificazioni all'art. 2 della legge

regionale 24 luglio 1979, n. 48 (Comandi, esoneri e collocamenti

fuori ruolo del personale ispettivo, direttivo e docente delle scuole

dipendenti dalla Regione)", riapprovata il 23 novembre 1995, promosso

con ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il

12 dicembre 1995, depositato in cancelleria il 22 successivo ed

iscritto al n. 56 del registro ricorsi 1995;

Visto l'atto di costituzione della regione Valle d'Aosta;

Udito nell'udienza pubblica del 9 luglio 1996 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi l'avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il ricorrente, e

l'avvocato Gustavo Romanelli per la regione Valle d'Aosta.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato il Presidente

del Consiglio dei Ministri ha impugnato la legge regionale della

Valle d'Aosta riapprovata, dopo nuovo esame, con parziali modifiche

dal Consiglio della Valle d'Aosta il 23 novembre 1995, recante

"Modificazioni all'art. 2 della legge regionale 24 luglio 1979, n. 48

(comandi, esoneri e collocamenti fuori ruolo del personale ispettivo,

direttivo e docente delle scuole dipendenti dalla Regione)".

Premette il ricorrente che detta legge era stata approvata la prima

volta nella seduta consiliare del 26 luglio 1995 e rinviata - su

conforme parere dei Ministeri interessati - dalla Commissione di

coordinamento al Consiglio regionale, il quale riapprovava, a

maggioranza assoluta, e con parziali modifiche, il testo rinviato, ai

sensi dell'art. 31, ultimo comma, dello statuto speciale della

Regione.

Secondo il ricorrente l'art. 1, primo comma, della predetta legge

violerebbe "il principio generale di cui all'art. 2, comma 1, lettera

q), della legge n. 421 del 1992, come attuato dall'art. 54 del

decreto legislativo n. 29 del 1993, che riserva alla contrattazione

collettiva la disciplina dei distacchi, delle aspettative e dei

permessi sindacali nelle amministrazioni pubbliche". Detta norma,

inoltre, "rideterminando il quadro di riferimento per la

individuazione del contingente delle aspettative e dei permessi

sindacali", eluderebbe le disposizioni di cui all'art. 3, comma 31,

della legge n. 537 del 1993, nonché dell'art. 2 del d.P.C.M. 27

ottobre 1994, n. 770, concernente il regolamento di esecuzione

dell'art. 54 del decreto legislativo n. 29 del 1993, entrambi

preordinati alla limitazione delle aspettative e dei permessi

sindacali nelle amministrazioni pubbliche.

2. - Nel giudizio si è costituito il presidente della regione

Valle d'Aosta, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile

o infondato.

In ordine alla inammissibilità si deduce la generica formulazione

del ricorso "privo anche della puntuale indicazione del contrasto fra

la legge regionale impugnata o le sue singole norme e i principi

costituzionali di cui assume la violazione", e si sottolinea la

necessità che le questioni di legittimità costituzionale siano

specificamente motivate, richiamando, al riguardo, la giurisprudenza

di questa Corte (sentenze n. 1111 del 1988 e n. 49 del 1991).

Nel merito la Regione osserva che la disposizione impugnata

costituirebbe "esplicazione delle competenze normative primarie

univocamente attribuite alla Valle d'Aosta in materia di ordinamento

degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico

ed economico del personale, ai sensi dell'art. 2, lettera a) del

proprio statuto di autonomia, nonché esplicazione delle proprie

competenze in materia scolastica, ex art. 3, lettera g), del medesimo

statuto. Competenze che, peraltro, avrebbero già trovato attuazione

con la precedente legge regionale n. 48 del 1979, oggetto di

modifiche da parte di quella impugnata. D'altro canto non

sussisterebbe il denunciato contrasto con i principi della

legislazione statale, principi che comunque non sarebbero espressione

di norme di riforma economico-sociale, tali da comprimere la potestà

normativa regionale. Per converso, l'art. 54 del d.lgs. n. 29 del

1993 non escluderebbe l'adeguamento dei principi della legislazione

statale "alle esigenze" della Regione, né l'art. 2, lettera q),

della legge n. 421 del 1992 impedirebbe che le aspettative ed i

permessi sindacali possano essere oggetto di disciplina legislativa

regionale.

La consapevolezza del legislatore statale in ordine alle competenze

normative delle regioni a statuto speciale sarebbe ulteriormente

dimostrata dal disposto dell'art. 3, comma 35, della legge n. 537 del

1993 per il quale "restano salve le competenze delle regioni a

statuto speciale in materia che provvedono alla finalità della

presente legge secondo le disposizioni dei rispettivi statuti e delle

norme di attuazione".

3. - In prossimità della udienza ha depositato memoria il

Presidente del Consiglio dei Ministri, ribadendo le conclusioni e le

argomentazioni già contenute nell'atto introduttivo.

Ha, altresì, depositato memoria la regione Valle d'Aosta

insistendo per l'accoglimento delle già formulate conclusioni.

In particolare la Regione sottolinea che la mera applicazione

aritmetica nella Valle d'Aosta dei parametri previsti dal d.P.C.M. 27

ottobre 1994, n. 770, riducendo del cinquanta per cento il

contingente complessivo dei distacchi autorizzabili a livello

regionale, porterebbe ad un risultato assolutamente non compatibile

con la specificità della realtà valdostana.

La Regione ribadisce, tuttavia, di essersi comunque adeguata, pur

tenendo conto della propria specificità, ai principi della

legislazione statale in materia, riducendo significativamente il

contingente complessivo dei distacchi (in armonia con i criteri di

"contenimento", trasparenza e "razionalizzazione" indicati dalla

legge n. 421 del 1992). In particolare la legge impugnata, prevedendo

l'abbassamento da cinquecento a trecento unità del numero degli

iscritti all'organizzazione sindacale, ai fini della concessione del

secondo distacco, consentirebbe il mantenimento delle risorse minime

indispensabili all'attività sindacale. Sicché il provvedimento

legislativo regionale, lungi dal porsi in contrasto con la disciplina

statale, ne costituirebbe, invece, attuazione sia pure con il

necessario adattamento alla realtà locale. Il tutto avuto riguardo

al citato art. 3, comma 35, della legge n. 537 del 1993, nonché alle

"esigue realtà numeriche" su cui la disciplina in esame verrebbe ad

incidere. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha impugnato con

ricorso del 22 dicembre 1995 l'art. 1, primo comma, della legge

regionale della Valle d'Aosta, riapprovata dal Consiglio della Valle

d'Aosta, dopo nuovo esame, nella seduta del 23 novembre 1995, recante

"Modificazioni dell'art. 2 della legge regionale 24 luglio 1979, n.

48 (Comandi, esoneri e collocamenti fuori ruolo del personale

ispettivo, direttivo e docente delle scuole dipendenti dalla

Regione)", sotto il profilo che la legge anzidetta: a) nel

disciplinare i distacchi per motivi sindacali del personale

ispettivo, direttivo e docente delle scuole dipendenti dalla Regione,

violerebbe il "principio generale" posto dall'art. 2, primo comma,

lettera q), della legge n. 421 del 1992, come attuato dall'art. 54

del d.lgs. n. 29 del 1993 e per il quale la disciplina dei distacchi,

delle aspettative e dei permessi sindacali nelle amministrazioni

pubbliche è materia riservata alla contrattazione collettiva; b) nel

rideterminare il quadro di riferimento per la individuazione del

contingente delle aspettative e dei permessi sindacali, eluderebbe le

disposizioni di cui all'art. 3, comma 31, della legge n. 537 del

1993, e all'art. 2 del d.P.C.M. 27 ottobre 1994, n. 770, entrambi

preordinati alla limitazione delle aspettative e dei permessi

sindacali nelle amministrazioni pubbliche, in attuazione del

principio posto dalla legge delega n. 421 del 1992 (art. 2, primo

comma, lettera q)).

2. - Preliminarmente deve essere esaminata la eccezione sollevata

dalla difesa della regione Valle d'Aosta, secondo cui le questioni,

come sopra formulate, sarebbero inammissibili, in quanto vi sarebbe

una generica formulazione del ricorso, privo anche della puntuale

indicazione del contrasto tra la legge impugnata o le sue singole

norme e i principi costituzionali di cui si assume la violazione, e

non risulterebbe una specifica motivazione della questione proposta.

L'eccezione è priva di fondamento in quanto dal complesso del

ricorso risultano in modo chiaro, anche se con estrema concisione, i

termini delle questioni proposte, a nulla rilevando che il ricorso

non faccia menzione espressamente della norma statutaria sui limiti

dei poteri legislativi regionali, poiché tale mancanza può essere

superata mediante i poteri di interpretazione del ricorso spettanti

alla Corte (v., da ultimo, sentenza n. 153 del 1995). Infatti il

ricorso lamenta, con preciso riferimento alle aspettative e permessi

sindacali, la violazione del limite della potestà legislativa

regionale costituito dalle norme fondamentali delle riforme

economico-sociali identificate nel "principio generale" di cui

all'art. 2, primo comma, lettera q), della legge di delegazione 23

ottobre 1992, n. 421, e dalle relative norme di attuazione.

3. - Il ricorso è fondato sotto il profilo della violazione dei

principi desumibili dal citato art. 2, primo comma, della legge n.

421 del 1992. I predetti principi hanno, infatti, carattere di "norme

fondamentali di riforma economico-sociale" e, come tali, sono

suscettibili di vincolare la competenza delle regioni a statuto

speciale (nonché delle Province autonome di Trento e Bolzano) in

tema di ordinamento degli uffici e del personale ad esse addetto,

competenza di cui, pure, il legislatore "ha inteso palesemente

preservare il carattere esclusivo" (sentenza n. 383 del 1994). Né

può avere rilevanza il fatto che le competenze normative della

regione Valle d' Aosta in materia di ordinamento di uffici e stato

giuridico ed economico del personale ed in materia scolastica già

sarebbero state esercitate anche nel settore in discussione con la

precedente legge regionale n. 48 del 1979 richiamata dalla difesa

regionale - in quanto si tratta di legge regionale anteriore ai

sopravvenuti (1992) principi fondamentali.

Costituiscono, invero, un vincolo per le regioni a statuto speciale

i principi desumibili dalle disposizioni contenute nel predetto art.

2 della legge n. 421 del 1992, recante i criteri direttivi della

delega legislativa, non tanto in considerazione della mera qualifica

formale, riconosciuta a quelle disposizioni dallo stesso art. 2,

secondo comma, di norme fondamentali di riforma economico-sociale,

quanto, piuttosto, della natura oggettiva di esse, quale desumibile

dalla incisiva innovatività del loro contenuto normativo in

relazione a settori di rilevante importanza per la vita

economico-sociale del Paese, e dalla connotazione delle norme

considerate come principi che esigono una attuazione uniforme su

tutto il territorio nazionale (sentenze n. 153 del 1995, n. 359 del

1993, n. 349 del 1991).

Di conseguenza, da un lato è stato enucleato il principio della

contrattazione nazionale in tema di rapporti di lavoro e di impiego,

che tuttavia può applicarsi alle regioni (con riferimento specifico

a quelle ordinarie) solo attraverso soluzioni organizzative e

procedurali in grado di garantire una partecipazione effettiva dei

soggetti regionali (sentenza n. 359 del 1993); quando si tratta di

rapporti imputabili alle regioni ordinarie, questo principio è stato

attuato con il vincolo procedimentale dell'intesa tra Governo e

Conferenza dei presidenti delle regioni nell'ambito della

contrattazione di interesse delle regioni (art. 17 del d.lgs. 10

novembre 1993, n. 470).

Dall'altro, si è rinvenuto il carattere di norma fondamentale di

riforma economico-sociale nel principio della disciplina in base ad

accordi. Esso vale, pertanto, come limite anche per le regioni a

statuto speciale e per le Province autonome, che debbono disciplinare

determinati oggetti in materia di personale con il ricorso

all'accordo sindacale come strumento necessario ed alternativo alla

legge (sentenza n. 341 del 1992) ovvero con il presupposto

dell'accordo con i sindacati in sede regionale (per riferimenti in

via generale, sentenza n. 219 del 1984). Tale principio assume un

connotato particolare, ulteriormente espressivo di norma fondamentale

delle riforme economico-sociali, in quanto, per ciò che riguarda le

aspettative e i permessi sindacali (ricomprendenti i comandi e le

posizioni di fuori ruolo sindacali disciplinate dalla norma

impugnata), si inserisce in un disegno di politica economica diretta

a contenere la spesa pubblica in maniera tutt'altro che trascurabile

e a contribuire a trasformare la situazione di grave squilibrio

finanziario esistente nel settore pubblico ed in particolare nel

pubblico impiego (cfr. sentenze n. 496 e n. 296 del 1993).

Infatti, nella lettera q) della legge 23 ottobre 1992 n. 421 si

mette in rilievo la finalità "del contenimento e della

razionalizzazione delle aspettative e dei permessi sindacali nel

settore pubblico" con una serie di disposizioni chiaramente

coordinate all'obiettivo di riduzione della spesa complessiva e di

fissazione di limiti massimi. Detti limiti massimi riguardano

necessariamente anche il numero complessivo (e quindi unitariamente

inteso anche in un quadro nazionale) sulla base di un ambito che non

può prescindere dal carattere insieme locale e nazionale delle

organizzazioni sindacali e dalla possibilità da parte delle medesime

organizzazioni sindacali, nelle varie articolazioni basate su

principi di libertà a seconda del tipo (nazionali, regionali e

provinciali, confederazioni o di categoria e settore), di attingere

le persone utilizzate negli incarichi da pluralità di

amministrazioni ed enti pubblici e da pluralità di settori e

categorie. Ciò anche nel settore della scuola pubblica, in

considerazione della pluralità di articolazioni.

È da sottolineare che la materia dei permessi per attività

sindacale è stata da tempo enucleata dalla disciplina del pubblico

impiego e dagli altri profili godendo di un regime particolare,

"oggetto di apposita e separata considerazione", risultando riservata

alla contrattazione collettiva (sentenza n. 1127 del 1988).

Nello stesso tempo la disciplina delle aspettative e dei permessi

sindacali rientra solo in parte nelle norme sul rapporto di lavoro

pubblico (rapporto tra ente pubblico e dipendente) assumendo un

carattere speciale. Il quale si risolve nella messa a disposizione di

personale da ente a soggetti terzi rispetto al rapporto di lavoro

(ancorché organizzazioni sindacali rilevanti anche sotto il profilo

costituzionale), con un connotato particolare di garanzia delle

attività sindacali sia del singolo lavoratore associato sia dei

sindacati, in modo da assicurare la possibilità di utilizzare il

comando o meccanismi simili entro determinati limiti (taluni aventi

anche base legislativa) ripartendo l'onere tra i vari enti datori di

lavoro, senza dispersioni che gravino in misura non ragionevole

sull'intero apparato pubblico.

Ciò non comporta affatto che si debba escludere la possibilità di

un ambito residuale di disciplina normativa delle regioni a statuto

speciale (e province autonome). Ma in ogni caso tale disciplina

(poteri di adattamento del proprio ordinamento del personale e di

integrazione rispetto agli accordi nazionali e locali in relazione

alla dimensione ed articolazione dell'amministrazione regionale: cfr.

art 2, lettera q), della legge n. 421 del 1992) deve essere

successiva alla contrattazione collettiva, fino a che permanga - in

una scelta del legislatore nazionale - il principio fondamentale

soprarichiamato della riserva di contrattazione collettiva per la

materia dei permessi per attività sindacale.