Sentenza n. 351/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Veneto notificato il

27 febbraio 1991, depositato in Cancelleria il 7 marzo successivo,

per conflitto di attribuzioni sorto a seguito del decreto del

Ministro del tesoro, di concerto con i Ministri del lavoro e della

previdenza sociale e delle finanze, nella parte in cui (art. 1,

secondo comma) assegna all'Ispettorato generale enti disciolti

determinati beni immobili ubicati nel territorio della Regione Veneto

ed appartenenti al soppresso Istituto nazionale per l'assicurazione

contro le malattie ed iscritto al n. 14 del registro conflitti 1991;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 giugno 1991 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi l'avv. Giandomenico Falcon per la Regione Veneto e

l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del

Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 27 febbraio 1991, la Regione

Veneto ha sollevato conflitto di attribuzioni contro il Presidente

del Consiglio dei ministri in relazione al decreto del Ministro del

tesoro, di concerto con il Ministro del lavoro e della previdenza

sociale e con il Ministro delle finanze, del 24 ottobre 1990, in

materia di assegnazione di beni immobili già appartenenti al

disciolto Istituto nazionale per l'assicurazione delle malattie

(I.N.A.M.), per violazione degli artt. 117, primo comma, e 118, primo

comma, della Costituzione e dell'art. 65, primo comma, della legge 23

dicembre 1978, n. 833, nonché, in via integrativa, dell'art. 134

della Costituzione e del principio di leale cooperazione.

Ricorda la ricorrente che la legge 23 dicembre 1978, n. 833

(Istituzione del servizio sanitario nazionale), all'art. 65, primo

comma, ha stabilito che i beni mobili ed immobili e le attrezzature

già appartenenti agli enti mutualistici soppressi e destinati

prevalentemente ai servizi sanitari siano trasferiti al patrimonio

dei comuni competenti per territorio, con vincolo di destinazione

alle unità sanitarie locali, prevedendo altresì che tali

trasferimenti siano disposti con decreto del Ministro del tesoro, di

concerto con il Ministro del lavoro e della previdenza sociale e con

il Ministro delle finanze, d'intesa con le regioni interessate. Lo

stesso articolo 65, al quarto comma, ha, inoltre, stabilito che i

rimanenti beni degli stessi enti siano assegnati per la liquidazione

ad un'apposita gestione speciale (Ispettorato generale enti

disciolti), operante presso il Ministero del tesoro.

Ai sensi della suddetta normativa, la Regione Veneto veniva

invitata dal Ministro del tesoro ad esprimere la propria intesa in

ordine ad una serie di proposte di provvedimenti di assegnazione, sia

ai comuni che all'Istituto liquidatore, di beni già appartenenti al

disciolto I.N.A.M. La Regione, con deliberazione del Consiglio

regionale del 9 marzo 1989, n. 884, mentre esprimeva l'intesa sulle

proposte di trasferimento ai comuni, espressamente la negava in

ordine alle proposte di assegnazione all'organismo liquidatore.

Successivamente, il Ministro del tesoro emanava il decreto oggetto

del presente conflitto disponendo sia i trasferimenti al patrimonio

dei Comuni dei beni per i quali era stata espressa l'intesa (art. 1,

primo comma), sia le assegnazioni all'organismo liquidatore dei beni

residui, per le quali l'intesa era stata negata (art. 1, secondo

comma). Ad avviso della Regione, il decreto, per quest'ultima parte,

avrebbe così determinato una violazione degli articoli 117, primo

comma, e 118, primo comma, della Costituzione, nonché dell'art. 65,

primo comma, della legge n. 833 del 1978. Ciò in quanto, secondo la

Regione, l'intesa prevista dall'art. 65 avrebbe dovuto riguardare

tutti i beni interessati e non i soli beni che il Ministero intende

trasferire ai Comuni, avendo ad oggetto tale intesa la sussistenza o

meno del requisito della prevalente destinazione dei beni stessi ai

servizi sanitari, condizione del loro trasferimento ai comuni oppure

della loro messa in liquidazione.

Risulterebbero lesi altresì, ad avviso della Regione, l'art. 134

della Costituzione ed il principio di leale cooperazione, in quanto,

a fronte della mancata intesa, l'amministrazione statale, anziché

procedere unilateralmente all'emanazione del decreto, avrebbe potuto

e dovuto intraprendere iniziative volte ad una composizione delle

divergenze oppure, nel caso in cui avesse ritenuto che il diniego

dell'intesa espresso dalla Regione costituisse un illegittimo

impedimento all'esercizio dei poteri statali, promuovere conflitto di

attribuzioni dinanzi alla Corte costituzionale.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato.

L'Avvocatura eccepisce in via principale l'inammissibilità del

conflitto.

A suo giudizio, l'art. 65 della legge n. 833 del 1978 regolerebbe

una fase anteriore a quella dell'esercizio delle funzioni sanitarie,

venendo ad incidere nella materia delle attribuzioni patrimoniali e

non in quella dell'assistenza sanitaria, di competenza regionale.

L'intesa ivi prevista, pertanto, non sarebbe stata posta dal

legislatore a garanzia di prerogative regionali costituzionalmente

garantite e la sua eventuale violazione non integrerebbe,

conseguentemente, una fattispecie idonea a far sorgere un conflitto

di attribuzioni.

In via subordinata, l'Avvocatura giudica infondate le ragioni del

conflitto, eccependo che l'intesa di cui all'art. 65 riguarderebbe

non già l'accertamento di un requisito obbiettivo, quale quello

della prevalente destinazione sanitaria dei beni da assegnare, bensì

soltanto la destinazione di quei beni per i quali sia stata

preventivamente accertata la idoneità ad essere trasferiti ai

comuni.

Osserva, infine, l'Avvocatura che l'intesa fra Stato e Regione è

strumento di raccordo tra le reciproche attribuzioni, in funzione del

principio di leale cooperazione e che, pertanto, essa non può essere

negata od ostacolata allo scopo di rivendicare un'utilità che la

legge non prevede: questo sarebbe, invece, accaduto nel caso di specie, dal momento che la Regione ricorrente avrebbe negato l'intesa

anche in ordine alla liquidazione di beni immobili palesemente non

destinati ai servizi sanitari, al fine di ottenere l'acquisizione di

tutti i beni di proprietà dei soppressi enti mutualistici, in

contrasto con quanto previsto dall'art. 65 della legge n. 833. Considerato in diritto

1. - La Regione Veneto ha sollevato conflitto di attribuzioni in

relazione al decreto emanato in data 24 ottobre 1990 dal Ministro del

tesoro, di concerto con il Ministro del lavoro e della previdenza

sociale e con il Ministro delle finanze, nella parte in cui (art. 1,

secondo comma) tale decreto ha disposto, ai sensi dell'art. 65 della

legge 23 dicembre 1978, n. 833, l'assegnazione in liquidazione

all'Ispettorato generale enti disciolti di determinati beni immobili

già appartenenti all'Istituto nazionale per l'assicurazione delle

malattie (I.N.A.M.) ed ubicati nel territorio della Regione Veneto,

nonostante il diniego dell'intesa in ordine a tale assegnazione

espresso dalla stessa Regione con deliberazione del Consiglio

regionale del 9 marzo 1989.

A giudizio della ricorrente il decreto, nella parte impugnata,

avrebbe leso le competenze costituzionalmente garantite alla Regione

in materia sanitaria, in violazione degli artt. 117, primo comma, e

118, primo comma, della Costituzione, nonché dell'art. 134 della

Costituzione e del principio di leale cooperazione.

2. - Va in primo luogo esaminata l'eccezione di inammissibilità

del ricorso prospettata dalla Presidenza del Consiglio. Tale

eccezione viene motivata affermando che la procedura di trasferimento

dei beni degli enti mutualistici disciolti, regolata dall'art. 65

della legge n. 833 del 1978, atterrebbe ad una fase anteriore a

quella dell'esercizio delle funzioni sanitarie, esulando, pertanto,

dagli specifici contenuti della materia dell'assistenza sanitaria, di

competenza regionale. Conseguentemente, la Regione non potrebbe

rivendicare, in ordine alla procedura di intesa prevista dal citato

art. 65, una propria competenza idonea a far sorgere un conflitto di

attribuzioni.

L'eccezione è infondata.

La procedura di assegnazione di cui al primo comma dell'art. 65

della legge n. 833 del 1978 concerne i beni degli enti mutualistici

soppressi a seguito del trasferimento alle Regioni delle funzioni

sanitarie, costituzionalmente affidate alla loro competenza. Si

tratta di beni già destinati dagli enti ora disciolti

prevalentemente ai servizi sanitari e dei quali la citata legge ha

disposto il trasferimento al patrimonio dei Comuni competenti per

territorio, con vincolo di destinazione alle unità sanitarie locali,

proprio al fine di assicurare la continuità della loro utilizzazione

nell'ambito sanitario. Solo residualmente, lo stesso art. 65, al

quarto comma, ha previsto che i beni degli enti in questione,

caratterizzati da una destinazione diversa, siano posti in

liquidazione.

Non può essere, pertanto, disconosciuto il nesso di

strumentalità che collega i suddetti beni, anche ai fini della loro

identificazione, all'esercizio delle funzioni di assistenza

sanitaria, di competenza regionale.

Né, del resto, la stessa previsione di un'intesa tra Ministro del

tesoro e Regioni ai fini dell'emanazione del decreto di trasferimento

dei beni in questione potrebbe trovare giustificazione ove detto

trasferimento non venisse a incidere nell'esercizio delle competenze

in materia sanitaria spettanti alle Regioni. Sussiste, pertanto,

l'interesse della Regione Veneto all'impugnativa proposta.

3. - Nel merito il ricorso è fondato.

Secondo una corretta lettura delle disposizioni di cui all'art. 65

della legge n. 833 del 1978, la procedura di trasferimento dei beni

già appartenenti agli enti mutualistici soppressi, nel cui ambito

viene a operare l'intesa tra Stato e Regioni, deve essere considerata

nell'unità delle sue diverse fasi, di identificazione ed

attribuzione dei beni suddetti, riferendosi di conseguenza tanto ai

beni per i quali deve essere disposto il trasferimento ai Comuni

competenti per territorio, con vincolo di destinazione alle unità

sanitarie locali, quanto ai beni per i quali - in relazione

all'identificazione dei primi - deve essere disposta, residualmente,

l'assegnazione in liquidazione all'Ispettorato generale enti

disciolti. La prevista intesa tra Stato e Regioni non può, pertanto,

non investire anche la fase preliminare relativa all'accertamento, ai

fini della individuazione delle due categorie di beni, della

sussistenza o meno del requisito della prevalente destinazione dei

beni in questione ai servizi sanitari.

E invero, ove l'intesa dovesse ritenersi limitata - come sostiene

la difesa dello Stato - alla sola attribuzione ai Comuni dei beni

già identificati ai fini del trasferimento, la norma risulterebbe

incongrua in quanto disporrebbe un concorso di volontà tra Stato e

Regioni privo di un contenuto giuridicamente apprezzabile, posto che,

una volta accertata la prevalente destinazione sanitaria di un

determinato bene, lo stesso, a termini di legge, deve essere

necessariamente trasferito al Comune competente per territorio, con

vincolo di destinazione all'unità sanitaria locale.

Tale convincimento emerge, del resto, anche dal comportamento

tenuto dal Ministero del tesoro, che ha sottoposto alla Regione

Veneto una proposta di intesa riguardante tutti i beni del disciolto

I.N.A.M., ivi compresi quelli per i quali non si ritenevano

sussistenti le condizioni per procedere al loro trasferimento ai

Comuni. Solo in seguito al mancato raggiungimento dell'intesa per

questa categoria di beni, lo stesso Ministero ha ritenuto di poter

procedere ugualmente all'emanazione del decreto oggetto del presente

conflitto: ma così operando, l'intesa prevista dalla legge è stata

declassata, per i beni in questione, a mero parere non vincolante,

con la conseguente lesione di una competenza regionale

costituzionalmente tutelata.

4. - Come più volte affermato da questa Corte (v. da ultimo,

sentt. n. 21 del 1991 e n. 337 del 1989), lo strumento dell'intesa -

che costituisce una delle possibili forme di attuazione del principio

di leale cooperazione tra lo Stato e le Regioni - si sostanzia in una

paritaria codeterminazione del contenuto dell'atto sottoposto ad

intesa, da realizzare e ricercare, laddove occorra, attraverso reiterate trattative volte a superare le divergenze che ostacolino il

raggiungimento di un accordo. È pur vero che tale forma di

partecipazione, proprio in quanto ispirata a esigenze di leale

cooperazione, non deve condurre a situazioni paralizzanti né

tradursi in una lesione del principio di buon andamento

dell'amministrazione, quale quella che si verrebbe a determinare ove

il procedimento non dovesse concludersi entro termini ragionevoli. Ma

questo giusto rilievo - se rende certamente auspicabile la previsione

da parte del legislatore, nelle ipotesi di intesa, di termini certi

per la conclusione del procedimento, nonché di meccanismi

sostitutivi destinati a superare eventuali atteggiamenti

ostruzionistici - non può, d'altro canto, giustificare, in assenza

di tali termini e di tali meccanismi, un declassamento dell'attività

di codeterminazione connessa all'intesa in una mera attività

consultiva non vincolante (v. sent. n. 747 del 1988).

5. - Il ricorso della Regione Veneto deve, pertanto, essere

accolto, con conseguente annullamento in parte qua del decreto

impugnato.