Sentenza n. 35/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio sull'ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, comma

primo, legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione parziale dell'articolo unico

della legge 12 giugno 1984, n. 219, recante "Conversione in legge, con

modificazioni, del decreto-legge 17 aprile 1984, n. 70, concernente

misure urgenti in materia di tariffe, di prezzi amministrati e di

indennità di contingenza", iscritto al n. 28 del registro referendum.

Vista l'ordinanza 7 dicembre 1984 con la quale l'Ufficio centrale

per il referendum presso la Corte di cassazione ha dichiarato legittima

la suddetta richiesta;

udito nella camera di consiglio del 16 gennaio 1985 il Giudice

relatore Livio Paladin;

uditi gli avvocati Adolfo Di Majo e Giorgio Ghezzi per il Comitato

promotore e l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Ai sensi della legge 25 maggio 1970, n. 352, e successive

modificazioni, l'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso

la Corte di cassazione, ha esaminato la richiesta di referendum

popolare, presentata il 25 luglio 1984 da Vitale Romano, Valentini

Daniela, Leoni Carlo, Montanari Adonella, Fredda Angelo, Funghi Franco,

Puro Vincenzo, Marincione Alfredo, Evangelisti Carlo, Brugnetti

Viviana, Piermarini Marco, Maffioletti Roberto, Montessoro Antonio,

Ventura Luciano, Spagnoli Ugo e Smuraglia Carlo, sul seguente quesito:

"Volete voi l'abrogazione dell'articolo unico della legge 12 giugno

1984, n. 219 (pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 163 del 14 giugno

1984), che ha convertito in legge il decreto-legge 17 aprile 1984, n.

70 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 107 del 17 aprile 1984),

concernente misure urgenti in materia di tariffe, di prezzi

amministrati e di indennità di contingenza, limitatamente al primo

comma, nella parte che ha convertito in legge senza modificazioni

l'art. 3 del decreto-legge suddetto, articolo che reca il seguente

testo:

"Per il semestre febbraio-luglio 1984, i punti di variazione della

misura della indennità di contingenza e di indennità analoghe, per i

lavoratori privati, e della indennità integrativa speciale di cui

all'art. 3 del decreto-legge 29 gennaio 1983, n. 17, convertito, con

modificazioni, nella legge 25 marzo 1983, n. 79, per i dipendenti

pubblici, restano determinati in due dal 1 febbraio e non possono

essere determinati in più di due dal 1 maggio 1984"; nonché al

penultimo comma, che reca il seguente testo: "Restano validi gli atti

ed i provvedimenti adottati e sono salvi gli effetti prodotti ed i

rapporti giuridici sorti sulla base del decreto-legge 15 febbraio 1984,

n. 10" (pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 47 del 16 febbraio 1984)?".

Con ordinanza del 7 dicembre 1984, depositata il 12 dicembre,

l'Ufficio centrale ha preliminarmente dato atto che la richiesta in

questione era stata preceduta dall'attività di promozione conforme ai

requisiti di legge, che essa era stata presentata da soggetti a ciò

legittimati, che il deposito dei fogli contenenti le firme e dei

relativi certificati elettorali era avvenuto nel termine di tre mesi

dalla timbratura dei fogli medesimi, che la richiesta predetta era

stata regolarmente formulata (salva un'irregolarità sanabile e in

effetti sanata da parte dell'Ufficio) e trascritta sulla facciata dei

fogli contenenti le firme, che il numero delle firme delle quali si era

definitivamente accertata la validità superava quello di 500.000

previsto dalla legge (e voluto dalla Costituzione).

Ciò posto, l'Ufficio centrale si è ritenuto competente "a

conoscere della prima eccezione del Presidente del Consiglio dei

Ministri, secondo la quale la richiesta di referendum sarebbe

illegittima in quanto avrebbe per oggetto norme caratterizzate dal

riferimento della loro disciplina a una serie definita di fatti

verificatisi prima della richiesta stessa, cioè a norme che

presenterebbero un ambito di efficacia temporale delimitato

esclusivamente nel passato". Per altro, l'Ufficio ha ritenuto che, "nel

caso concreto, l'art. 3 del decreto-legge 17 aprile 1984, n. 70,

derogando in via temporanea per i trimestri febbraio-aprile e

maggio-luglio 1984 al previdente sistema, stabilito da contrattazioni

collettive per il settore privato e da norma di legge per quello

pubblico, ha avuto bensì come effetto diretto e immediato di

"raffreddare" nel numero complessivo di quattro i punti di variazione

dell'indennità di contingenza, delle indennità analoghe e

dell'indennità integrativa speciale rispetto al numero più elevato

risultante dalle rilevazioni dell'Istituto Centrale di Statistica, ma

ha anche avuto come effetto mediato e conseguenziale un correlativo

minore aumento delle retribuzioni dei lavoratori, in misura

corrispondente ai punti non conteggiati" (come reso palese sia dalla

corrente interpretazione ed applicazione di tale disciplina, sia dalla

ratio del d.l. n. 70, sia dalla lettera del decreto stesso); ed ha,

pertanto, dichiarato in tal senso legittima "la richiesta di referendum

per l'abrogazione dell'art. unico della legge 12 giugno 1984, n. 219,

nella parte in cui ha convertito in legge l'art. 3 del decreto-legge 17

aprile 1984, n. 70"

Quanto invece al penultimo comma dell'articolo unico della legge n.

219, l'Ufficio ha ritenuto "l'esistenza di un'implicita dichiarazione

di volontà dei richiedenti di limitare la richiesta alla parte di tale

penultimo comma riguardante l'art. 3 del decaduto decreto-legge 15

febbraio 1984, n. 10, corrispondente all'art. 3 decreto-legge 17 aprile

1984, n. 70, e di non estenderla invece anche alla parte riguardante le

altre disposizioni del decreto-legge 15 febbraio 1984, n. 10": in

quanto "dalla congiunta proposizione del secondo quesito in stretto

collegamento col primo" si dedurrebbe che "si è inteso quello come

meramente complementare rispetto a questo, e che alla base di entrambi

sta l'unico e comune scopo di evitare ogni possibile ulteriore

operatività delle norme sul raffreddamento dei punti, senza incidere

su altre norme dei due decreti-legge non sfavorevoli ai lavoratori".

Tuttavia, secondo l'ordinanza dell'Ufficio stesso, la mancata

espressione di tale volontà costituirebbe "una mera irregolarità

formale, sanabile ai sensi dell'art. 32 della legge 25 maggio 1970, n.

352". Ed è appunto in tal senso che nell'ordinanza si è provveduto ad

aggiungere al secondo quesito, successivamente al testo del penultimo

comma, le parole "limitatamente a quelli di cui all'art. 3 di

quest'ultimo decreto-legge": dopo di che l'Ufficio centrale ha

dichiarato senz'altro legittima anche questa parte della richiesta in

esame, affermando invece la propria incompetenza a pronunciarsi sulle

altre eccezioni proposte dal Presidente del Consiglio dei ministri, in

vista dell'art. 75 della Costituzione.

2. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa

Corte ha fissato per la conseguente deliberazione il giorno 16 gennaio

1985, dandone a sua volta comunicazione ai presentatori della richiesta

ed al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 33,

secondo comma, della legge n.352 del 1970. E in vista di tale

deliberazione tanto il Presidente del Consiglio, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura dello Stato, quanto il comitato promotore del

referendum si sono avvalsi della facoltà di depositare memorie, in

base al terzo comma del citato art. 33.

a) L'Avvocatura dello Stato ha sostenuto anzitutto che si

tratterebbe "di accertare in questa sede l'inammissibilità del

referendum abrogativo volto a far cessare effetti mediati e

conseguenziali di norme che abbiano esaurito la loro efficacia diretta

ed immediata". In realtà, il ricalcolo dei punti "tagliati" per

effetto della disciplina in esame non potrebbe essere "introdotto

nell'ordinamento ad opera del Corpo elettorale", "ne ex tunc né a

partire da una qualsivoglia data successiva", dal momento che il

referendum abrogativo non avrebbe mai "effetto propositivo né

retroattivo", disponendo invece d'un mero "valore unidirezionale di

normazione negativa". L'art. 3 del d.l. n. 70 del 1984 si sarebbe

infatti limitato "a decurtare una volta per tutte due addendi di

variazione (i punti, cioè, relativi ai due trimestri del 1984) delle

indennità in questione, col risultato di ridurre l'incidenza delle

variazioni relative a quel periodo e di determinare con ciò stesso un

irreversibile contenimento della crescita di quello che gergalmente

viene definito lo zoccolo di tale indennità". Nessun ulteriore effetto

sarebbe stato prodotto dalla disciplina in esame, che avrebbe solo

compresso i punti suddetti, mentre a partire dal 1 agosto 1984 avrebbe

ripreso integralmente ad operare "il meccanismo normativo anteriore al

decreto legge"; sicché l'unica possibilità di far conseguire "un

risultato utile" al referendum in questione consisterebbe appunto nel

conferirgli "efficacia retroattiva", determinando in tal modo "lo

sconfinamento del potere attribuito al Corpo elettorale dall'art. 75

Cost.".

Ciò posto, l'Avvocatura ha dedotto un ulteriore motivo di

inammissibilità, determinato dalla "disomogeneità delle norme,

rispettivamente oggetto delle due articolazioni del quesito

referendario", e dalla conseguente "ambiguità di fondo del medesimo".

Mentre, infatti, nell'ordinanza dell'Ufficio centrale si afferma "la

decorrenza ex nunc" della prevista abrogazione dell'art. 3,

"l'abrogazione del penultimo comma dell'articolo unico della l.

219/1984, per lo specifico contenuto di questo, non potrebbe che

produrre, univocamente e incontestabilmente, l'effetto retroattivo di

scoprire di ogni legittimazione gli atti e i rapporti sorti sulla base

del decreto legge 10/ 1984 decaduto per mancata conversione". Ed allora

- si chiede l'Avvocatura - come sarebbe ammissibile "che l'unico

quesito consenta diverse soluzioni, una delle quali assolutamente

incompatibile con il limite negativo del potere di cui all'art. 75,

esplicitato dagli artt. 37 e 39 l. 352/1970"?.

Osserva ancora l'Avvocatura dello Stato che, "come codesta Corte si

è ritenuta carente di poteri di scissione o ridefinizione dei quesiti

referendaria..., così analoga impossibilità di interferenza va

ritenuta sussistere per l'Ufficio Centrale del Referendum". Per contro,

l'Ufficio non si sarebbe limitato ad una "modifica di carattere

meramente formale", ma avrebbe alterato - con la ricordata aggiunta di

alcune parole finali - il "contenuto sostanziale" della richiesta in

esame; e ciò, senza averne la competenza e senza potersi ritenere

"subdelegato o interprete della volontà sostanziale dei promotori".

Dal che discenderebbe - secondo l'Avvocatura - "un altro autonomo e

sufficiente motivo di inammissibilità del referendum", considerato nel

suo intero complesso.

Si afferma ancora, per un altro verso, che non sarebbe "legittimo

isolare singole disposizioni e contrapporre quelle che, in termini

nominalistici, impongono un sacrificio ai lavoratori a quelle che,

anche in via compensativa, realizzano invece immediati vantaggi per

essi (aumento degli assegni familiari, calmiere alle tariffe pubbliche,

ecc.) obliterandone l'inscindibile collegamento". Disconoscere la

reciproca integrazione di tali misure, "nell'equilibrato dosaggio di

sacrifici e benefici previsti dallo strumento legislativo nel cui

tessuto unitario le norme oggetto della richiesta di referendum sono

inseparabilmente collegate", significherebbe, infatti, "invalidare e

distorcere tutto lo strumento legislativo sbilanciandone gli effetti e

deviandoli dagli obiettivi unitariamente concepiti". E ne deriverrebbe,

dunque, una quarta ragione d'inammissibilità della richiesta.

Da ultimo, l'Avvocatura dello Stato sostiene l'"insuscettibilità

delle norme del d.l. 70/1984 e legge 219/1984 a formare oggetto di

referendum abrogativo in relazione alla loro natura e portata". Da un

lato, infatti, la legge finanziaria dovrebbe ritenersi "direttamente

compresa" tra quelle costituzionalmente sottratte a referendum; d'altro

lato, il d.l. n. 70 rientrerebbe "nella sostanziale portata della

legge finanziaria in quanto strumento preordinato al raggiungimento

dell'obiettivo del contenimento della inflazione nei limiti medi del

tasso programmato per l'anno 1984 individuato come esigenza primaria

per la riuscita della politica economica del Governo". E, di

conseguenza, la richiesta in esame "verrebbe ad incidere

sull'equilibrio finanziario costituito dalla richiamata normativa,

sussumibile, in una valutazione unitaria, sotto il concetto di legge di

bilancio o comunque nell'area delle disposizioni produttive di effetti

strettamente collegati all'ambito di operatività delle leggi di

bilancio".

b) La difesa del comitato promotore si è soffermata unicamente,

invece, sull'ultimo fra i punti messi in rilievo dall'Avvocatura dello

Stato.

Nella memoria si riconosce che le norme costituenti oggetto della

richiesta "riguardano in parte, certamente, anche la pubblica spesa".

Senonché la legge finanziaria - sostiene la memoria stessa - "si

affianca alla legge di bilancio, ma da questa giuridicamente si

differenzia e in nulla ne assume la natura"; anche perché la portata

degli atti così denominati "è divenuta tanto ampia da riferirsi, con

le sue implicazioni ed i suoi rimandi, a buona parte della legislazione

che regge il nostro paese". D'altronde - si osserva - il d.l. n. 70 del

1984 "non rinvia alla legge finanziaria, ne da questa è rinviato": con

la conseguenza che il ragionamento svolto dall'Avvocatura si rivela

viziato da due "salti logici"; e si pone comunque in contrasto con la

giurisprudenza della Corte, formata dalle sentenze n. 16 del 1978 e n.

26 del 1982.

Conclusivamente, per altro, la difesa del comitato nega che

"possano sussistere dubbi sulla univocità, semplicità, obiettiva

omogeneità e coerenza dei quesiti", dal momento che le norme investite

dalla richiesta referendaria sarebbero "istitutive di un meccanismo

giuridico unitario, riduttivo del costo del lavoro dipendente". Ne

sussisterebbe "contraddittorietà alcuna fra la richiesta di

abrogazione dell'art. 3 del d.l. convertito e quella che si riferisce

al penultimo comma della legge di conversione": anche in quest'ultimo

senso, difatti, non si chiederebbe "la restituzione del valore

monetario non pagato allora ai lavoratori, ma..., di reintegrare per il

futuro la piena operatività dell'indice e del sistema di

indicizzazione", senza eccettuare "la decurtazione dei due punti del

febbraio 1984".

3. - Ad integrazione del contraddittorio espressamente previsto

dall'art. 33, terzo comma, della legge n. 352 del 1970, nella camera di

consiglio del 16 gennaio 1985 sono stati uditi l'avvocato dello Stato

Giorgio D'Amato, per il Presidente del Consiglio dei ministri, e gli

avvocati Adolfo di Majo e Giorgio Ghezzi, per il comitato promotore del

referendum.

Il primo ha riproposto tre ordini di eccezioni d'inammissibilità:

l'uno relativo ai limiti logici del referendum, per sua natura ablativo

ed irretroattivo, e dunque insuscettibile di far recuperare ai

lavoratori dipendenti punti che giuridicamente non sarebbero mai venuti

in essere; il secondo concernente il penultimo comma della legge di

conversione, che avrebbe disposto una sanatoria per il solo passato,

sicché la consultazione referendaria non potrebbe in tal senso non

esser destinata a retroagire; il terzo riguardante l'asserita

inscindibilità della manovra antiinflattiva del 1984 e

l'inseparabilità delle leggi finanziarie, considerate nei loro

contenuti tipici, dalle leggi di bilancio di cui al secondo comma

dell'art. 75 Cost..

La difesa dei promotori ha invece replicato, in particolar modo,

che non si potrebbe disconoscere quanto è stato ormai deciso

dall'Ufficio centrale; che la richiesta in esame si proporrebbe,

comunque, la sola restaurazione de futuro del meccanismo di valutazione

del differenziale inflazionistico, alterato dal Governo con i d.l. n.

10 e n. 70 del 1984; che lo stesso quesito concernente il penultimo

comma dell'articolo unico della legge n. 219 sarebbe complementare al

quesito riguardante l'art. 3 del d.l. n. 70, mirando soltanto ad

escludere che gli effetti in esame si stabilizzino per l'avvenire.

Entrambe le parti hanno quindi depositato, a sostegno delle

rispettive tesi, copia delle deduzioni svolte dinanzi all'Ufficio

centrale per il referendum. Considerato in diritto :

1. - Secondo un ordine logico, va preso anzitutto in esame il

problema dell'integrazione del quesito referendario da parte

dell'Ufficio centrale per il referendum, disposta nei termini già

ricordati in narrativa: integrazione che l'Avvocatura dello Stato

contesta, negando la competenza dell'Ufficio ad effettuare qualunque

operazione correttiva del genere.

Impropriamente, però, l'Avvocatura si appella alla sentenza n. 16

del 1978, con cui questa Corte ha escluso che la vigente disciplina del

referendum abrogativo consenta la scissione delle richieste

referendarie, pur dove esse risultino così disomogenee da esigere

distinte consultazioni del corpo elettorale. Altro, infatti, è la

scissione delle richieste, altro la rettifica delle richieste stesse,

mirante a far coincidere forma e sostanza del quesito, secondo

l'effettiva ed inequivoca volontà dei promotori del referendum. Ora,

nella specie, la Corte considera pacifico che i promotori non abbiano

inteso coinvolgere nel quesito in esame - come risulta dalla struttura

di esso - tutte le disposizioni del decreto-legge n. 10 del 1984,

comprese quelle attinenti alle tariffe, ai prezzi amministrati ed agli

assegni familiari; ma abbiano avuto riguardo - nei medesimi termini

della richiesta concernente l'art. 3 del decreto-legge n. 70,

convertito nella legge n. 219 del 1984 - al solo "taglio" dei punti di

variazione dell'indennità di contingenza e dell'indennità integrativa

speciale, sia pure nella parte concernente il trimestre febbraio -

aprile. Pertanto, la Corte deve muovere dalla decisione con cui

l'Ufficio centrale ha ritenuto necessario aggiungere alla richiesta in

esame le parole "limitatamente a quelli di cui all'art. 3 di

quest'ultimo decreto-legge".

2. - In base alle diffuse argomentazioni dell'Avvocatura dello

Stato, la Corte dovrebbe riconsiderare le conclusioni raggiunte

dall'Ufficio centrale, anche e soprattutto per ciò che riguarda le

premesse interpretative che hanno condotto l'Ufficio a dichiarare

legittima la richiesta in questione: sia quanto alla ricostruzione

delle norme formanti l'oggetto del quesito referendario, sia -

principalmente - quanto all'individuazione degli effetti che il

referendum sarebbe suscettibile di determinare. Nella già descritta

prospettiva dell'Avvocatura, i punti di variazione dell'indennità di

contingenza e dell'indennità integrativa speciale, "tagliati" in

virtù dei decreti-legge n. 10 e n. 70 del 1984, non sarebbero mai

venuti in essere nell'ordinamento giuridico e non potrebbero, quindi,

venire nuovamente calcolati e riattribuiti ai lavoratori interessati,

se non provvedendo a ridisciplinare per legge la materia. Di

conseguenza, il referendum del quale si tratta non sarebbe in grado di

realizzare il suo scopo, se non a condizione di riconoscergli una

qualche efficacia retroattiva, implicante la piena restaurazione del

meccanismo della scala mobile sin dal trimestre febbraio-aprile 1984:

il che, per altro, significherebbe snaturare l'istituto di democrazia

diretta configurato dall'art. 75 Cost., cui la Carta costituzionale non

avrebbe collegato altro che un normale effetto abrogativo ed ablativo,

destinato ad operare per il solo avvenire. E come, per tali motivi,

l'Ufficio centrale avrebbe dovuto pronunciare l'illegittimità della

richiesta referendaria, così la stessa Corte sarebbe ora tenuta a

dichiarare l'inammissibilità del referendum.

Al fine di apprezzare la consistenza di queste eccezioni, occorre

però ricordare quali siano i compiti rispettivamente attribuiti

all'Ufficio centrale ed alla Corte, nell'ambito del complesso

procedimento previsto dalla legge n. 352 del 1970. La legge stessa

precisa - nel secondo comma dell'art. 32 - che "l'Ufficio centrale...

esamina tutte le richieste depositate, allo scopo di accertare che esse

siano conformi alle norme di legge, esclusa la cognizione

dell'ammissibilità, ai sensi del secondo comma dell'art. 75 della

Costituzione, la cui decisione è demandata dall'articolo 33 della

presente legge alla Corte costituzionale"; ed è all'Ufficio che spetta

rilevare "le eventuali irregolarità delle singole richieste" (in base

al citato terzo comma dell'art. 32), proporre la "concentrazione" delle

richieste che rivelino "uniformità o analogia di materia" (cfr. il

quarto comma del medesimo articolo), nonché dichiarare che le

operazioni referendarie "non hanno più corso", "se prima della data

dello svolgimento del referendum, la legge, o l'atto avente forza di

legge, o le singole disposizioni di essi cui il referendum si

riferisce, siano stati abrogati" (secondo l'espresso disposto dell'art.

39). Ora, è ben vero che la Corte - a partire dalla sentenza n. 16 del

1978 - ha costantemente ritenuto, al di là delle ipotesi testualmente

indicate dal secondo comma dell'art. 75 Cost., la sussistenza di

"altre ragioni", individuabili "in via sistematica", che possono

comunque "precludere il ricorso al corpo elettorale". Ma il conseguente

ampliamento delle cause d'inammissibilità del referendum non ha mai

comportato il venir meno della linea distintiva fra le attribuzioni

della Corte e le attribuzioni dell'Ufficio centrale.

Fin dalla sentenza n. 251 del 1975 (cui la sentenza n. 16 del 1978

fa esplicito riferimento), si è invece ribadito quanto già risulta

dalla legge n. 352, ossia che "al controllo di legittimità demandato

all'apposito Ufficio soltanto la cognizione dell'ammissibilità del

referendum"; ed a quella pronuncia si sono poi aggiunte, in termini

estremamente significativi, la sentenza n. 68 del 1978 e le sentenze

nn. 30 e 31 del 1980. Con la prima di tali decisioni s'è infatti

stabilito che spetta all'Ufficio centrale (e non alla Corte) "valutare

se la nuova disciplina legislativa, sopraggiunta nel corso del

procedimento, abbia o meno introdotto modificazioni tali da precludere

la consultazione popolare, già promossa sulla disciplina

preesistente"; e nelle due altre pronunce si è poi precisato che,

"entro la sfera delle proprie attribuzioni, l'Ufficio centrale è

investito di un potere decisorio, le cui modalità di esercizio non

spetta alla Corte sindacare". In breve, perciò, la Corte si è

riservata - come ancora si legge nelle sentt. n. 30 e n. 31 del 1980 -

il solo "controllo di costituzionalità" del referendum; mentre "le

indagini affidate all'Ufficio centrale... involgono... sia il

coordinamento sia la valutazione comparativa di norme, che si succedono

nel tempo, sempre sul piano della legge ordinaria e delle fonti

normative a questa equiparate", anziché sul piano delle norme

costituzionali. Ed entro la sfera spettante all'Ufficio non si può

pretendere che la Corte operi - in sostanza - come un giudice di

secondo grado, appellandosi ad essa contro le pronunce già adottate

dall'Ufficio stesso.

Ma, nella specie, è precisamente sul piano della legislazione

ordinaria che sono rimaste collocate le scelte interpretative e le

decisioni dell'Ufficio centrale. Tale collegio non ha affatto ritenuto

che la richiesta in esame potesse tradursi - come assumeva ed assume

l'Avvocatura dello Stato - in un referendum di tipo retroattivo: nel

qual caso la Corte avrebbe dovuto accertare, a sua volta, se

consultazioni del genere rientrino (ed eventualmente a quali

condizioni) nella tipologia dei referendum abrogativi, configurati e

consentiti dalla Costituzione. Al contrario, l'Ufficio si è posto il

problema se la richiesta in esame avesse ed abbia di mira "un voto

popolare... in partenza privato di entrambi i suoi effetti tipici,

abrogativo e preclusivo, alternativamente previsti dagli artt. 37 e 38

della legge... n. 352, esattamente come nell'ipotesi di una legge

abrogata" (secondo la terminologia della sentenza n. 68 del 1978); il

che non avrebbe avuto senso, ove si fosse trattato di un referendum

retroattivo, che per definizione non potrebbe considerarsi

giuridicamente inutile e dunque illegittimo. Ma la soluzione del

quesito è stata negativa, poiché l'Ufficio stesso ha sostenuto che il

"taglio" dei punti di variazione dell'indennità di contingenza e

dell'indennità integrativa speciale continua "a produrre... effetti...

mediati e conseguenziali, destinati a verificarsi una o più volte in

tempi successivi, in ulteriore deroga al sistema previgente"; ed ha

perciò rilevato che il richiesto referendum sarebbe per l'appunto

idoneo - secondo la costante prospettazione dei promotori - ad impedire

"l'ulteriore verificarsi" di tali conseguenze, "fermo restando soltanto

ogni e qualsiasi effetto prodottosi prima del giorno previsto dal terzo

comma dell'art. 37 della legge 1970 n. 352" (vale a dire, prima del

giorno successivo a quello della pubblicazione del decreto

presidenziale dichiarante l'avvenuta abrogazione delle disposizioni

sottoposte a referendum).

Stando così le cose, non giova discutere se gli effetti giuridici

del "taglio" si siano esauriti allo scadere del semestre

febbraio-luglio 1984, lasciando perdurare i soli effetti economici (per

altro imputabili agli stessi criteri che presiedono al normale

conteggio dei punti di variazione dell'indennità di contingenza e

dell'indennità integrativa speciale); o se, viceversa, la ridotta

operatività del meccanismo della scala mobile continui a

ripercuotersi, in termini giuridicamente rilevanti, sulle retribuzioni

periodicamente dovute ai lavoratori subordinati. Qualunque sia la

risposta, è infatti palese che non può essere la Corte a fornirla,

poiché in entrambi i casi si tratta soltanto di fissare l'ambito

temporale di efficacia d'una disciplina legislativa ordinaria (non

altrimenti che nell'ipotesi - prevista dall'art. 39 della legge n. 352

- di una successiva abrogazione delle disposizioni sottoposte a

referendum ).

Né la conclusione muta quanto al penultimo (rectius: ultimo) comma

dell'articolo unico della citata legge di conversione, per cui "restano

validi gli atti ed i provvedimenti adottati e sono salvi gli effetti

prodotti ed i rapporti giuridici sorti sulla base del decreto-legge 15

febbraio 1984, n. 10". L'Ufficio centrale ha infatti precisato - ed il

comitato promotore ha ribadito - che tale disposizione è stata

coinvolta nel quesito con "l'unico e comune scopo di evitare ogni

possibile ulteriore operatività delle norme sul raffreddamento dei

punti" di contingenza. Sicché rimane fermo, anche da questo lato, che

la richiesta referendaria è atta ad incidere - nel caso di un

risultato favorevole all'abrogazione - sulle sole retribuzioni da

corrispondere successivamente alla pubblicazione del decreto

presidenziale previsto dall'art. 37 della legge n. 352.

3. - Con queste premesse e nei limiti temporali segnati

dall'ordinanza dell'Ufficio centrale, la Corte può dunque passare

senz'altro all'esame delle altre eccezioni d'inammissibilità, proposte

dall'Avvocatura dello Stato: la quale ha sostenuto, da una parte, che

le disposizioni formanti l'oggetto della richiesta - al pari delle

"leggi finanziarie" - sarebbero assimilabili alle leggi "di bilancio",

espressamente sottratte al referendum abrogativo in base al secondo

comma dell'art. 75 Cost.; ed ha argomentato, d'altra parte, che non si

potrebbe "spezzare l'omogeneità, la coerenza, la stretta

concatenazione" delle misure previste dal decreto-legge n. 70 del 1984,

per assoggettare al referendum le sole disposizioni che impongono un

sacrificio ai lavoratori, isolandole da quelle compensative del

sacrificio stesso.

Tuttavia, ne l'uno ne l'altro assunto si dimostrano fondati.

a) Per stabilire se la disciplina in questione debba essere esclusa

dall'area del referendum abrogativo, in vista del secondo comma

dell'art. 75 Cost., non occorre che la Corte analizzi il nesso

riscontrabile fra le cosiddette leggi finanziarie e le leggi di

bilancio. Effettivamente, ai sensi dell'art. 11 della legge 5 agosto

1978, n. 468, la legge finanziaria può annualmente operare "modifiche

ed integrazioni a disposizioni legislative aventi riflessi sul bilancio

dello Stato, su quelli delle aziende autonome e su quelli degli enti

che si ricollegano alla finanza statale", provvedendo "a tradurre in

atto la manovra di bilancio per le entrate e le spese che si intende

perseguire"; ed è ben noto che la legge stessa e la corrispondente

legge di bilancio derivano da un comune processo decisionale, anche se

mantengono una diversa natura e subiscono limiti diversi per effetto

dell'art. 81 della Costituzione. Senonché nella soluzione dell'attuale

problema, risulta comunque decisiva la considerazione che i disposti

compresi nella richiesta referendaria sono esorbitanti, sia formalmente

che sostanzialmente, dall'ambito proprio delle stesse leggi

finanziarie.

Da un punto di vista formale, è incontroverso che le misure di

politica economica prefigurate dal decreto-legge n. 10 e quindi

realizzate dal decreto - legge n. 70 non sono state puntualmente

preannunciate dalla legge finanziaria 1984 (promulgata sin dal 27

dicembre 1983), né recepite dalla legge finanziaria 1985; tanto più

che in tali atti assume un qualche rilievo il solo trattamento

economico dei dipendenti pubblici, ad esclusione di quelli privati. Da

un punto di vista sostanziale, poi, le disposizioni investite dalla

richiesta in esame non riguardano in modo specifico "la manovra di

bilancio" né il fabbisogno della finanza pubblica, sia pure allargata;

bensì hanno di mira - come si precisa nelle premesse dei

decreti-legge n. 10 e n. 70 del 1984 - "il contenimento dell'inflazione

nei limiti medi del tasso programmato per l'anno 1984, al fine di

favorire la ripresa economica generale e mantenere il potere di

acquisto delle retribuzioni". Ciò mostra come tali disposizioni siano

completamente estranee alla figura della legge di bilancio in senso

tecnico, quale è desumibile dalle combinate previsioni degli artt. 75

ed 81 Cost.. Né si può forzare il testo costituzionale fino al punto

di affiancare alle leggi di bilancio le innumerevoli leggi comunque

interessanti il bilancio medesimo: poiché una siffatta integrazione

dell'art. 75 sarebbe "ovviamente inammissibile per la sua evidente

esorbitanza dai limiti interpretativi posti da questa Corte con la

citata sentenza n. 16/78" (come ha precisato la sentenza n. 26 del

1982, nel caso - per certi aspetti analogo - del referendum concernente

l'esclusione della contingenza dal computo delle indennità di

anzianità).

b) Del pari, non ha pregio sul piano giuridico la tesi per cui la

richiesta in esame sarebbe incongruamente formulata, e dunque dovrebbe

venir dichiarata inammissibile, per non aver coinvolto l'intero

complesso dei provvedimenti adottati con il decreto-legge n. 70. Queste

misure si differenziano profondamente, infatti, sia per i loro

contenuti sia per i soggetti che vi sono interessati; sicché non si

riscontra, nel presente caso, quella "contraddittorietà ed incoerenza

tra la proposta abrogativa di alcune norme e la prevista permanenza di

altre nello stesso contesto normativo", in nome della quale la Corte

dichiarò inammissibili - mediante le sentenze nn. 27 e 29 del 1981 -

le richieste referendarie concernenti la disciplina della caccia e

l'ordinamento della Guardia di finanza.

In altre parole, la presenza di misure atte a compensare il

sacrificio economico imposto ai lavoratori dipendenti, in forza

dell'art. 3 del decreto - legge n. 70, concorre a dimostrare che il

legislatore non ha violato i criteri di ragionevolezza ed ha inteso

perseguire i "fini sociali", di cui agli artt. 3 e 41 della

Costituzione (come si è già ritenuto nel giudizio sulla legittimità

costituzionale del "taglio" della scala mobile); ma non rileva in un

giudizio concernente l'ammissibilità d'una richiesta referendaria, che

obbedisce in maniera coerente ed inequivoca alla scelta liberamente

adottata dai promotori e dai sottoscrittori. Ed è solo al corpo

elettorale, non a questa Corte, che spetta di pronunciarsi

sull'intrinseca bontà della scelta stessa.