Sentenza n. 35/1960

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 16 del

D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 15 maggio 1959 dal Tribunale di Reggio

Emilia nel procedimento civile vertente tra Camellini Giuseppe e

l'Istituto nazionale della previdenza sociale, iscritta al n. 79 del

Registro ordinanze 1959 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 184 del 1 agosto 1959;

2) ordinanza emessa il 7 aprile 1959 dal Tribunale di Massa nel

procedimento civile vertente tra Bini Anna Maria e l'Istituto nazionale

della previdenza sociale, iscritta al n. 87 del Registro ordinanze

1959 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 184 del

1 agosto 1959;

3) ordinanza emessa il 21 aprile 1959 dal Tribunale di Massa nel

procedimento civile vertente tra Sergiampietri Tilde e l'Istituto

nazionale della previdenza sociale, iscritta al n. 88 del Registro

ordinanze 1959 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 184 del 1 agosto 1959.

Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 6 aprile 1960 la relazione del

Giudice Francesco Pantaleo Gabrieli;

uditi gli avvocati Vezio Crisafulli e Franco Agostini, per

Camellini Giuseppe; Giovanni Lavagnini, per Bini Anna Maria e

Sergiampietri Tilde; Guido Nardone, per l'Istituto nazionale della

previdenza sociale, e il sostituto avvocato generale dello Stato

Valente Simi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

La questione di legittimità costituzionale, che forma oggetto dei

tre giudizi promossi con le ordinanze n. 79 del Tribunale di Reggio

Emilia del 15 maggio 1959, n. 87 del Tribunale di Massa del 7 aprile

1959 e n. 88 dello stesso Tribunale di Massa del 21 aprile 1959, è

unica ed è stata sollevata nel corso di altrettanti procedimenti

civili vertenti tra Camellini, già coperto da assicurazione

obbligatoria I.N.P.S. e successivamente iscritto d'ufficio alla Cassa

Previdenza Enti Locali, Bini e Sergiampietri, già coperte da

assicurazione obbligatoria I.N.P.S. e successivamente iscritte ad altra

forma previdenziale quali dipendenti dall'Ospedale civico di Carrara,

nei confronti dello Istituto nazionale della previdenza sociale

(I.N.P.S.).

In tutti e tre i casi, in ottemperanza all'art. 16 del D.P.R. del

26 aprile 1957, n. 818, l'I.N.P.S. ha revocato l'autorizzazione già

concessa a continuare, mediante versamenti volontari, l'assicurazione

obbligatoria per invalidità, vecchiaia e superstiti, avendo rilevato

che gli autorizzati fruivano di una forma di previdenza sostitutiva di

detta assicurazione.

Nei procedimenti civili promossi contro l'I.N.P.S., dopo avere

esperito con esito negativo il ricorso al comitato esecutivo dello

stesso I.N.P.S., gli interessati hanno eccepito la illegittimità

costituzionale della norma di cui al cennato art. 16, assumendo che

essa, emanata in virtù della delega contenuta nell'art. 37 della

legge 4 aprile 1952, n. 218, non si è mantenuta nei limiti né

uniformata ai principi direttivi previsti in detta delega.

Le dette ordinanze sono state regolarmente notificate ai sensi di

legge, comunicate ai Presidenti dei due rami del Parlamento e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica.

Nelle ordinanze del Tribunale di Massa, del tutto identiche,

richiamati gli artt. 5 e 37 della legge 4 aprile 1952, n. 218,

sull'ordinamento delle pensioni dell'assicurazione obbligatoria per la

invalidità, la vecchiaia e i superstiti e l'articolo 16 del decreto

del Presidente della Repubblica 26 aprile 1957, n. 818 - che detta

norme di attuazione e di coordinamento della legge 4 aprile 1952, n.

218 - si rileva "che l'art. 16 afferma la incompatibilità tra

contribuzione volontaria ed iscrizione ad altre forme previdenziali,

incompatibilità che non sembra essere prevista neppure implicitamente

nella legge delegante, la quale agli artt. 5 e segg. stabilisce i

limiti alla contribuzione volontaria.

La legge delegante non poteva tacere un principio così importante

per demandarlo a eventuali norme di attuazione e di coordinamento.

Conseguentemente, sospeso il procedimento, è stata disposta la

trasmissione degli atti a questa Corte per la decisione della questione

di legittimità costituzionale relativa all'art. 16 del D.P.R. 26

aprile 1957, n. 818, in relazione all'art. 37 della legge 4 aprile

1952, n. 218, e agli artt. 76 e 77 della Costituzione.

L'ordinanza del Tribunale di Reggio Emilia rileva che la ripetuta

norma dell'art. 16, primo comma, prima parte, non sembra possa

inquadrarsi fra le norme transitorie di attuazione o di coordinamento o

fra quelle intese a raccogliere in un T.U. le disposizioni che regolano

la materia.

Inoltre, non sembra, sempre secondo l'ordinanza, che l'anzidetta

limitazione costituisca un principio generale vigente prima

dell'emanazione della legge 4 aprile 1952, n. 218, ricavabile dal

diritto positivo in soggetta materia. E se anche da talune norme

anteriori alla legge n. 218 del 1952 (ad es. l'art. 38 del R.L.D. 4

ottobre 1935, n. 1827) potesse trarsi il principio che non era

possibile per un unico rapporto di lavoro la coesistenza di due

rapporti assicurativi obbligatori, tale coesistenza non potrebbe

escludersi fra la prosecuzione volontaria nell'assicurazione

obbligatoria ed altra forma di previdenza obbligatoria. Giacché se non

può disconoscersi che la contribuzione con i versamenti volontari

costituiva la prosecuzione del rapporto assicurativo obbligatorio, in

quanto, per espressa disposizione di legge, ne rimanevano inalterati

gli effetti, cionondimeno l'intrinseca natura del rapporto subiva

notevoli modificazioni dovute a fondamentali diversità di caratteri

rispetto alla originaria forma di assicurazione obbligatoria; quali la

circostanza che la contribuzione volontaria veniva effettuata

indipendentemente da un rapporto di lavoro ed a carico totale del

beneficiano; che inoltre aveva lo scopo di conservare i diritti

derivanti dalle assicurazioni obbligatorie, e di impedire che i

medesimi rimanessero caducati per il venir meno dell'obbligo

assicurativo.

Con atto depositato in cancelleria il 9 settembre 1959 la

Sergiampietri, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Lavagnini

ed Emanuele Cabibbo, con elezione di domicilio in Roma, presso lo

studio di quest'ultimo in via G. Baglivi 12, deduce che col citato art.

16 si è derogato in peius alla legge di delega 4 aprile 1952, n. 218,

la quale ha regolato compiutamente la materia, apportando modifiche

alla precedente disciplina della contribuzione volontaria contenuta nel

R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827.

Si soggiunge che la legge 4 aprile 1952, n. 218, ha mantenuto la

compatibilità fra la contribuzione volontaria e l'iscrizione ad altre

forme previdenziali; compatibilità necessaria a che il lavoratore

possa supplire con la pensione I.N.P.S. alla ridotta prestazione

derivantegli dalla nuova previdenza alla quale è stato iscritto in

età non più giovanile e comunque per garantirgli la possibilità di

ottenere almeno una pensione nei casi in cui l'iscrizione al nuovo

fondo di previdenza (sostitutivo delle assicurazioni sociali) non

comporti per il lavoratore la prestazione prevista in via normale.

Ciò posto, si chiede che l'art. 16 del D.P.R. 26 aprile 1957, n.

818, e ogni altra norma connessa sia dichiarata viziata di

illegittimità costituzionale.

Le deduzioni della Bini sono state depositate fuori termine (9

settembre 1959: ordinanza notificata il 4 maggio 1959). Con atto

tempestivamente depositato in cancelleria Camellini Giuseppe,

rappresentato e difeso dagli avvocati Franco Agostini e Vezio

Crisafulli, con elezione di domicilio in Roma presso lo studio di

quest'ultimo, in via Pasubio, n. 1, deduce che il ridetto art. 16 è un

caso manifesto di eccesso di delega in quanto disciplina l'istituto

della prosecuzione volontaria dell'assicurazione obbligatoria in modo

contrastante con le norme contenute nella legge delegante. Questa - si

fa rilevare - riproducendo sostanzialmente negli artt. 5 e 6 la

regolamentazione già contenuta negli artt. 53 e 58 del R.D.L. 4

ottobre 1935, n. 1827, condiziona tra l'altro la prosecuzione

volontaria alla interruzione o alla cessazione del rapporto di lavoro o

al venir meno dell'obbligo assicurativo per il compimento dei limiti di

età. Indica, poi, gli unici casi di esclusione in rapporto ai

requisiti di contribuzione obbligatoria rispettivamente specificati per

le diverse categorie, regola, infine, il versamento volontario dei

contributi, il loro ammontare e le modalità per la consegna e la

riconsegna delle relative tessere.

L'art. 16 del D.P.R. n. 818 del 26 aprile 1957, escludendo il

diritto alla prosecuzione volontaria per i periodi durante i quali

"l'assicurato sia iscritto a forme di previdenza sostitutive

dell'assicurazione o per periodi che comportino diritto ad altro

trattamento obbligatorio di pensione, non attua alcun principio o

criterio direttivo contenuto nella legge delega, ma addirittura

stabilisce per l'esercizio del diritto alla prosecuzione volontaria,

compiutamente disciplinato nella legge, una grave e sostanziale

limitazione, in nessun modo riconducibile all'ipotesi dell'art. 5, il

quale ha esclusivo riguardo al rapporto di lavoro cui ineriva l'obbligo

assicurativo, prescindendo dalla eventualità che l'assicurato venga a

trovarsi in altro e diverso rapporto di lavoro, suscettibile di

comportare forme previdenziali sostitutive e diritti ad altri

trattamenti di pensione.

E neppure - si osserva ancora - la disposizione impugnata potrebbe

considerarsi diretta a coordinare con la legge del 1952 le vigenti

norme sulle assicurazioni sociali, poiché l'art. 16 non concerne

alcuna innovazione introdotta dalla legge del 1952 rispetto alla

preesistente disciplina.

Si chiede pertanto che l'art. 16 del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818,

sia dichiarato viziato di illegittimità costituzionale per violazione

dell'art. 76 della Costituzione.

Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio con atto

depositato in cancelleria il 9 luglio 1959. L'Avvocatura dello Stato

assume che il principio della incompatibilità tra contribuzione

volontaria ed iscrizione a forma di previdenza sostitutiva della

assicurazione sociale obbligatoria risulta implicito dal sistema della

legge delegante 4 aprile 1952, n. 218, e che la norma impugnata non ha

fatto che dichiararlo espressamente.

L'attuazione ed il coordinamento della legge delega non possono non

avere l'estensione del potere regolamentare di attuazione che compete

jure proprio al potere governativo. Pertanto come un regolamento resta

nei limiti, quando rende chiaro un principio già implicito nella legge

e può sostenersene la validità anche quando dichiari un principio

praeter legem, purché non sia contra legem, lo stesso è ad ammettersi

per una legge delegata ad attuare e coordinare la norma della legge

delegante.

Né può sfuggire - si sottolinea - che la contribuzione volontaria

è un mezzo sostitutivo e conservativo dell'assicurazione obbligatoria,

volta a conservare i benefici minimi di tale assicurazione, come

risulta anche dall'ultimo comma dell'art. 6 della stessa legge del

1952, n. 218, secondo il quale i contributi volontari sono equiparati

ai contributi obbligatori a tutti gli effetti.

Il che risulta ancor più evidente, ove si consideri il presupposto

per l'autorizzazione al versamento dei contributi volontari e la ratio

legis.

Il presupposto è duplice: che non si sia ancora raggiunto il

minimo per il diritto a pensione, che vi sia stata non la semplice

cessazione della iscrizione alla assicurazione obbligatoria, ma la

cessazione o sospensione del rapporto di lavoro. E la cessazione del

rapporto di lavoro si ha soltanto quando non si passi da un rapporto ad

un altro e da una forma assicurativa ad un'altra che la sostituisce,

sul fondamento appunto della trasformazione e non della cessazione del

rapporto di lavoro.

Quanto alla ratio legis, essa è nel senso che la contribuzione

volontaria è un mezzo per assicurare un minimo previdenziale, a

condizioni di favore, che non ha ragione di esistere quando tale minimo

sia già assicurato per opera della forma assicurativa sostitutiva.

A comprovare la sostenuta incompatibilità come insita nel sistema

della legge, anche a prescindere dalla norma di attuazione,

l'Avvocatura si richiama alla illogicità che il lavoratore, diventato

impiegato dello Stato, goda da un lato del trattamento di pensione

statale e dall'altro del concorso dello Stato stesso rispetto al

versamento dei contributi volontari.

Si chiede pertanto che la Corte dichiari infondata la proposta

questione di illegittimità costituzionale.

L'Istituto nazionale della previdenza sociale, con atto depositato

in cancelleria il 17 agosto 1959, mette anzitutto in rilievo che la

funzione dell'istituto della prosecuzione volontaria dell'assicurazione

obbligatoria, secondo la disciplina del R.D.L. n. 1827 del 4 ottobre

1935, era triplice:

1) consentire a chiunque avesse raggiunto l'età pensionabile senza

diritto a pensione, per insufficienza del periodo di assicurazione, di

completare la contribuzione necessaria;

2) consentire a tutti gli assicurati di integrare volontariamente

la contribuzione, fino ad ottenere l'accreditamento del contributo

corrispondente alla classe massima di salario;

3) mantenere la qualità di assicurato obbligatorio a favore dei

lavoratori che avessero contribuito per lo meno per un anno

nell'assicurazione obbligatoria.

Queste finalità ben si armonizzavano con il sistema tecnico -

attuariale dell'accumulazione dei contributi - premio in un conto

individuale, che costituiva raccolta di un risparmio individuale

obbligatorio secondo lo strumento economico utilizzato dal legislatore

del 1935 per provvedere alla copertura degli oneri previdenziali.

La legge 4 aprile 1952, n. 218, ha modificato la base economica del

sistema assicurativo, sostituendo al sistema di accumulazione delle

riserve, quello a ripartizione degli oneri. Infatti, secondo tale

legge - prescindendo dai dettagli - anziché accumulare nei conti

individuali di ciascun assicurato i contributi destinati a coprire

l'onere di ciascuna prestazione, si stabilisce annualmente il costo

delle prestazioni liquidate e lo si ripartisce sulla massa degli

assicurati tra i quali si costituisce così un rapporto a tipo

mutualistico.

In armonia con tale sostanziale modificazione la medesima legge ha

riordinato l'istituto della prosecuzione volontaria, disciplinandolo

compiutamente negli artt. 5, 6, 7, nell'art. 28, che detta norme

transitorie e nell'art. 38 che espressamente abroga i menzionati artt.

57 e 58 del R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827. Particolarmente l'art. 5

si propone di contenere la facoltà degli assicurati che intendono

proseguire volontariamente l'assicurazione, dando alla contribuzione

volontaria la funzione di conservare gli effetti della contribuzione

acquisita, ovvero di consentire di raggiungere i requisiti minimi di

pensionabilità.

Di fronte a tale criterio chiaramente desumibile dalla lettera e

dallo spirito della legge delegante, il legislatore delegato - continua

l'I.N.P.S. al quale era demandato il compito di coordinare e di

attuare la volontà del legislatore delegante, non poteva non

provvedere con criterio restrittivo al caso in cui, interrotto il

rapporto previdenziale obbligatorio ordinario, per l'istituzione di un

altro rapporto sostitutivo di quello, fosse richiesta la prosecuzione

volontaria della precedente assicurazione.

L'ex assicurato ordinario, infatti, entrato in un altro rapporto

previdenziale, non ha motivo di proseguire la contribuzione né per

conservare il diritto di contribuire nell'assicurazione obbligatoria,

poiché i benefici economici della contribuzione effettuata gli sono

stati conservati dall'art. 27 dello stesso decreto n. 218; né per

bisogno di procurarsi il diritto ad un minimum previdenziale, potendo

egli aspirare anzi ad un trattamento speciale di favore.

Inoltre con la disciplina dell'art. 16 non può verificarsi il

periodo di "vuoto previdenziale" a danno dei lavoratori, reso

impossibile dalla legge 2 aprile 1958, n. 322.

L'unicità del rapporto previdenziale avrebbe poi ispirato

- sempre secondo l'I.N.P.S. - molte norme relative a trattamenti

particolari, nelle quali si ribadisce il divieto di proseguire

volontariamente l'assicurazione obbligatoria, contemporaneamente alla

iscrizione a fondi speciali di previdenza (es.: art. 28 della legge 31

marzo 1956, n. 293).

La difesa dell'I.N.P.S. richiama poi alcuni principi generali:

che un rischio non può formare oggetto di più rapporti di

assicurazione, se non entro il limite del valore reale del danno (artt.

1886, 1909, 1910 Cod. civ.); che non è consentito di beneficiare due

volte di una pensione formata con il contributo dello Stato; il quale

concorre alla mutualità generale, nel campo della previdenza sociale,

in misura del 25 per cento dell'onere contributivo (art. 16 della legge

4 aprile 1952, n. 218) oltre l'onere dell'intera spesa dei trattamenti

minimi di pensione.

Si osserva ancora che nei confronti dei dipendenti pubblici è

sancito il principio della unicità del trattamento previdenziale (art.

38, n. 2, R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827).

A questo principio sostanzialmente risponde la norma dell'art. 16

con lo stabilire che il rapporto assicurativo interrotto per la

assunzione in un pubblico impiego non può essere volontariamente

proseguito, fermi restando gli effetti dei contributi obbligatori

versati (art. 27 cit. legge n. 818).

La norma impugnata, infine, si colloca pienamente nei limiti della

delega, poiché applica un divieto già contenuto nell'art. 38, n. 2,

del R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, al caso di concorso di due

trattamenti di previdenza che si escludono reciprocamente.

Si chiede pertanto che la proposta questione di legittimità

costituzionale sia dichiarata infondata.

Nei termini prescritti le parti hanno presentato memorie

illustrative.

La difesa dell'I.N.P.S., dopo avere sviluppato le precedenti

argomentazioni, mette in evidenza che la legge del 1935, n. 1827,

enuncia il principio della obbligatorietà dell'assicurazione per

l'invalidità, la vecchiaia, la tubercolosi e la involontaria

disoccupazione per le persone che prestino lavoro retribuito alle

dipendenze altrui (art. 37), stabilendo delle esclusioni (artt. 38 e

43) dalle quali sono nate le forme sostitutive dell'assicurazione

obbligatoria tendenti a garantire agli esclusi un trattamento di

quiescenza o previdenziale. Soggiunge che l'art. 5 della legge n. 218

del 1952 condiziona il versamento dei contributi volontari al venir

meno del rapporto di lavoro o alla cessazione dell'obbligo assicurativo

per compimento dell'età pensionabile e collega il sorgere del diritto

alla prosecuzione volontaria alle vicende del rapporto di lavoro,

considerando l'ipotesi che per l'assicurato fosse venuta meno non

soltanto la tutela previdenziale generale ma ogni tutela sostitutiva.

L'articolo 16, prosegue la stessa difesa, nella previsione della

parte prima del primo comma, interpretando il criterio limite enunciato

dal citato art. 5, ne specifica il contenuto rispetto a ipotesi

particolari, negando il diritto alla prosecuzione volontaria per i

periodi durante i quali l'assicurato sia iscritto a forme previdenziali

sostitutive dell'assicurazione o per periodi che comportino diritto ad

altro trattamento obbligatorio di pensione; quando cioè l'originario

rapporto di lavoro si trasforma in altro rapporto di lavoro sottoposto

a tutela previdenziale obbligatoria diversa da quella generale. Ed

anche il precetto della seconda parte del primo comma dello stesso art.

16 risponde al criteri limite del citato art. 5, consistente nel

divieto che il già pensionato prosegua volontariamente

l'assicurazione, criterio che la norma delegata ha attuato vietando i

versamenti volontari per periodi successivi alla data della decorrenza

della pensione a carico dell'assicurazione obbligatoria o delle forme

di previdenza e dei trattamenti sostitutivi.

La difesa conclude, che la norma impugnata ha regolato un caso di

concorso tra differenti forme previdenziali, riconducendolo al

principio unitario e armonico posto a base del vigente sistema

previdenziale.

Secondo l'Avvocatura dello Stato il divieto della doppia

assicurazione contenuto nel menzionato art. 16, e quindi della

prosecuzione volontaria dell'iscritto a trattamenti sostitutivi,

discende dai principi che regolano i rapporti tra assicurazione

previdenziale generale e forme sostitutive (principio per cui se il

periodo di iscrizione a trattamenti sostitutivi non raggiunge il minimo

prescritto, si trasforma in valido periodo di contribuzione

nell'assicurazione generale assicurando il minimo pensionabile,

principio per cui i contributi versati nell'assicurazione generale

danno luogo ad un trattamento integrativo a favore del lavoratore). Non

è ammissibile che lo stesso periodo sia considerato utile ai fini di

entrambe le predette forme assicurative. Inoltre l'art. 5 della legge

n. 218 del 1952 è più restrittivo dei corrispondenti abrogati artt.

57 e 58 del R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, in quanto limita i casi di

prosecuzione volontaria allo scopo di conservare i diritti quesiti;

modificazione restrittiva giustificata dal nuovo sistema della

"ripartizione" sostituito al precedente della "capitalizzazione" e per

non porre gravami ingiustificati sulla categoria e sullo Stato a

profitto del singolo anziché in rapporto alla finalità generale

dell'assicurazione. Pertanto la esclusione disposta dall'art. 16

costituisce una retta interpretazione dell'art. 5, perché nella

prevista ipotesi il rapporto di lavoro non cessa ma si trasforma,

perché non vi è materia di conservazione di diritti. E conclude che

l'art. 16, ricollegato agli artt. 27 e 37 della legge delegata - che

rispettivamente stabiliscono l'utilizzazione dei contributi per

attribuire supplementi integrativi alla pensione corrisposta dalla

forma sostitutiva e la ricongiunzione delle posizioni - deve essere

mtesa come norma di attuazione dell'articolo 5 e come norma di

coordinamento tra le varie forme previdenziali.

La difesa del Camellini, richiamata la sentenza di questa Corte n.

24 del 5 maggio 1959, e rilevato che la norma impugnata non può

considerarsi né transitoria, né di attuazione e tanto meno di

coordinamento, sostiene che la norma stessa avrebbe sconfinato dalla

delega, violandone i limiti oggettivi. Passando poi a confutare le

argomentazioni ex adverso, afferma che il potere di coordinamento

conferito dall'art. 37 della legge n. 218 è limitato a coordinare le

norme vigenti sulle assicurazioni sociali con quelle della legge di

delegazione e non già a coordinare le norme di questa legge con i

principi cui essa stessa si ispira; che non è stato regolato con

criterio restrittivo l'istituto della prosecuzione volontaria da

tenersi distinto dall'istituto della integrazione volontaria; che il

principio del cumulo tra assicurazioni diverse, negato dalla norma

impugnata, è stato ammesso dall'art. 10 della stessa legge n. 218 del

1952.

Infine, secondo la difesa Bini e Sergiampietri. l'istituto della

prosecuzione volontaria è compiutamente regolato dagli artt. 5, 6, 7 e

20 della legge n. 218 del 1952 che, pur ponendo norme assai più

restrittive degli artt. 57 e 58 della legge n. 1827 del 1935, hanno

mantenuto il principio della compatibilità fra prosecuzione volontaria

della contribuzione e iscrizione ad altre forme previdenziali con la

possibilità del conseguente cumulo delle rispettive pensioni.

All'udienza le tre cause sono state congiuntamente discusse e i

difensori delle parti hanno illustrato le tesi già svolte, insistendo

nelle rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

Le tre cause promosse con altrettante ordinanze indicate in

epigrafe vanno riunite e decise con unica sentenza, identica essendo la

questione di legittimità costituzionale con esse proposta.

Devesi poi dichiarare inammissibile la costituzione in giudizio

della Bini Anna Maria in quanto la medesima non ha depositato in

cancelleria le deduzioni e relativi atti nel termine indicato dall'art.

3 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte

costituzionale (Gazzetta Ufficiale 24 marzo 1956, n. 71). Risulta

infatti che dette deduzioni sono state depositate il 9 settembre 1959 e

cioè oltre 20 giorni dalla notificazione dell'ordinanza con la quale

l'autorità giurisdizionale ha promosso il giudizio di legittimità

costituzionale, non computando in detto termine i giorni compresi tra

quello dell'ultima notificazione e quello in cui l'ordinanza è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica (1 agosto 1959).

Passando all'esame del merito è necessario precisare l'oggetto

della questione sottoposta al giudizio della Corte, che si pone nei

seguenti termini: se cioè l'art. 16, primo comma, parte prima, del

decreto delegato 26 aprile 1957, n. 818, escludendo la facoltà della

prosecuzione volontaria dell'assicurazione obbligatoria per

l'invalidità, la vecchiaia, i superstiti e la tubercolosi per chi

risulta iscritto a forme previdenziali sostitutive di tale

assicurazione, ecceda o meno i limiti posti dalla legge delegante (art.

37, legge 4 aprile 1952, n. 218). La quale stabilisce che "con decreto

del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro per il lavoro

e la previdenza sociale, di concerto col Ministro per il tesoro,

potranno essere 'emanate, in conformità dei principi e dei criteri

direttivi cui si informa la presente legge, disposizioni transitorie e

di attuazione, nonché norme intese a: 1) coordinare le vigenti norme

sulle assicurazioni sociali con quelle della presente legge, anche per

quanto riflette l'ordinamento degli organi e dei servizi; 2)

raccogliere in un unico testo le disposizioni che regolano la materia".

Per risolvere detta questione occorre anzitutto tenere presente

l'art. 5 della legge 4 aprile 1952, n. 218, secondo il quale

"l'assicurato, qualora sia interrotto o cessi il rapporto di lavoro

oppure venga meno l'obbligo assicurativo per il compimento dell'età di

60 anni, se uomo, e di 55 anni, se donna, può rispettivamente

conservare i diritti derivanti dalle assicurazioni obbligatorie per la

invalidità, la vecchiaia e i superstiti e per la tubercolosi o

raggiungere i requisiti minimi per il diritto alla pensione di

vecchiaia o di invalidità mediante il versamento di contributi

volontari nella assicurazione base e al fondo per l'adeguamento delle

pensioni". Ciò posto devesi accertare se nella locuzione "cessi il

rapporto di lavoro" possano essere ricomprese tutte le ipotesi nelle

quali il rapporto di lavoro cessa e anche quelle nelle quali tale

rapporto subisce soltanto una trasformazione; ovvero se queste ultime,

pur non rientrando nella ipotesi della "cessazione", debbano ritenersi

implicitamente considerate e risolte, come sostiene l'Avvocatura dello

Stato e l'I.N.P.S., con i principi restrittivi cui sarebbe informato il

riportato art. 5. Principi che si desumerebbero, sempre secondo

l'Avvocatura e l'I.N.P.S., dal confronto con gli abrogati artt. 57 e 58

della legge 4 ottobre 1935, n. 1827; e che si concreterebbero nel non

aver più la legge n. 218 preveduto la facoltà di integrare con

versamenti volontari l'assicurazione obbligatoria, avendo attribuito

alla prosecuzione volontaria esclusivamente la funzione di conservare

gli effetti della contribuzione acquisita ovvero di consentire di

raggiungere i requisiti minimi di pensionabilità: una funzione cioè

di conservazione e di integrazione, limitata al minimo previdenziale

indispensabile.

In proposito la Corte osserva che se anche qualche limitazione al

diritto del lavoratore alla prosecuzione volontaria dell'assicurazione

obbligatoria si individuasse nella legge del 1952, essa non potrebbe,

attesa la sua natura eccezionale, essere ritenuta valevole per casi non

espressamente contemplati dalla stessa legge.

Sta di fatto però che dall'esame comparativo delle cennate norme,

risulta che esse sono del tutto coincidenti, eccezione fatta per la

sopra cennata integrazione, che, come si dirà, non ha valore

risolutivo.

Ed invero, la legge n. 218 contemporaneamente alla delega ha

disciplinato compiutamente la prosecuzione volontaria, indicando anche

i casi nei quali l'esercizio di tale facoltà è precluso (art. 5,

terzo comma). Il che porta a concludere che se la detta facoltà il

legislatore avesse voluto negare anche nell'ipotesi contemplata

nell'art. 16 del decreto in contestazione, lo avrebbe fatto in quella

sede con disposizione espressa e non ne avrebbe demandata la previsione

al legislatore delegato. Che anzi la ripetuta legge n. 218 ha integrato

quella n. 1827 del 1935 e ha dato alla materia previdenziale un nuovo

orientamento, conformandosi in ciò alla evoluzione che dalla legge del

1923 fino alla più recente del 2 aprile 1958, n. 322, si è sempre

più ispirata in favore del lavoratore.

Infatti con l'art. 30 del R.D. 30 dicembre 1923, n. 1384, si

consentì a chi avesse perduto la qualità di assicurato obbligatorio

prima che fossero stati versati 240 contributi quindicinali, di

ottenere che tali versamenti gli fossero computati utili agli effetti

della liquidazione di una pensione facoltativa in caso di invalidità e

vecchiaia, purché avesse effettuato versamenti per tale pensione nella

misura e secondo le norme stabilite dal regolamento. L'art. 71 di

questo regolamento, approvato con R.D. 28 agosto 1924, n. 1422, ha

previsto che, sussistendo determinate condizioni, i contributi

obbligatori potessero essere trasferiti nell'assicurazione facoltativa,

in un conto individuale, con diritto a pensione secondo le norme e

nella misura stabilita per i versamenti facoltativi. Con ciò si

evitava che al venire meno della qualità di assicurato conseguisse la

perdita dei contributi versati mentre si favoriva la libera previdenza

del cittadino, posto che i versamenti volontari attraevano

nell'assicurazione facoltativa i contributi obbligatori, inidonei, da

soli, a far maturare il diritto a pensione.

Con la legge n. 2900 del 1928 è possibile, per la prima volta, far

valere contributi facoltativi nell'assicurazione obbligatoria ai

limitati fini, però, di raggiungere il massimo della contribuzione,

cioè con effetto integrativo dell'ammontare della pensione.

Sin dal 1931, tuttavia, (circolare n. 225 del 10 novembre 1931

della Cassa nazionale per le assicurazioni sociali) con una benevola

applicazione estensiva della cennata legge n. 2900 è stato consentito

di effettuare versamenti volontari utili oltre che ad integrare la

misura di quelli dovuti per legge al fine sopraindicato, anche a

coprire periodi scoperti di assicurazione obbligatoria cessata e poi

ripristinata.

Tale disciplina è stata successivamente accolta dal R.D.L. 4

ottobre 1935, n. 1827, che negli artt. 57 e 58 ha attribuito alla

prosecuzione volontaria gli effetti più volte precisati.

E a tale orientamento è inequivocabilmente ispirata la legge del

1952, n. 218, la quale, oltre che per i motivi che saranno più innanzi

specificati, nell'art. 27 ha stabilito che l'obbligo del versamento dei

contributi non cessa qualora il lavoratore in età superiore a 55 anni,

se donna, a 60, se uomo, presti attività retribuita alle dipendenze di

altri. Il che si risolve in un vantaggio per il prestatore d'opera il

quale, altrimenti, qualora intendesse giovarsi della prosecuzione

volontaria, dovrebbe sopportare l'onere della intera contribuzione

anziché quello del 50 per cento di essa, essendo il residuo 50 per

cento per metà a carico del datore di lavoro e per metà a carico

dello Stato.

Né va taciuto che con la prosecuzione volontaria, pur rimanendo

inalterati gli effetti dell'assicurazione obbligatoria, l'intrinseca

natura del rapporto subisce notevoli modificazioni rispetto

all'assicurazione obbligatoria, in quanto la contribuzione volontaria

è effettuata indipendentemente da un rapporto di lavoro ed è, come si

è detto, a totale carico del beneficiano. Inoltre a sostegno della

legittimità costituzionale della norma impugnata non si può trarre

argomento dalla mutata base economica del sistema assicurativo,

assumendo che la sostituzione della ripartizione degli oneri alla

accumulazione dei contributi - premio in un conto individuale imponga

un criterio restrittivo nel disciplinare la prosecuzione volontaria.

Infatti, il cambiamento del metodo della capitalizzazione con quello

della ripartizione non ha alterato la natura delle assicurazioni

sociali, trasformando, come si vuol sostenere, il sistema assicurativo

in un sistema assistenziale o in un sistema di "sollievo dal bisogno".

Si tratta soltanto di una scelta che il legislatore ha fatto tra due

soluzioni tecniche nell'ambito di un medesimo sistema. E ciò a

prescindere dal rilievo che la sostituzione dell'uno all'altro metodo

non è generale.

Né vale obiettare altresì che nella abrogata legislazione la

prosecuzione volontaria aveva non solo lo scopo di assicurare il minimo

della pensione, bensì anche quello di aumentare tale minimo (art. 57,

secondo comma, legge 1935, n. 1827). In proposito è agevole rilevare

che, essendo stato assicurato a tutti i pensionati un minimo di

pensione non differenziato per classi di contribuzione (art. 10 citata

legge 1952), minimo dovuto anche se i contributi effettivamente versati

non siano all'uopo sufficienti, è venuta a mancare la ragion d'essere

della cennata integrazione in quanto la medesima è stata, con

l'assicurare detto minimo, efficacemente sostituita con uno strumento

che non si affida più esclusivamente alla valutazione soggettiva del

singolo.

Pertanto, non rinvenendosi nella legge del 1952 gli invocati

principi restrittivi, rispetto alle leggi precedenti, in base ai quali

sarebbero state risolte anche le ipotesi non rientranti in quella della

"cessazione", deve concludersi che le ripetute ipotesi sono state dal

legislatore considerate anch'esse quali "cessazione" del rapporto di

lavoro, indipendentemente da ogni successiva eventualità che possa

subire lo stesso rapporto.

Il che porta a riconoscere la illegittimità costituzionale dello

art. 16 del decreto n. 818 del 1957, vizio che si desume non solo dai

sopra cennati argomenti di sistema ma anche dalle seguenti

considerazioni fondate su espresse disposizioni di legge.

Ed invero lo stesso art. 10, quinto e sesto comma della legge del

1952 prevede il cumulo di più pensioni a carico dell'assicurazione

obbligatoria per l'invalidità la vecchiaia ed i superstiti ed i fondi

e trattamenti sostitutivi di tale assicurazione, sia pure al solo fine

di stabilire che le disposizioni relative al minimo di pensione non si

applicano qualora per effetto del cumulo il pensionato fruisca di un

beneficio mensile superiore al minimo garantito. Mentre invece sono

operative qualora, nonostante il cumulo, il pensionato non raggiunga il

minimo; in tale caso la pensione dell'assicurazione obbligatoria sarà

integrata sino a raggiungere un trattamento complessivo pari al minimo

garantito.

Irrilevante è anche il richiamo agli artt. 38, n. 2, 39, 42 del

R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, secondo i quali non sono soggetti alle

assicurazioni obbligatorie per l'invalidità e la vecchiaia, per la

tubercolosi e per la disoccupazione involontaria gli operai, agenti e

impiegati delle amministrazioni statali, comprese quelle ad ordinamento

autonomo, delle Provincie, dei Comuni e delle istituzioni pubbliche di

beneficenza, ecc. ecc., purché ad essi sia assicurato un trattamento di

quiescenza e di previdenza. Da questa disposizione si desume che non

possono coesistere per lo stesso rapporto di lavoro due assicurazioni

obbligatorie, e non già che sia vietata la prosecuzione volontaria

dell'assicurazione generale contemporaneamente ad altra assicurazione

obbligatoria.

E lo stesso è a dirsi dell'art. 28 della legge 31 marzo 1956, n.

293, giacché tale disposizione vieta la contemporanea iscrizione ad

ambedue le forme assicurative, quella generale dell'I.N.P.S. e quella

sostitutiva del Fondo di previdenza per i dipendenti da aziende

elettriche private o la contemporanea prosecuzione volontaria di esse,

ma non vieta la prosecuzione volontaria dell'una in pendenza di un

rapporto di lavoro che dia luogo all'iscrizione obbligatoria

nell'altra.