Sentenza n. 348/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 18 del d.P.R.

24 aprile 1982, n. 340 (Ordinamento del personale e organizzazione

degli uffici dell'Amministrazione civile del Ministero dell'interno),

promosso con ordinanza emessa il 17 marzo 1988 dal T.A.R. del

Piemonte sul ricorso proposto da Mangini Paolo contro il Ministero

dell'Interno ed altro, iscritta al n. 790 del registro ordinanze 1988

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2, prima

serie speciale dell'anno 1989;

Visto l'atto di costituzione di Mangini Paolo nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 1989 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Uditi l'avv. Ubaldo Papetti per Mongini Paolo e l'Avvocato dello

Stato Antonio Palatiello per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Adito da Paolo Mongini per l'annullamento del provvedimento

del Ministro dell'interno del 21 dicembre 1983 col quale venivano

promossi per merito comparativo 24 primi dirigenti alla qualifica di

dirigente superiore, il Tribunale amministrativo del Piemonte, su

eccezione del ricorrente, primo dirigente (Vice Prefetto Ispettore)

presso la Prefettura di Alessandria e non compreso tra i promossi,

con ordinanza emessa il 17 marzo 1988 ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, in relazione all'art. 76 della

Costituzione, dell'art. 18 del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340

(Ordinamento del personale e organizzazione degli uffici

dell'Amministrazione civile del Ministero dell'interno), perché

esorbitante dalla delega legislativa conferita al Governo dall'art.

40 della legge 1° aprile 1981, n. 121, alla emanazione di norme per

il nuovo ordinamento della Polizia di Stato, e del personale ed

uffici della Amministrazione civile dell'interno, ma non della

carriera dirigenziale, la cui disciplina è dettata dal d.P.R. 30

giugno 1972, n. 748.

Premette il giudice a quo che la norma censurata, per il

conferimento delle qualifiche di vice prefetto ispettore, di primo

dirigente di ragioneria, di vice prefetto e di dirigente superiore di

ragioneria, stabilisce che si osservino le disposizioni previste per

il conferimento delle corrispondenti qualifiche dirigenziali di primo

dirigente e di dirigente superiore della Polizia di Stato, dettate

dagli artt. 40 e segg. del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335.

In particolare, la qualifica di dirigente superiore, a norma

dell'art. 43, viene conferita mediante scrutinio per merito

comparativo ai primi dirigenti che abbiano tre anni di effettivo

servizio nella qualifica.

Tale sistema di promozione si discosta sensibilmente, osserva

l'autorità remittente, da quello introdotto, in via generale,

dall'art. 24 del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, secondo cui la

qualifica di dirigente superiore viene attribuita per metà dei posti

disponibili secondo il turno di anzianità e per l'altra metà

mediante concorso per titoli di servizio.

Nel giudizio davanti al T.a.r. il ricorrente, in possesso

dell'anzianità prescritta dall'art. 24 del d.P.R. n. 748 del 1972,

lamentava di non aver "potuto partecipare alla promozione, quanto

meno mediante concorso", in forza della applicazione del diverso

sistema di promozione previsto, per i dirigenti superiori del

Ministero dell'interno, dal combinato disposto degli artt. 18 del

d.P.R. n. 340 del 1982 e 43 del d.P.R. n. 335 del 1982.

La questione, osserva il giudice a quo, è quindi rilevante

poiché, applicando la norma speciale, censurata, la domanda del

ricorrente non troverebbe accoglimento, mentre con l'applicazione del

sistema previsto dall'art. 24 del d.P.R. n. 748 del 1972, l'operato

della p.a. si paleserebbe illegittimo con conseguente accoglimento

del ricorso.

Ora, osserva l'autorità remittente, il potere delegato esercitato

con la norma denunciata trova il suo fondamento nell'art. 40 della

legge n. 121 del 1981 a mente del quale, per l'Amministrazione civile

dell'interno il Governo veniva delegato a provvedere alla

determinazione dell'ordinamento del personale ed all'organizzazione

degli uffici; ferma restando "l'applicazione dei principi generali

dell'ordinamento del pubblico impiego statale, devono essere dettate

norme" - recita l'art. 40 - "per la ristrutturazione e la dotazione

organica delle carriere ausiliarie, esecutive, di concetto e

direttive".

L'eccesso di delega che vizia l'art. 18 del d.P.R. 24 aprile 1982,

n. 340 "si rivela da un lato sotto il profilo per cui la disciplina

della dirigenza del Ministero dell'interno non era ricompresa nella

delega di cui all'art. 40 della legge n. 121 del 1981; dall'altro

sotto il profilo per cui, tra i principi generali dell'ordinamento

del pubblico impiego è stato introdotto quello di cui all'art. 16

della legge 18 marzo 1968, n. 249, da cui prende le mosse il d.P.R.

n. 748 del 1972 circa la autonomia e separazione della carriera

dirigenziale, successivamente confermato dall'assetto di cui alla

legge n. 312 del 1980 e dal combinato disposto degli artt. 17 e 26,

u. c. della legge 29 marzo 1983, n. 93", legge quadro sul pubblico

impiego.

L'enucleazione di una autonoma carriera dirigenziale si rinviene

infatti, ad avviso dell'autorità remittente, nei principi posti

dagli artt. 7, 8, 9 e 19 del d.P.R. n. 748 del 1972; la sua

differenziazione dalla carriera direttiva, dalla cui disciplina già

si discostava notevolmente, si accentuò con la riforma operata dalla

legge 11 luglio 1980, n. 312, che, abolendo le tradizionali

"carriere" e connesse qualifiche e sostituendole con otto qualifiche

funzionali, tuttavia non comprese in esse i dirigenti, che continuano

a reperire il trattamento giuridico e la definizione di mansioni e

compiti nel d.P.R. n. 748 del 1972.

Peculiare invero è per i dirigenti la responsabilizzazione per i

risultati dell'azione amministrativa (art. 19); essi "precedono" gli

altri impiegati delle altre qualifiche della carriera direttiva (art.

2, ultimo comma) e quindi non appartengono ad essa. Ad escludere che

la qualifica dirigenziale sia mera "specificazione" o "continuazione"

del rapporto di servizio instaurato col dipendente appartenente alla

carriera direttiva è poi la previsione (art. 16) che la dirigenza di

una direzione generale o di altro ufficio equiparato possa essere

conferita ad un soggetto estraneo all'Amministrazione.

La legge quadro sul pubblico impiego, poi, nel riconfermare

l'abolizione delle carriere e la distinzione in qualifiche funzionali

(art. 17 della legge n. 93 del 1983), "ha mantenuto fermo lo status

giuridico precedente (art. 26 ultimo comma) per la dirigenza, il che,

stante l'abolizione della carriera direttiva, non può che

significare la conferma della sua estrapolazione dal novero degli

altri dipendenti dello Stato".

2. - Nel giudizio si è costituito Paolo Mongini concludendo per

la fondatezza della questione.

3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,

eccependo l'infondatezza della questione sollevata.

Premesso che le qualifiche dirigenziali furono istituite

"nell'ambito delle carriere direttive" (così l'art. 1 del d.P.R. n.

748 del 1972) e che la legge n. 312 del 1980 è ininfluente per

l'ordinamento del personale dell'Amministrazione civile dell'interno,

in quanto la legge n. 121 del 1981 si esprime nei termini di

"carriere", nozione riferita alla normativa previgente alla legge n.

312 del 1980, l'Avvocatura osserva che la legge di riforma della

Polizia "ha introdotto, per il personale dei ruoli della Polizia e

dell'Amministrazione civile dell'interno, un ordinamento particolare,

caratterizzato dalla peculiarità delle funzioni e dalla omogeneità

delle carriere direttive previste nei suddetti ruoli".

Il d.P.R. n. 340 del 1982, in attuazione della delega contenuta

nell'art. 40 della legge n. 121 del 1981, superato il sistema fondato

sui livelli, in analogia a quanto previsto per i funzionari di

polizia, ristrutturò la carriera direttiva del personale

dell'Amministrazione civile, introducendo analoghe qualifiche e

riaffermando il preesistente istituto della progressione in carriera

mediante passaggio da qualifiche inferiori a qualifiche superiori e

recependo quindi, per il conferimento delle qualifiche dirigenziali,

il procedimento previsto dal d.P.R. n. 335 del 1982 per le

corrispondenti qualifiche dirigenziali della Polizia di Stato.

Ciò conferma, ad avviso dell'Avvocatura, l'assunto circa

"l'unicità, nell'ambito del Ministero dell'Interno, della carriera

direttiva ordinata in qualifiche dirigenziali e non".

Una eventuale separazione dovrebbe trovare fondamento nella

successiva legge 10 luglio 1984, n. 301, che non trova però

applicazione per l'Amministrazione dell'interno; ciò conferma, ex

adverso, la peculiarità dell'ordinamento della carriera direttiva

del personale in questione e la unicità di tale carriera.

L'innovazione introdotta dal d.P.R. n. 340 del 1982 nella

disciplina della dirigenza, infine, è limitato ai sistemi di accesso

e di progressione in carriera, fermi restando l'ordinamento

funzionale "e tenendo conto della particolarità delle attribuzioni

dei Prefetti quali autorità provinciali di p.s.". Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo del Piemonte ha sollevato in via

incidentale questione di legittimità costituzionale, in riferimento

all'art. 76 della Costituzione, dell'art. 18 del d.P.R. 24 aprile

1982, n. 340 (Ordinamento del personale e organizzazione degli uffici

dell'Amministrazione civile del Ministero dell'interno).

La norma impugnata, in tema di conferimento delle qualifiche

dirigenziali dell'Amministrazione civile dell'interno, di

vice-prefetto ispettore, primo dirigente di ragioneria, vice-prefetto

e dirigente superiore di ragioneria, in quanto fa rinvio alle

disposizioni concernenti il conferimento delle corrispondenti

qualifiche di primo dirigente e di dirigente superiore (d.P.R. 24

aprile 1982, n. 335, sul personale della Polizia di Stato), consente

di attribuire tutti i posti di dirigente superiore a seguito di

scrutinio per merito comparativo e non - come stabilito in linea

generale per i dirigenti dello Stato dall'art. 24 del d.P.R. 30

giugno 1972, n. 748 - per turno di anzianità e per concorso.

Secondo il giudice a quo la norma stessa avrebbe ecceduto dalla

delega conferita con l'art. 40 della legge 1° aprile 1981, n. 121

(Nuovo ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza):

a) per avere disciplinato la dirigenza dell'Amministrazione

civile dell'interno;

b) per aver obliterato la distinzione tra carriera dirigenziale

e le altre così violando il principio - introdotto dall'art. 16

della legge 18 marzo 1968, n. 249, cui è conforme il d.P.R. n. 748

del 1972 - dell'autonomia dalla carriera direttiva e particolarmente

della sua separazione dalla carriera dirigenziale; principio da

annoverare tra quelli "generali dell'ordinamento del pubblico impiego

statale", il cui rispetto è imposto dalla norma delegante.

2. - La questione non è fondata.

La legge n. 121 del 1981, istitutiva della Polizia di Stato,

riordinando funditus l'Amministrazione di P.S., conferì al Governo:

a) la delega per l'ordinamento del personale di P.S. (art. 36);

b) la delega per l'ordinamento del personale

dell'Amministrazione civile dell'interno ("Ruoli dell'Amministrazione

civile dell'interno") in relazione ai compiti - e quindi per i posti

e per il personale destinati ad assolverli - concernenti

l'Amministrazione di P.S.

Sulla base della seconda delega fu emanato il d.P.R. n. 340 del

1982, che, all'art. 18 ora impugnato, richiama l'art. 43 del coevo

d.P.R. n. 335, emanato in forza della prima delega.

Ciò premesso, occorre anzitutto verificare se la materia regolata

dal detto art. 18 sia estranea all'oggetto della delega, e cioè al

riassetto dell'Amministrazione civile dell'interno in relazione alla

nuova Amministrazione di P.S.

A questo riguardo può subito rilevarsi che già dai lavori

preparatori emerge il proposito di una integrale ristrutturazione del

rapporto del personale dell'Amministrazione civile dell'interno per

adeguarlo alle esigenze connesse con il necessario collegamento delle

relative funzioni con quelle svolte dall'Amministrazione di P.S. La

relazione del Ministro dell'interno al disegno di legge (Camera dei

deputati, n. 885 del 1979) poi divenuto legge 1° aprile 1981, n. 121,

è in più luoghi esplicita nel sottolineare il disegno unitario cui

la riforma della P.S. è informata: "L'Amministrazione fa capo al

Ministro dell'interno - così la relazione -: si definisce in tal

modo il quadro unitario, lineare ma articolato, in cui trovano la

propria sostanziale compattezza non solo tutte le strutture del

Ministero dell'interno, ma anche tutte le forze di polizia, quale

parte di un organismo complesso in cui il coordinamento operativo ed

il controllo politico più rigoroso sono resi 'naturali' dallo stesso

disegno strutturale".

Numerosi poi sono, in particolare, i riferimenti alla dirigenza,

come, tra l'altro, la valorizzazione, nel quadro unitario e per i

compiti complessivi cui si è fatto cenno, del "comune sbocco, nella

qualifica di Prefetto, della carriera tanto dei funzionari

dell'Amministrazione civile, quanto di quelli dell'Amministrazione

della P.S.".

3. - Che la materia disciplinata dall'art. 18 del d.P.R. n. 340

del 1982 non sia affatto estranea a quella cui fa riferimento la

delega, si desume già dalla parte dell'art. 40 della legge n. 121

del 1981, in cui si stabilisce che, nel sostituire le carriere

ausiliarie, esecutive, di concetto e direttive con qualifiche

funzionali, il numero dei posti dirigenziali della carriera di

ragioneria dovrà essere adeguato alle esigenze di funzionamento

degli uffici: disposizione, questa, che, in quanto si riferisce a

qualifiche dirigenziali, mostra come l'espressione "direttive" dianzi

riprodotta debba - contrariamente a quanto ritenuto dal giudice a quo

- essere interpretata in senso lato, cioè come comprensiva della

posizione dirigenziale.

Né varrebbe obbiettare che la disposizione riguarda non tanto

l'ordinamento del personale quanto l'organizzazione degli uffici.

Come è detto testualmente nel primo comma dell'art. 40, la delega

viene infatti conferita per entrambe le materie, sicché se essa si

estende alla qualifica dirigenziale per una delle due materie -

l'organizzazione degli uffici -, non vi è ragione di interpretarla

nel senso che non vi si estende per l'altra. La specificazione che il

numero dei posti dirigenziali della carriera di ragioneria va

adeguato all'esigenza degli uffici certamente riguarda la sola

materia dell'organizzazione, ma l'enunciazione del criterio direttivo

così dettato per questa non implica l'esclusione dalla delega della

materia dell'ordinamento del personale.

L'esame del complesso delle disposizioni concernenti la struttura

e le funzioni dell'Amministrazione della P.S., contenute nella legge

n. 121 del 1981, conferma la ricomprensione nella delega della

materia di cui si tratta. Il viceprefetto e il dirigente di

ragioneria - qualifiche dirigenziali di cui fa parola l'art. 18

denunciato - sono invero posizioni di funzionari addetti ad uffici

dell'Amministrazione di P.S. Si vedano, in proposito, gli artt. 3, 4,

5, primo comma, lettera l), 13, 31, numeri 1 e 2, della legge n. 121

del 1981, che fra l'altro annoverano tra gli uffici centrali

dell'Amministrazione di P.S. l'ufficio centrale ispettivo e la

direzione centrale per i servizi di ragioneria (così l'art. 5),

nonché il Prefetto, definito (art. 13) autorità provinciale di

P.S., mentre l'art. 31 stabilisce che l'Amministrazione di P.S. è

articolata in (numero) organi centrali di cui agli artt. 4 e 5 e (n.

2) Questure ed uffici provinciali.

4. - L'ordinanza di rimessione rimarca come il sistema di

promozione stabilito dalla norma denunciata si discosti sensibilmente

dalla disciplina della dirigenza dello Stato introdotta, in via

generale, dall'art. 24 del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748.

Le finalità perseguite con la riforma della P.S., realizzata con

l'istituzione di una Amministrazione della Pubblica sicurezza -

strettamente connessa all'Amministrazione civile - nell'ambito

dell'Amministrazione dell'interno ed i collegamenti che tra i due

settori si determinano anche con riferimento all'ordinamento del

personale, rivelano, come si è visto, la specificità dei problemi -

che toccano anche la dirigenza - cui il legislatore delegato era

chiamato a dare una risposta nella disciplina della materia.

Ciò posto, non può farsi carico al legislatore delegato di non

avere, nella disciplina della dirigenza nello specifico settore,

adottato moduli di conformità assoluta rispetto alla normativa

comune.

Infatti, da un lato la norma delegante si limita a stabilire il

rispetto dei princi'pi generali dell'ordinamento del pubblico impiego

statale (si veda, tra l'altro, la disposta sostituzione del sistema

delle carriere con le qualifiche funzionali), e quindi non è di

ostacolo all'adozione di una normativa differenziata nel dettaglio

per quanto concerne le promozioni dei dirigenti. Dall'altro, la

differenziazione non appare tale da snaturare la posizione o la

funzione dirigenziale quali risultano dalla stessa normativa comune,

né comunque irragionevole, tesa com'è all'adattamento, per quanto

concerne le promozioni dei dirigenti, dell'Amministrazione civile

dell'interno ai compiti ad essa demandati in relazione

all'istituzione dell'Amministrazione di P.S.